财政收支分类改革后财政科技投入构成分析及政策启示，本文主要内容关键词为：财政收支论文,启示论文,财政论文,政策论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 研究背景
在2006年1月召开的全国科学技术大会上，胡锦涛讲话中明确提出建设“创新型国家”的战略决策；2007年修订的“中华人民共和国科学技术进步法”明确指出：“国家财政用于科学技术经费的增长幅度，应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。全社会科学技术研究开发经费应当占国内生产总值适当的比例，并逐步提高”；中央十六届三中全会上提出要“提高国家创新能力”，强调要加快国家创新体系建设；国家“三部委”推动的“技术创新引导工程”等围绕“创新城市”、“创新型企业”等创新主题的工作正在逐步展开。与此同时，随着国际经济一体化和我国市场经济的深入发展，原公共财政体制下的政府预算科目体系的不适应性和种种弊端日益突出，为此，财政部从1999年底开始启动政府收支分类改革的研究工作，经过6年多的多方共同努力和不断改进，2005年通过6个中央部委(包括科技部)和4省1市的试点成功，国务院正式批准了《政府收支分类改革方案》并于2006年3月颁布，决定编制2007年预算时全面实施此项改革。
基于建设“创新型国家”及财政收支分类改革的双重背景，一方面，新的政府收支分类体系涉及科学技术大类下相应科目的调整，科技投入是建设“创新型”国家的关键因素，另一方面，科技管理部门是“创新型国家战略”的核心部门，因此，各地区如何科学有效地进行科技工作部署和科技经费的管理，积极调整和优化适应当前需要的科技投入构成，更好地促进全社会科技资源高效配置和综合集成，提高科技创新能力，对区域创新战略目标的实现和建设“创新型国家”具有十分重要而又迫切的现实意义。
2 财政收支分类改革概述及问题的提出
我国原有的政府预算收支科目分类，是建国初期参照原苏联财政管理模式设计的，是与计划经济体制下的建设型财政管理体制相适应的。在现行体制下，国家直接拨款的科技经费包括“科技三项费用”、“科学事业费”、“科研基建费”，另外在其他部门的事业费中也包括一部分用于科研方面和科技性质的支出。“科技三项费用”和“科学支出”属于类级科目，“科研基建费”则是基本建设支出科目下的一个款级科目。
随着市场经济体制改革的深化以及科技投入强度和力度的增大，目前这种科技预算科目设置的局限性愈益突出，主要表现在：
1)中央财政预算内用于科技活动的经费除了“科学事业费”、“科技三项费”、“科研基建费外”，主要还有部门事业费、国防费、企业挖潜改造资金和其他资金(如国家财政负责偿还的世行贷款和大型工程项目前期预研费)中实际用于各部门、行业公司的科研费用，科技投入来源渠道混杂。
2)政府预算中没有设立研发科目，无法直接从财政渠道获得较全面、系统的政府研发投入数据，在各项常规的科技统计年报制度中也难以统计出政府研发经费的实际使用情况，政府研发经费数据只能利用核算方法得到，即从研发活动实际使用的经费中分离出来自于政府的部分，很难准确汇总政府用于研发活动的经费投入数据，不利于国际之间的横向比较。
3)受制于政府支出预算科目设置的局限性，一些属于科技投入性质的财政支出，分列在不同的预算科目中，统计时不易分离，统计结果难以准确反映政府科技投入的真实全貌，无法提供科技发展决策可靠的信息。
此次财政收支分类的改革，一方面借鉴了国际经验，对科技投入的科目调整参照国际货币基金组织(IMF)的功能分类及《政府财政收支统计手册》的要求，根据国际规范——联合国教科文组织《科学技术统计工作手册》的界定，“科技活动”统计主要针对三类活动，即：研究与发展活动；成果应用与科学技术教育和培训活动；与研发密切相关的科技服务活动[1]。另一方面，为适应科教兴国的战略和科技投入统计与国际接轨的要求，同时考虑目前我国科技经费管理的特殊需要，同IMF的收支分类体系比较不同的是，我国新版《2007年政府收支分类科目》中特别单独新设了“科学技术”大类，专门反映国家用于科学技术方面的支出。其下分设9款：科学技术管理事务、基础研究、应用研究、技术研究与开发、科技条件与服务、社会科学、科学技术普及、科技交流与合作、其他科学技术支出。并对政府科技投入所涉及的科目进行了调整和重新界定，如设立研发的二级或三级分类科目，“技术推广和服务”及科技条件、环境、科普等等。新科目使用后新旧科目中科技投入构成发生了很大变化，原科目中对于科技投入非常重要的重点科目“科技三项费用”将不再使用，由此带来的最大问题是，科技投入的影响因素分析及其贡献大小、科技投入构成及其内涵、新的重点科目的定位等较以往的政策分析思路都发生了相应变化，科技管理部门迫切需要依据新的财政收支分类要求，在“创新型”国家背景下相应转换政策思路，寻求重新定位，为优化科技政策，提高政府宏观调控的效果提供决策依据。
3 财政收支分类改革对科技投入指标及构成的影响
3.1 国际常用的科技投入相关指标
从现有研究成果归纳来看，国际上比较通行的用来衡量科技投入的指标主要有：
创新型国家的评价指标——判断一个国家是不是创新型国家，目前通行的有四个标准：R&D投入强度2%以上，科技进步贡献率一般在70%以上，对引进技术的依存度一般在30%以下，创新产出高。
R&D投入或支出额——由于各国科技投入的标准和范围有很大的不同，相关资料极少，在各种文献中进行国际比较的大都是R&D经费投入情况的比较。这是因为R&D活动是科技活动的核心部分，R&D投入的规模和结构可以最集中地反映一国对科技事业的重视程度以及对科技投入方式与结构、科技发展与创新方面的偏好。所以，R&D投入是目前国际上最为通行、也是规范化程度最高的用于反映一国科技投入情况的指标。
R&D投入强度——R&D投入/GDP%。国家有大小，大国经济与小国经济的实力在总量上必然有较大差距，直接进行总量比较难免偏颇，R&D投入强度作为相对指标是衡量创新型国家和科技部确定的衡量我国创新型企业的核心指标之一。
政府财政科技投入——关于政府科技投入，文献指标名称不太统一，我国过去经常使用的两个重要指标是财政科技投入和科技三项费用，科技三项费用与国际通行的科技投入没有一致的可比性，财政收支分类后已经不再使用。
科技投入强度——科技总投入/GDP%政府财政科技投入强度——政府财政科技投入/政府财政收入的比重
人均研发投入是国际上考察一个国家研发投入水平的常用指标，其他国际常用指标还有政府R&D投入、企业R&D投入、科技经费筹集等等。
3.2 财政收支分类改革科学技术大类新旧科目对比
为简化新旧科目对比表，尤其突出真正的科技投入项目，我们略去了科学技术大类206款下的01项“行政运行”、02项“机关服务”及99项“其他”科目，以及07款“科学技术普及”、208款“社会保障和就业”、209款“社会保障基金支出”等，结果见表1。
新旧科目对比在归并上产生明显变化的有原来分属于两个科目的“自然科学基金”、“基础研究”现在归并到一个02“基础研究”款下；原不同款项下的“技术开发”、各个行业“科技三项费用”统一到04款下的02项“应用技术研究与开发”；原一个科目“科技条件专项”分解到05“科技条件与服务(平台)”款下的两个不同项目；原不同类款下的两项“国际合作与交流”按支出功能分别重新划分到新的“国际交流与合作”和“重大科技合作项目”项下。新的科技投入体系下根据当前发展需要，特别突出了“科技成果转化与扩散”、“科技型中小企业技术创新基金”和“科技奖励”科目等等，科目功能更加明确细化。
此外，对部分事业单位的支出，按三块设置项级科目，即设“机构运行”(为简化表格，未在上表列出)项级科目，反映机构运转支出，如“科学技术”类“基础研究”款下的“机构运行”；设一个或多个特殊专项业务活动项级科目，反映较为特殊的项目支出，如“科学技术”类“基础研究”款下的“重点基础研究规划”、“专项基础科研”、“专项技术基础”等项级科目；原“科技三项费用”分别通过“科学技术”类“技术研究与开发”款下的“应用技术研究与开发”、“产业技术研究与开发”和“科技成果转化与扩散”三个项级科目反映；科技部门之外，归口各部门管理的科研院所，属于原“科技三项费用”、“科学事业费”安排的支出，统一在“科学技术”的相关款项科目中反映；有关部门原用事业费安排的用于科学技术方面的支出则在各部门对应的支出功能分类科目中反映。
3.3 新科目规制下的科技投入重点科目及构成分析
新的科技投入重点科目我们认为至少应该满足以下原则：首先要符合财政收支新科目的统一规制，有利于国际比较；投入的规模和结构最能集中地反映一国或一个地区对科技事业的重视程度；简单明了、有利于科技管理部门对于科技投入经费的集中管理，有利于建立科技创新型城市、推动技术进步、提高科技投入的效果、提高政府投入的带动作用等。
为便于新旧科目下进行科技投入的比较，我们以一个地区的样本数据进行了新旧科目的转换比较，参见简化了的表2，尽管各个地区有一定差异，但是依然能够给我们提供一定的政策启发。
表2说明，旧科目列表中反映科技投入核心内涵的主要是科技三项费用，2006年某地区该项支出构成为27.7%，比重最大，其次是自然科学事业费和事业单位离退休、政府机关经费等，分别占45.58%和23.25%、2.25%，科学普及支出极低，仅占0.08%。旧科目中大类支出实际只有两大类：科技三项费用及其事业管理费用，科技支出中具体功能支出比较含糊，基本上没有分清，如国际合作交流、科技奖励等全部分别纳入了自然科学事业费之中，不利于优化科技投入结构。
新的开支科目中功能开支清晰，分别为基础研究、应用研究、技术研究与开发等，其余分为行政运行、社会保障开支大类，其中，基础研究款下只有自然科学基金一项，支出构成为2.77%，应用研究款下社会公益支出为5.66%，技术研究与开发为24.93%，科技条件与服务(平台)为15.73%，其余行政运行、社会保障等开支为50.91%。新、旧科目中属于行政事业机构等的费用前者为50.91%，后者为72.22%，科技核心投入前者为27.78%，后者为49.09%。
通过分析比较，我们认为“技术研究与开发”应该成为新科目规制下的科技投入重点科目，尽管这个指标反映的科技投入构成比原有的“科技三项费用”投入构成比重要低。理由主要有以下几点：
1)某地区“自然科学基金”+“技术研究与开发”支出正好与原来的“科技三项费用”支出的27.7%构成相等，是原有“科技三项费用”的替代科目。两个替代科目中，“自然科学基金”支出仅有2.77%，仅为27.7%的1/10，90%为“技术研究与开发”开支，原有重点科目“科技三项费用”应该由新的“技术研究与开发”来替代。
2)新科目的设置显然考虑了科技投入统计与国际接轨的要求。如前所述，国际公认的R&D活动是科技活动的核心部分，因此用“技术研究与开发”科目反映科技投入的核心重点，不仅体现了科技投入的重心，而且与国际上通行的研发投入指标口径基本一致。
3)新科目支出构成中，“社会公益”投入比重很小，“科技条件与服务(平台)”投入占15.73%，开支比重较大，但此类投入具有基础设施投入的性质，一次性投入大，可持续性低。“技术研究与开发”具有很好的持续性，近几年“技术研究与开发”支出构成更大，实际上由于“创新型国家”战略的实施，我国该项投入一直在增长，国家计划一直增加到2%以上。
4 主要政策启发
以建设“创新型”国家为导向，在新的财政收支科目引导下，政策建议重视一下几点：
4.1 重点提高“技术研究与开发”投入的比重在创新能力评价的指标构成中，基于共识的统计结果证明[2]，研发投入强度排名第一位，成为创新型企业、创新型国家评价的首要指标，是“创新型”国家四个衡量指标中最显性的指标之一。从目前世界公认的20个创新型国家的研发投入强度比较来看，其共同的特点是投入强度水平高而且长期保持高水平稳定。财政收支分类改革后我国的研发投入低于原有“科技三项经费”表达的科技投入。目前我国的研发投入强度2005年已经上升为1.33，2006年为1.44，仍然处于中等偏下地位，与主要“创新型”国家差距很大，美国和日本分别为2.68和3.13(2004年)，芬兰多年保持在3.0以上，2005年为3.48。因此，当前迫切需要在科技投入构成中重点加大研究与开发的比重，这是达到“创新型”国家标准的首要手段。
4.2 重视科技“余额”，提高科技进步贡献率科技进步贡献率是另一个衡量“创新型”国家的重要指标，从理论上分析，它是资金、劳动投入贡献后的余额，余额越大，科技进步贡献率就越大。因此我们在建立和完善适应科学研究发展规律和科技活动特点的科研经费管理制度，促进科技投入直接效益最大化的同时，还应该树立全方位的效率管理思想，重视科技投入“余额”的来源，包括：科技资源优化配置、产业结构优化情况、金融(市场)组织机制的创新、提高管理水平等等。
4.3 优化科技投入结构，强化科技支撑体系从现有的科技投入来看，我们用于“科技成果转化与扩散”、“科技型中小企业技术创新基金”、“技术创新服务体系”、“科技条件与服务”、“科技交流与合作”、“科技奖励”、“科学普及”等方面的投入远远不足，尤其是一些无形的投入更少，而“创新型”国家必须要有良好的基础环境和创新氛围以确保创新能力的持续性，这需要进行长期配套体系的建设，一系列的软硬件支撑，是一个复杂的系统工程。例如：应该有鲜明的主导科技产业，尖端的高新技术产业、驰名品牌的科技型企业、科技文化产业、有影响的科学技术交流与合作机构、产学研联合机构、科技基础产业建设、创新特色的科技融资体系、技术风险担保体系、科学普及产业等、周期性的大规模大范围影响的各种科技活动等等。因此，提高研发投入强度仅仅是一个方面，无疑是不够的，在科技投入方面要克服重“硬”轻“软”的弊病，提高创新产出以及创新产出的效率，必须优化整个科技投入的结构。
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