完善税收法律，保障可持续发展战略的实现，本文主要内容关键词为：可持续发展战略论文,税收法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
环境恶化、资源枯竭、人口膨胀，被视为影响地球人类长久生存的三大危险因素，同时也严重制约着世界经济的发展与人类的进步。于是，可持续发展战略应运而生，成为世界各国人民的共识和全球共同追求的目标。我国人口数量居世界第一位，自然资源相对短缺，生态环境日趋恶化，这些国情决定着我们必须走经济可持续发展之路。要推行与实现可持续发展战略，就必须构筑保障其实现的完备而完善的法律体系，而税收法是这一法律体系中的重要组成部分。本文拟对税收对促进可持续发展战略的可行性、必要性、以及如何加强与完善旨在保障发展战略实现的环境税、资源税立法等问题进行探讨分析。
一、税收法律能够为可持续发展战略的实现提供有效的保障
可持续发展这一概念最早出现在80年代中期发达国家的一文章和报告中。1987年联合国环发委员会在《我们共同的未来》的研究报告中指出，可持续发展是指：“既满足于当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展。”1992年，联合国环发大会通过了《里约热内卢环境与发展宣言》和《21世纪议程》等重要文件，这次会议落实了可持续发展的行动方案，与会各国的政府首脑对此作出了承诺。目前，世界上已有160多个国家制定了可持续发展战略。我们党和政府十分重视可持续发展问题。江泽民同志在十四届五中全会所作的《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》的讲话中精辟地指出：“在现代化建设中，必须把实现可持续发展作为一个重大战略。”我国政府制定的《中国21世纪议程》为我国推行可持续发展战略绘制了宏伟蓝图。
可持续发展战略的实现是一项极为复杂的系统工程，涉及到国民经济与社会发展各个领域，需要采取经济的、行政的、法律的等各方面的手段与措施，为其实现提供多形式多方位的综合保障。但从长远、稳定、持续的角度看，其中最重要的应是法律手段。要想持久地、有效地推行与实现可持续发展战略，我们必须依靠法制。我们需要构筑与完善可持续发展的有机统一的法律体系，加强立法，并在经济立法中始终将保障可持续发展战略实现作为一项新的基本立法原则，让有关法律、法规充分体现它的要求；同时还应加强执法监督，严格执法。
目前，我国已初步形成了以宪法为统帅，由《环境保护法》、《矿产资源法》、《森林法》、《水法》、《草原法》、《野生动植物保护法》、《大气污染防治法》等法律法规所组成的发展战略法律体系。然而，这个发展战略法律体系是比较简单的、零碎的。因为其中绝大部分法律、法规在制定时，可持续发展战略尚未问世与确立，未能将其作为一项立法原则来遵循。这些法律、法规之间存在着不协调，甚至冲突之处。因此我们经济立法的当务之急就是以可持续发展战略为基本立法原则，加强有关发展战略法律的修改、制定工作，以期能够在较短时间内建立起完备又完善的发展战略法律体系。
在完备的发展战略法律体系中，税收法是其重要组成部分。税收作为国家所掌握的一种有力的经济杠杆，作为国家实施宏观调控的重要手段，是能够为可持续发展的推行与实现发挥重要的促进、引导作用的。这种作用是通过有关税种的开征停征、税率的调高调低、税收减免优惠措施等途径来实现的。要推行与实现可持续发展战略，我们就必须要节约资源、保护环境。我们可以通过完善税收立法，通过开征环境税来防治污染，保护环境；通过开征资源税来促进资源的合理开发、利用与节约。近年来，西方一些发达国家在采用课征环保税保护环境方面作了有益的尝试，已被证明是一种行之有效的新举措，也为我们运用税法与税收手段保障可持续发展战略的实现提供了一种新的思路。我们国家应高度重视运用税收这种手段来促进可持续发展战略的实现，通过完善税法，开征有关税种，为可持续发展战略的实施提供有力的保障。
二、开征环境税，防治污染保护环境
随着我国工业化、城市化进程的加快，我国的环境污染问题日益严重，正严重制约着我国经济的发展，直接威胁着人民的身体健康、生命安全，影响了国民生活水平的提高。面对日趋恶化的环境问题，我们绝不能走发达国家“先污染后治理”的老路、弯路。如果我们在发展中不注意环境保护，等到生态环境破坏了以后再来治理和恢复，那就要付出更沉重的代价，甚至造成不可弥补的损失。江泽民同志指出：“环境保护很重要，是关系我国长远发展和全局性的战略问题。”因此，我们必须采取切实可行的措施与有效手段，积极预防污染、认真治理污染，切实保护好我们赖以生存的生态环境。
防治污染保护环境，可以采用行政的、经济的、法律的手段。行政手段是指通过政府下达行政命令的方式保护环境。如到1996年底，根据国务院的指令，我国各地关停15种污染严重的小型企业（绝大部分为乡镇企业）57330多家，占取缔总数的81%。行政手段，雷厉风行，具有见效快的特点。但是行政手段往往欠缺持久性，并且“风头一过”，许多被关停的企业又会死灰复燃，重新营业。我们在近期的淮河治污中的经验教训已证明了这一点。那么采用经济手段治污如何呢？目前，我国主要采用排污收费的经济手段来防治污染。而实践已证明，排污收费存在着一些不足之处：(1)排污收费标准太低，缴纳的排污费大大低于正常处理的费用，结果是许多企业宁愿缴费也不愿治污；(2)排污费征收范围过于狭窄，收费的污染物种类太多，使排污费的征收失之公平、公正；(3)由于收费标准太低，征收范围过窄，使得排污收费这一措施不能有效及时地筹集到足够的环保资金；(4)征收排污费往往给一部分环保观念模糊的企业一种乱收费的错觉，从而产生抵触情绪，不利于企业环保观念、意识的增强。因此我们应该研究并采用更有效实用的法律手段来防治污染。而制定税法开征环境税正是一种行之有效的环保法律手段。
环境税是为了预防、控制、治理环境污染而对有污染环境行为的单位和个人所征收的一个特定目的税，其重要意义是：
第一，开征环境税能够有效地促使有关单位和个人减少污染，治理污染，保护环境。这主要表现在：(1)对有污染行为的企业征收差别税率的环境税，一方面加重了排污者的税收负担，同时也把控制方法和技术问题留给了排污者自己去解决，这样就能促使排污者或者是采用各种措施处理废物，回收利用，变废为宝；或者是采取防污措施，通过改变工艺流程或原材料来减少废弃物的生产；或者是为了降低控制费用而继续寻找更新型的控制、防治污染的技术和产品；(2)在环境税法中，通过规定减免税等税收优惠措施来鼓动那些采取措施防治污染效果良好的排污者继续积极地防污治污；(3)通过规定对环境保护产品给予减免税政策，来激励从事环境保护产业的企业、事业单位，积极地开发新技术、研制新产品。
第二，开征环境税能够为环保事业筹集到稳定、足够的资金。随着环境污染程度的日益加深和污染范围的不断扩大，我国治理污染、改善环境的任务十分艰巨，需要投入巨额的资金。然而由于受我国财力的制约，我们用于环保事业的资金远远不能满足急需，资金缺口很大。我国每年投入的环保资金只有200多亿元，仅占国民生产值的0.7%，而日本为3%，美国为3.4%。，据估算，仅治理淮河全流域的工业点源，就至少需要上百亿元。环境税作为一种征收面广、强制性程度高的良税，无疑能够筹集到稳定、足够的环保资金，解决我国环保资金奇缺的现状。
第三，开征环境税有利于培养公民的环保义务观念，增强公民的环保意识。长期以来，我国公民缺乏应有的环保意识，没有形成环保义务观念。我国宪法规定，公民有依法纳税的义务，现代宪法理论还赋予公民一项新的基本权利——环境权。对排污者征收环境税，有助于帮助人们改变可以无偿使用环境的认识，增强公民的环保意识；同时也使得公民的环保义务与其享有的环境权相统一，实现公民的环境方面基本权利义务的一致性，有助于培养公民的环保理念，从而为我国的环保事业提供一种内在动力。
目前，我国在环保方面还没有开征具体的税种，只是在有关税收法规中包含有一部分体现环保内容的条款，如《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》、《土地增值税暂行条例》、《固定资产投资方向调节税暂行条例》等。这些法规中的环保性条款很分散，彼此也不衔接，没有形成系统，调控环境问题的面还很窄。我国1994年以来实行的新税制虽然注重了经济效益、社会效益，却未有充分体现税制的生态效益。因此，我国现行税制对环境保护的作用是非常有限的，我们有必要加强环境的立法工作，通过修改、补充现行税法，完善现行税制保护环境的机制，建立起一个以环境保护为目标的各税种相互协调制约的环保税法体系。在制定环保税法时，应遵循和体现“谁污染谁负税”、“专税专用”和“差别税率”原则，注重税制的生态效益，使其贯穿于环境税法的各个部分。
三、完善资源税，促进资源的合理开发和利用
自然资源是人类社会存在与经济发展必不可少的物质基础；人类的生存，社会的进步，经济的发展，都离不开对水、土地、空气、森林、矿产等自然资源的利用。然而，我们有许多人却没有正确认识到人类生存与自然资源的关系，未有认识到自然资源的有限性和某些资源的不可再生性。随心所欲地毫无节制地索取、利用、浪费弥足珍贵的自然资源，乱控滥采、肆意破坏浪费，“吃祖宗饭，断子孙路”，其最终结果必然是导致自然资源的枯竭，严重威胁人类自身的生存。
具体到我国而言，自然资源的利用现状令人堪忧，而浪费破坏现象更令人痛心。我国在资源总量上非常丰富，可谓地大物博，但人均资源占有量非常低。一方面，我国资源相对短缺；另一方面，由于我国工业的整体水平还不高，自然资源利用率比较低，又加之粗放经营，管理不善，资源浪费现象非常严重。目前，我国资源综合利用率很低，矿产资源总回收率只有30%左右；工业固体废弃物综合利用率也只有43%；近70%的废弃物还未能得到有效回收利用。我们要进行现代化建设，就必须大力发展经济，发展经济就需要消耗大量资源。自然资源是经济可持续发展不可替代的物质基础，离开资源的合理利用，经济可持续发展战略就不可能实现。为了保障可持续发展的实现我们必须采取各种措施来促进资源的合理开发、利用和节约。而制定资源税法开征资源税即是保护自然资源的一种行之有效的法律手段。
资源税是为了保护自然资源而对从事自然资源开发、利用的单位和个人，就其开发或利用的资源数量所征收的一种税。对资源征税，由来以久，古今中外的许多国家都有对资源的征税。如我国周代的“山林之赋”，就是对山林、水泽资源的征税。在我国，资源税作为独立的税种，是在1984年第二步利改税时才开征的。我国现行资源税体系包括资源税（含盐税）、土地使用税、耕地占用税。分析起来，我国现行资源税存在着下列几个主要的缺陷：
第一、现行资源税的征收范围过于狭窄，不能对许多与可持续发展密切相关的重要资源提供保护。《资源税暂行条例》中资源税征收范围包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐等七个税目，基本上只是属于矿藏资源占用税的性质，而目前世界上其他许多国家资源税的征收范围除了包括所有的矿藏资源之外，还包括土地、水、草原、森林、水利、滩涂、海洋、地热、动植物资源等，其范围非常广泛。
第二、现行资源税的征收环节单一，只在资源开发环节课征资源税，而没有规定对资源利用环节课税，难以对自然资源提供多环节多方位的税法保护。经过仔细分析，我们发现，现行资源税仅仅在资源开发环节对资源征税，它是对从事应税资源的单位或个人，就其因资源开发条件的差异而形成的级差收入征收的一种税，它只是根据资源的结构、品位和开发条件的优劣确定不同的税额，而没有在资源利用环节根据资源利用率高低来规定课征不同的税额。因而，现行资源税只在开发环节对应税资源起到保护作用，它只是资源开发税，而没有包括资源利用税，不能促进对自然资源的合理利用与节约。
鉴于现行资源税存在着上述缺陷，我们应当通过修改《资源税暂行条例》及制定其他种资源税法来完善资源税对自然资源的保护机制；(1)扩大资源税的征收范围，将与实现可持续发展战略有关的重要自然资源都列入其征收范围；(2)增加在资源利用环节的课征，规定对企业的初次利用资源行为普遍课征资源税；根据纳税人的资源利用率高低规定差别税率，利用率高的实行低税率，反之实行高税率，从而促使纳税人采取各种措施积极提高资源的利用率，使我国有限的自然资源能够得到最大程度的合理利用与节约。使资源税能够为资源保护发挥全面的作用。
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