摘要：中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，明确深化石油天然气体制改革的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务。意见强调，深化石油天然气体制改革要坚持问题导向和市场化方向，体现能源商品属性；坚持底线思维，保障国家能源安全；坚持严格管理，确保产业链各环节安全；坚持惠民利民，确保油气供应稳定可靠；坚持科学监管，更好发挥政府作用；坚持节能环保，促进油气资源高效利用。
关键词：天然气体制改革；基础设施；管网运输
引言
近些年来，国家围绕天然气开采、销售、基础设施建设、管网输配等关键领域出台了一系列改革措施，破除了一些制度障碍，天然气消费占比不断提高。但在天然气体制改革中依然存在诸多问题，如相关政策难以落实到位、天然气中上游环节业务开放不足、参与天然气平台交易的主体过于单一等。针对这些问题，提出了细化相关规定，提高政策可实施性；有序放开天然气开采，拓宽天然气来源；推进管网独立，重构天然气输配秩序；完善天然气交易体制，营造公平竞争环境等对策建议。
1 我国天然气市场化改革面临的主要问题
1.1 缺乏相关法律法规规范和行业监管机构约束
我国天然气相关法规是随着石油的立法而产生的，进而根据行业发展的需要逐渐形成了以法律、行政法规为主，地方性规章、司法解释、暂行条例等为辅的法律法规体系。目前，我国有关天然气的立法主要有《石油及天然气勘察、开采登记管理暂行办法》、《石油天然气管道保护法》等法律条例，以及地方政府根据国家法规制定的地方性法规。有关天然气的立法散乱的分布于各项法律、行政法规和暂行条例中，缺乏一部专门针对天然气行业的基础法律法规，且内容多以上游天然气生产领域为主，而中下游领域，特别是天然气管网建设、天然气存储运输等方面立法严重缺失。由于立法的分散，导致天然气行业监督管理权分散于国务院下属多个部门当中，不同机构权力互相重叠、交叉，监管主体责任不明确，经常出现争利避责、推诿扯皮等权责不清的情况。
1.2 天然气输配尚未分离，阻碍了海外廉价天然气的进入
在天然气基础设施中，管网起着跨空间调配天然气的重要作用。然而，由于天然气尚未实现输配分离，导致天然气销售逐渐形成了一种相对垄断的经营模式，即：天然气管网经营者往往会买断上游气源，随后气源进入管网进行调度和销售，主动权主要掌握在管网经营者手中，上游企业几乎没有选择下游用户的权利。随着《天然气基础设施建设与运营管理办法》《油气管网设施公平开放监管办法》等政策的出台，为第三方使用天然气管网提供了政策依据。但在现实操作中，因LNG接收站对外开放并不到位，第三方购买的国外廉价气源仍然难以进入国内市场。
1.3 政府管制定价，难以真正反映市场供需关系
现阶段我国国产陆上气和进口管道气虽然执行与国际原油价格相挂钩的间接市场化定价方法，但实质上仍由政府调控管制定价，与国内天然气企业开采成本及进口采购成本存在一定差距，影响了油气企业生产和进口积极性，阻碍了我国天然气行业的健康发展。此外，由于天然气价格调整滞后于市场变化，导致国内天然气价格难以真正反映市场供求变化，因而难以对油气资源的有效开发利用以及合理消费发挥有效的引导作用，既影响天然气资源的供给，又不利于我国天然气价格与国际市场的接轨
2 推进天然气体制改革的对策建议
2.1 完善配套措施，推动相关政策顺利落地
政策能否顺利落地在很大程度上决定着我国天然气体制改革进程。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆如，目前国家虽然已经明确要求管网设施拥有者在有剩余能力的情况下向第三方开放管网以及允许第三方申请注册天然气交易中心等，但是仅按照现行较为抽象的规定，该项政策的执行效果并不好，很多改革措施难以落实到位。要想推动相关政策顺利落地，还需出台更细致的、可操作性强的具体规定，明确天然气参与主体的责、权、利，不断完善配套措施，尤其是操作程序和相关标准，同时赋予监管部门职责，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，推动天然气体制改革政策落实到位。
2.2 建立健全天然气行业法律法规体系和行业监管机构
迄目前，我国还没有制定一部专门针对天然气行业的发展战略、天然气勘探开发以及天然气市场规则等方面的法律法规。要实现天然气产业的有序健康发展，必须建立健全天然气产业法律法规体系，明确主要政策目标和监管原则，为天然气产业的健康发展提供良好的政策环境和法律保障。英美等西方主要发达国家早在天然气行业发展初期就制定了一系列相关法律法规，此后又随着行业发展需要出台了新的政策法规，为天然气行业市场化改革提供了良好的政策环境。当前我国天然气产业主要监管职能分散在国务院下属的各个部门中，职能相对分散，重复交叉严重，难以统筹协调发展。此外，由于没有设立专门的行业监管机构，繁杂的日常管制工作使得政府部门难以集中精力研究行业重大政策和战略方针，大大降低了政府监管效率。因此，设立专门的天然气行业监管机构势在必行。天然气行业监管机构既应独立于政府政策制定部门，又应独立于产业内的企业，并接受相关法律约束和公众监督，不断提高日常监管水平和服务质量。
2.3 完善油气储备体系，提升油气战略安全保障供应能力
建立完善政府储备、企业社会责任储备和企业生产经营库存有机结合、互为补充的储备体系。完善储备设施投资和运营机制，加大政府投资力度，鼓励社会资本参与储备设施投资运营。建立天然气调峰政策和分级储备调峰机制。明确政府、供气企业、管道企业、城市燃气公司和大用户的储备调峰责任与义务，供气企业和管道企业承担季节调峰责任和应急责任，地方政府负责协调落实日调峰责任主体，鼓励供气企业、管道企业、城市燃气公司和大用户在天然气购销合同中协商约定日调峰供气责任。
2.4 理顺上中下游产业结构特征，逐步培育有序竞争的市场
具体来说：第一，逐步放开上游生产环节，建立多元化供应体系。竞争性是市场的显著特征。引入公平竞争机制，采取价格优惠、市场准入、特许经营权等措施激励上游投资者积极投资开发，降低生产成本，提高天然气产业生产效率，不断满足我国天然气市场快速增长的需求。第二，加强中游管输环节政府调控，逐步引入“第三方”准入。目前，我国天然气管网建设以三大国有油气公司为主，且在其寡头垄断格局下各自管网技术标准“三足鼎立”，管网之间难以形成有效互联互通。因此，应有计划地对三大国有油气公司实施业务重组，制定统一严格的市场准入标准，并实施有效的政府监管。同时，引入天然气管网“第三方准入”，统一布局，推动我国天然气管网建设的发展，促进天然气行业市场竞争。第三，促进下游消费市场充分竞争。由于下游销费市场基本不具备自然垄断的特征，因此，政府应降低下游市场进入门槛，采取税收优惠、补贴等方式鼓励国内外民营资本和外资资本进入下游市场，促进区域间间接竞争，提高市场竞争效率。
结束语
《意见》强调，深化石油天然气体制改革关系国家安全、经济发展、人民福祉和社会稳定，要按照整体设计、重点突破、稳妥推进、务求实效的要求，确保改革规范有序进行。各地区各部门及重点油气企业要切实增强大局意识，坚决贯彻落实党中央决策部署，制定切实可行的专项工作方案及相关配套措施，确保深化石油天然气体制改革的各项工作顺利有序推进。
参考文献：
[1]赵军，潘月星.欧盟天然气行业市场化改革实践及对我国的启示[J].价格理论与实践，2016，（12）：82-85.
[2]钱瑜，李振兴.我国煤炭消费量占世界一半煤炭行业依然困难重重[N].北京商报，2016-5-25.
论文作者:周超
论文发表刊物:《基层建设》2017年第31期
论文发表时间:2018/1/24
标签：天然气论文; 管网论文; 油气论文; 体制改革论文; 我国论文; 行业论文; 政策论文; 《基层建设》2017年第31期论文;