电子政务建设与政务流程再造，本文主要内容关键词为：电子政务论文,政务论文,流程再造论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C931.4 文献标志码：A 文章编号：1000－8594（2009）04－0024－04
电子信息技术应用于政府管理是近年来世界性的潮流，电子政务在各国相继展开，许多国家都实施了一系列基础工程。电子政务不断从初级阶段向高级阶段发展，各国政府对管理模式、组织结构、工作方式不断进行调整来满足公众需求，偏重政府的服务职能，推动了服务型政府的发展。电子政务与传统意义上的政府事务系统比较，能更好地实现社会公共资源的共享，提高社会资源的运作效率。党的十七大报告在有关服务型政府建设部分明确提出要“推行电子政务，强化社会管理和公共服务”，进一步强调了电子政务在政府改革进程中的重要作用，这标志着我国电子政务建设已经进入与政府改革同步并进的新阶段。
一、电子政务及政务流程的内涵
美国作家美恩斯和施奈德（Grady Means and David Schneiden）在《资本主义研究》（Mela Capitalism）中把电子政务定义为：“用信息技术来改进政府工作效率，创造价值和建立新的政府、企业和公民之间的关系。”[1]因此，电子政务的内涵被界定为，运用信息和通信技术，打破行政部门的组织界限，改进行政组织，重组公共管理，实现政府办公自动化、政务流程信息化，为公众和企业提供广泛、高效和个性化服务的过程[2]。其核心内容是将政府的公共管理和公共服务，借助于信息手段集成，实现更高效、更廉洁务实的政府监管和服务。
政务流程是政府和其他公共管理机构提供公共服务或进行公共管理所发生的结构化的连续事件链[3]。一个政务流程是一组相关的、结构化的活动集合，或者说是一系列事件的链条。这些活动集合或链条既包括政府部门的管理活动，也包括政府部门将特定的服务或产品传递给特定公众的服务传递活动与服务取得活动。这个流程有起点，也有终点，并且有目的。
政务流程是“输入——转化——输出——反馈”的不断循环的过程。政务流程可以划分为三类（参见图1）：第一，面向公众的流程，主要是为公众提供产品或服务的流程；第二，支持流程，为政府部门内部提供产品、服务和信息的流程；第三，管理流程，促使面向公众的流程和支持流程有效配合以符合公众的期望和需要，是政府部门加工输入并转化为输出的流程。服务流程类似于企业的经营流程，主要为公众提供公共服务；支持流程不完全等同于支撑政务的流程，主要包括位于政府内部且服务于服务流程的其他政务流程，为服务流程直接提供产品、服务和信息；管理流程相当于企业的战略流程和协同类管理流程，既要保证服务流程和支持流程两者之间的有效配合，又要落实服务型政府的发展战略，满足公众对服务型政府的价值期望。
图1 政府业务流程图
政务流程再造是对政府治理的理念、原则、组织结构、行为方式等管理模式、组织结构模式、业务模式和服务传递模式进行根本性再思考和彻底再设计，以提高政府公共管理的绩效和服务质量，而不是简单的组织精简和结构重组。政务流程再造基本内涵是：一是对传统社会管理和公共服务方式的改革与创新；二是体现了“以公共需求为导向”的核心理念；三是多向互动的系统工程。
政务流程再造尽管源于企业流程再造，但由于再造主体、客体和环境不同，导致政府流程再造不可能是对企业流程再造的简单模仿和移植，必须在“相似性”的基础上呈现特有的属性[4]，即公共性（政务流程再造的主体和目标具有公共性）、多样性（政务流程再造对象、需求与绩效评价具有多样性）、复杂性（会遭遇巨大的阻力和障碍。而越复杂、涉及机构越多的政务流程再造所遇到的制度性障碍就越大）、长期性（政务流程再造的复杂性决定了其过程的长期性。政务流程再造既不是简单的组织结构重组或机构减少，也不是单一的全面质量管理或电子政务的实现，需要一个不断改善、验证、持续跟进的过程）。
政务流程再造的步骤：政务在流程再造中一般遵循以下基本步骤：构思设想、项目启动、分析诊断、流程设计、流程重建和监测评估[5]。
二、政务流程再造是电子政务的关键
传统的政府组织结构和管理体系是经漫长的历史过程而形成的，与工业时代行政管理需求和经济环境相适应，而电子政务则是以计算机网络技术为基础，以共享、交流、协作为核心，以服务为导向，以政务信息流、工作流集成为特点的政务管理模式，使政府、企业、公众三个行为主体之间的互动更精简、透明友好。政府信息化推动了电子政务的发展，政府实现了政府部门内部办公的电子化、网络化，政府部门之间通过网络进行信息共享、传递及协同办公，政府部门通过网络为公众提供信息发布与互动、政务公开、网上办公等服务。从图2也可以看到，随着电子政务活动的扩展，政府的管理流程也从单一流程扩展到部门内部、部门间甚至区域间。与此同时，流程的复杂度也在不断增加。
2002年5月，联合国公共经济与公共管理局与美国公共管理学会发表了一份联合报告（《Bench marking E-Government:A Global Perspee- teve》），对联合国190个成员国的电子政务建设情况进行了调查研究与分析比较。该报告将各国电子政务的网站建设划分为起步阶段、提高阶段、交互阶段、在线事务处理阶段以及无缝链接五个阶段。为了方便分析，根据电子政务的应用层次，可以把它分为三类：信息发布、信息互动和在线处理。其中的信息发布没有任何的交互或互动行为，是政府上网的起步，也是最简单的服务；其次的信息互动具有一定的交互和互动性，如电子表格下载与提交等；在线处理实现了在线的业务处理和实时互动，是电子政务的最高级形式，从基本的网上纳税到复杂的在线听政，都可以纳入到这一应用层次。
电子政务发展的高级阶段是实现在线处理、多向互动，政务流程再造是实施电子政务的必经之路，是电子政务的关键。我们就结合电子政务发展的三个阶段的应用层次对政务流程再造的要求进行分析（见图2）。
图2 电子政务的应用层次
1.信息发布阶段
在电子政务应用的信息发布阶段，是最简单的单向信息活动，其所涉及的流程和部门都比较少，而且对于传统政务流程的影响也不大，一般涉及不到政务的流程再造问题。
2.信息互动阶段
在电子政务的信息互动阶段，政府的流程就不仅仅局限于一个部门内部，需要与公众或其他部门的交互。同时这种交互性也要求政府必须能够及时地处理来自外部的信息和服务要求，进行一定的流程再造成为必然选择，比如对于公众提交的表格进行分类处理以及反馈回去，其可能涉及到并不是一个单一流程或部门，需要不同部门之间的协作才能完成，这就要求进行一定程度的流程再造。当然，在这一层次，流程再造的幅度可能还不是很大，还涉及不到整个政府组织的重组问题。
3.在线处理阶段
在电子政务的高级阶段，即在线处理阶段，就要求政府组织必须实时地对公众以及其他政府部门的服务要求作出响应，当然这一服务的地理跨度可能相当大，当然也涉及到众多的部门，其典型的应用就是当前被经常提及的城市应急联动服务系统，而在实施过程中，这是一个相当复杂的系统，涉及到的部门众多，从而使得其流程也变得异常复杂。对于这样的电子政务系统，传统的政务流程和运作模式是无法满足实际应用的需要的，所以进行政务流程再造成为最基本的选择，而最终结果必然引起政府组织的重组，实现政府转型。
互联网对中国社会的影响日益深远，更多居民开始通过互联网寻求生活的便利。政府则对电子政务尤其关注，期望快速推进电子政务的发展，使得政府可以更好地为大众服务，提高政府办公效率。2006年国家信息化领导小组颁布了《国家电子政务总体框架》，提出了“十一五”期间电子政务的发展目标，即期望政府门户网站可以成为政府信息公开的重要渠道，50％以上的行政许可项目能够实现在线处理，电子政务的公众认知度和满意度进一步提高。政府所有服务的在线化是必然趋势，并且增加在线服务的数量是容易实现的，而服务的成熟度（所提供的每种在线服务的完善程度）和复杂程度才真正体现了电子政务的领先水平。中国政府通过网络提供的大多数服务目前仅限于信息发布的阶段，双向互动服务的能力仍然非常薄弱。对于我国电子政务的实施而言，要在下一步工作中提高双向互动能力，实现在线服务，进行政务流程再造是关键，也是我国政府管理无法回避的难题之一。
三、影响政务流程再造的主要原因
（一）领导者管理理念的变化
进行政务流程再造是为了更好地实现政府为公民提供有效、快捷、完善的信息和服务。而我们许多政府部门及部门的领导还没有从根本上转变观念，对政务流程再造重视不够，不了解此项工程所蕴涵的社会意义和服务潜能，错误地认为电子政务就是将政府的一些公文、法规搬到网上，造成政府网站缺乏实用信息，不能提供有效服务，更不能体现电子政务的互动性。同时，由于政务流程再造必然涉及到权力和利益的调整，势必对公共权力的行使起到一定的限制和监督作用，容易引起少数部门和领导的抵制情绪，增加政务流程再造的难度。
（二）政府职能的变化
政府职能是国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会的发展需要而承担的职责和功能。政府职能变化对政务流程再造的影响主要体现在两个方面：
一方面，由于在不同的历史发展阶段或同一历史发展阶段的不同时期，其政府职能的重点、内容、范围和行使方式可能有所不同。其职能的履行需要借助于政务流程的再造来加以实现。另一方面，从实践上看，信息技术作为一种新的科学技术，是第一生产力。电子政务是信息技术和政务活动紧密结合的产物，其建设和发展必然要涉及生产关系的变革和上层建筑的完善等问题。随着信息社会的来临，政府管理所依赖的主要资源从物产转向了信息，信息的获取和利用程度成为其发展社会生产力的“瓶颈”问题，政府要解决这一难题，就必须依靠先进的管理技术和手段，还要对现行的与生产力发展不相适应的行政体制和组织实行变革。实现职能转变，这样才能从根本上解决问题。电子政务建设促进政府职能转变，而每一个电子政务项目建设都会涉及到对职能运作程序的梳理、流程流经部门权力的整合、利益的分化、跨部门的合作等问题，这必定对政府职能转变提出新的需求。
（三）现代信息技术的使用
信息化是当今世界发展的大趋势，是推动经济社会变革的重要力量，无论是政务流程再造还是电子政务，无一不是信息化发展带来的产物。政务流程再造和电子政务的发展，将在很大程度上冲击政府原有的业务流程和工作方式。政府及其公务员的基本工作环境将向信息化发展，公众也将更多地通过信息化的方式接受政府提供的服务，就此而言，政务流程再造和电子政务的发展过程，实质上就是政府信息化的过程。政府信息化是国家信息化的先决条件和社会信息化的基础，政府是信息资源的最大占有者和使用者，政府的治理过程在很大程度上将成为信息处理的过程。随着政府信息化运用的不断深入，政府内部运作的各个环节，也必然要围绕着信息化发展的要求进行深层次的改革和创新，没有适应信息化的业务流程再造就没有完整的政府信息化，也很难谈得上真正从政府信息化中获益。信息技术和信息资源的有效利用也要求进行政府流程再造。
（四）公务员知识和能力的提升
从政府的服务对象来看，电子政务主要有三种形式，即政府间的电子政务、政府对企业的电子政务、政府对公民的电子政务，无论是哪种形式，都离不开公务员的具体实施操作和公众的广泛参与。如果没有一定的信息素质与技能，公务员将无法胜任工作，公众将无法接受电子政务提供的便利与服务，政务流程再造和电子政务也将失去发展的意义。
公务员是电子政务管理流程的设计者和操作者，为了适应信息化发展，不得不对传统管理组织的僵硬、职能分工不明确、层级较多、工作流程烦琐的工作模式进行思考和审视，要求对传统的政府管理和工作流程再造，通过清除、优化、整合和完善一系列过程，以建立一个适应电子政府环境下各部门协同办公的工作流程。
（五）公共需求变化产生的新压力
随着公共需求的增加，政府的职能从偏重经济管理型政府向偏重服务型政府转变，要求建立服务型政府，以解决好公众日益增长的物质文化和精神文化的需求。电子政务为构建服务型政府提供了技术手段，是构建服务型政府的有效途径。电子政务是政务部门职能活动的电子化，是政务部门向社会提供公共服务、解决公共问题的重要机制。公民、企业、社会可以通过政府网站得到政府的服务，反映社会需求和呼声；政府可以通过政府网站与民众建立一个迅速、有效的沟通途径和意见反馈机制，从而扩大公民对政府管理和服务的参与程度。建设服务型政府，履行公共管理职能，其核心是政府业务流程更加适应公众需求，只有电子政务的高度发展，进行政府流程再造才能使政府为民众提供服务，满足社会需求，更加有效地解决公共事务中的难题。
四、电子政务流程再造的思考
（一）管理理念再造
1.服务公众为出发点。实施电子政务流程再造与优化，首先要对政府部门及工作人员进行观念再造。政务流程牵涉面很广，会对各个部门和各个工作人员的利益带来威胁，再加上工作人员固有的惰性，必然会遭到各方面的抵触。要让政府工作人员了解政府流程再造的含义，明确政府流程再造的意义。对政府工作人员的观念进行转变，从政府的管理职能向管理服务职能转变，塑造一个具有公共服务精神的政府，政府要给予公众更多的选择并聆听其意见。
2.以流程为中心。电子政务流程再造不以某个专业职能部门为中心，注重整体流程优化的系统性。一个流程是一系列相关职能部门配合完成的，目的是为公众创造有益的服务。对流程运行不利的障碍将被铲除，破碎的流程将得到整合，部门分割将被削弱，冗余的部门及重叠的流程和活动将得以消除或合并。
3.注重效能。减除不必要的支付，裁撤不必要的部门，创建一个以电子政务为技术支撑的服务型政府。
（二）工作流程的优化与再造
1.构造有序、规范的政务流程。政务流程是完成行政目标的全过程，这一过程由诸多工作环节和步骤组成，每一个工作环节都有一定的指向和顺序，其过程具有较强的逻辑性。如果违背这一流程逻辑，非政府流程行为就会产生，行政行为就会走样，行政目标难以有效完成。政务流程内的工作环节和步骤并不是固定不变的，当内外环境发生变化，政府目标、政策变动时，流程内的工作环节和步骤也会变化。按照清除、简化、整合、自动化这一流程再造原则[6]，对流程进行分析和设计，构造有序、规范的政务流程。
2.以信息化整合政务流程再造。高效精干的政务流程是以信息化来支撑的，信息网络技术把原来若干个管理环节、若干个流程作业线加以重新整合。专业化程度的提高，使原本“万金油”式的行政职能变得清晰而可以相对划定边界，交由合适的部门和人员来完成，从而更快、更省、更有效地完成工作任务。信息技术的运用提高了政务流程信息传输内容的品质，有利于提高行政决策的质量，也会提高政务流程的规范程度，防止行政行为的人为干扰，提高行政控制水平。
（三）组织结构的优化与再造
传统的政府组织结构是金字塔式的，中间环节众多，导致机构臃肿，信息流、资金流、物流等在最高层与最低层间流动缓慢，且增加传递成本，对于政府部门而言，这样的金字塔结构往往使在其中传递的信息流发生偏差。而电子政务流程优化与再造则要求政府的组织结构趋于扁平化，使最高层与最低层之间可实现直接沟通，免去不必要的中间环节，使信息传递更可靠、更快迅，同时降低了传递成本。进行组织结构再造，可以缩减中间管理层次，增宽管理幅度，促进政府信息化建设。
（四）提高公务员和公众的信息素质与技能
需要公务员的具体实施操作和公众的广泛参与。如果没有一定的信息素质与技能，公务员将无法胜任工作，公众将无法接受电子政务提供的便利与服务，政府流程再造和电子政务也将失去发展的意义。当前，要发挥各级各类教育培训机构的作用，切实有效地开展对公务员的现代信息技术知识与技能的培训；要开展形式多样的信息化知识和技能普及活动，提高公民的信息素质与技能，在促进信息化的同时推动政府流程再造的发展。
（五）流程再造应当依法进行
再造政务流程应当与法治政府建设结合起来，新流程的设计应当在国家法律规定的范围内。同时，在转变政府职能、变革旧体制机制、创新执行程序等方面，对不适应流程再造的地方性法规、政府规章及时修改、废止，对需要以法律规范形式确定的新职能、新机制、新流程，及时制定新的地方性法规和政府规章，为政府流程再造提供法律保障。
（六）建立完备的绩效评估体系
流程再造的目标是通过重新设计组织流程，使“流程最优”，从而获得绩效的跃进。开展流程再造的首要任务就是对现行流程进行彻底的反思，审视、分析现行流程费用、占用时间、提供服务的质量、对整体绩效的影响等四类分析指标来定性定量评价流程的效率和可能改进的空间。新流程实施后，同样要对新流程表现、提供服务的时间、成本、公众满意度、协调与决策质量等进行评估反馈，并在流程绩效评价的基础上，启动新流程持续改进项目，不断完善新流程。政府流程再造建立完备的绩效评估体系，对行政流程的效率和成本进行科学评价，否则，现行流程和新流程均将缺少评价标准，流程再造难以获得理想效果。
收稿日期：2009－05－10
标签：电子政务论文; 流程再造论文; 企业流程管理论文; 政府信息化论文; 流程优化论文; 国家信息化发展战略论文; 政府服务论文; 信息发展论文;