摘要：随着我国建筑行业全面发展，建设工程质量安全监管难度也在提升，虽然现行质量安全监管模式在保证工程质量安全方面发挥了重要作用，然而质量安全问题仍不时出现，因此对现行质量安全监管模式创新非常必要且具有现实意义。
关键词：建设工程；质量安全；监管模式；创新
建设工程质量安全关系到人民群众的切身利益，也影响到国家安全与社会稳定，尽管我国一直重视工程质量安全，然而由于工程建设周期长、施工工艺繁琐、工程管理难度大、责任主体与相关单位关系复杂等因素，质量安全事故仍不时出现，重大伤亡事故也远未杜绝。建设工程质量安全涉及方方面面，政府质量安全监督是重要的环节，但传统工程质量安全监管模式中存在不合理、监督效果不佳之类问题[1]。创新驱动发展，改革推动进步，建设工程质量安全监管也必须解放思想，创新模式，提升效能。因此，本文对建设工程质量安全监管模式创新进行了分析。
1 当前我国建设工程质量安全监督模式分析
1.1 现行主要监管模式
当前，我国建设工程质量安全监管模式主要有三种：第一种是随机抽查模式，即通过定期、不定期抽查方式发现建设工程责任主体违法行为并进行处理。以北京双随机模式为典型，双随机即随机选择监督队员和检查对象。第二种是差异化监督模式。例如宁波市将监管对象分为A、B、C三级，三者对应指导监督类、正常监督类和重点监督类，三者比例为5：3：2。凡C级工程，发现督查问题须经监管人员现场核实整改才能作闭合处理。第三种主要是监督工程竣工验收，这种方式是事后把关模式，检查隐蔽工程只是凭借照片、录像、记录和检测报告，对于表面功夫做足的工程不易发现其违规证据。
1.2 工程质量安全监管面对的问题
首先，监管对象的责任不完整。《建筑法》（2011年修订）规定了建设工程五方责任主体，即建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位的相关负责人，但没有涉及审图单位、原材料供应单位、材料与实体检测单位、预制件制作与检测单位等主体单位的责任或责任不具体。其次，监管机构责任不清，很多应该由监管对象自己做的事却由监管机构代劳，这种情况在安全监管上尤为突出，被称作“工程保姆”[2]。第三，未明确追责程序与处罚内容。目前，有不少法规条例、标准规范等规定了不能违反的强制性条款，但如何追责和处罚不具体或处罚过轻，不足以令相关主体单位采取实质性改进措施。第四，相关法律规定有冲突，不利于严格、规范执法。例如《建筑法》规定工程竣工验收才能投入使用，而《环保法》规定足够多的住户入住一定时间才能通过环保验收，两者互为前置条件，无论建设部门还是环保部门都处在被对方置于违法嫌疑的境地。第五，建设工程工序多、涉及专业多，又有很多隐蔽工程，而质量安全事故往往滞后发生，例如工程交付后出现事故的定性与追责问题。质量问题可以定性为质量通病，也可以因为没有抽查到而定为抽查程序问题。责任在建设主体单位、监督机构、监督人员的划分依据尚不明确。第六，行政处罚效率低，质量安全事故处罚要经过立案、调查取证、审查、听证、讨论、下发处罚决定的流程，往往需数月时间。建设主体责任滞后追究，加上处罚力度与事故性质不对等，使得建设主体存有侥幸心理。第七，监督资源配置不合理。按相关规定，监督人员年均监督面积应在8～10万m2，而实际监督面积达到数十万到一百万m2。监督面积大，一定程度影响了监督工作质量。
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2 建设工程质量安全监管模式创新思路与方法
2.1监管模式创新的内涵与依托原则
建设工程质量安全监管可看作行政管理行为，是政府建设主管部门通过行政管理方式影响或约束建设主体市场行为的方式。这种方式没有直接的经济产出，但通过创新可提高监管效能。由于创新主体是监督机构与监督人员自身，从创新对象上讲属于管理创新或软技术创新。工程质量安全监管创新依据的原则包括规律性把握、系统思维和以人为本思想[3]。建设工程特点及其质量安全水平与一般工业制造是有差别的，对分工合作、承包契约要求更高，必须以系统论思想和方法才能准确把握建设工程特点，所以要坚持顶层设计，从厘清质量安全责任、权利方面做起提出有价值的优化措施。同时还应考虑到质量安全措施最终要落实到每个施工人员身上，监管成效也要通过每一个监管人员的努力实现，所以要充分调动人的积极性和发挥人的才干，这就是以人为本的原则。
2.2 工程质量安全监管创新途径与方法
首先，统一监管标准，理顺监督程序。目前，建设工程主体分为房地产工程、市政交通工程、轨道交通工程。房地产工程的投资主体是社会资本，市政交通工程的投资主体是政府，轨道交通工程的投资主体是包括政府与社会资本的混合体。房建工程监管将全部下放到区级监督站，轨道交通工程由地市级监督机构负责，基层监督站的房建工程监督量有所增加，同时还要承担不少市政交通工程，通过完善法规、统一标准使监管工作更高效和更有针对性。政府大包大揽反而管不好，抓住重点才易出成效，故应理顺现有流程中权责界定不清、交叉混乱的流程，通过精简流程提高效率和强化监督。
其次，重定监督性质，深化体制改革。监督机构应充分借鉴国内外工程质量安全监管模式长处，改进自身模式的不足。将本来由市场调节和控制的部分交还市场，这样可以集中精力管好应该管好的事情。例如工程质量监督通过市场化实现政府、施工单位、监督企业三方效益的均衡，将政府直接监督模式转变为社会监督为主、政府宏观监督为辅的模式，充分发挥社会中介组织的中介作用，让其承担微观、直接的监督。同时政府监督机构应由委托关系转变为执法形式，以建设主管部门名义行使执法权力，而社会监督企业承担具体的监督责任，并终身为监督项目质量负责。
第三，整合监督资源，质量安全一肩挑。建设工程质量与安全是紧密相关的，例如基坑支护技术属于质量范畴，质量不过关会造成安全事故，所以监督员应同时负责质量和安全。虽然不少监督机构已同时承担质量与安全的监管职能，但在具体分工方面仍然习惯性地将质量与安全分开，没有形成“化学反应”，因此应推行质量安全一体化模式，岗位设置应一岗双责，同时承担质量和安全监管责任，这种模式无论对监督人员专业成长，还是监督效率提升都是有益的。
第四，尝试双随机执法，推行差异化督查。双随机监督模式有利于提升监督执法的公平性，降低监督人员的廉政风险，做法是利用电脑程序自动匹配监督人员与执法对象。基础工作包括：随机制定抽查事项清单（政府职权清单）；建立随机监督人员数据库和随机抽查对象数据库并时时更新。差异化督查可以在一定时期解决监督资源不足的问题，把优势资源放在质量安全风险较大的工程项目上，例如质量安全隐患较多的项目、工程责任主体诚信较差等。分类标准以巡查结果和诚信评价为依据，并将排名结果公示。
3 结语
建设工程质量安全监管模式的优劣直接影响建设工程的质量、安全乃至成本、进度，因此必须解放思想、创新观念，积极响应中共十九大报告中提出的转变政府职能、深化简政放权要求，创新质量安全监管模式，以提升监管效能。
参考文献：
[1] 孙君，干孟泽.建设工程质量安全一体化监管模式探讨[J].工程质量，2017，35（10）：55-57，65.
[2] 温道云，彭惠芬，周伟.我国建设工程安全监管模式[J].中华建设，2015（4）：69-71.
[3] 张常青.对建设工程质量安全监管工作创新的理解和思考[J].建筑施工，2013，35（6）：565-566.
论文作者:谢慧芳
论文发表刊物:《基层建设》2019年第2期
论文发表时间:2019/4/11
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