德国校车与学生运输制度探析，本文主要内容关键词为：校车论文,探析论文,德国论文,制度论文,学生论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G512．3
文献标识码：A
文章编号：1003-7667(2013)02-0062-07
作为一个联邦制国家，学生运输(Schüler-bef
rderung)的组织与资助在德国是各个联邦州自主负责的事务。在德国的16个联邦州中，每个州都制定了相关的法律和规章来规范学生运输的组织和资助方式，其中有11个联邦州还有专门针对校车(Schulbus)的法律规定。[1]与我国2012年4月5日出台的《校车安全管理条例》所不同的是，德国有关校车及学生运输的规定，并没有集中在一个法律文本之中，而是分散在联邦和州等不同层面的法律、条例或公告之中。为了便于比较和借鉴，本文参照我国《校车安全管理条例》的内容维度，有针对性地对德国校车与学生运输制度做出介绍和分析。
一、校车与学生运输的概念与形式
从狭义上来说，“校车”(Schulbus)是指专门用来接送学生上下学的机动车辆。从广义上来说，当公共汽车和其他巴士搭载学生时，也被视为是校车。在德国，用作校车的车辆主要有三种类型：(1)机动客车(Kraftomnibus)，是指乘客座位数量大于8座的客运机动车辆。因为技术方面的限制，机动客车乘客目前没有必须要系安全带的义务。(2)小型客车(Kleinbus)，通常来说是指乘客座位数低于8座的巴士；加上司机，此类巴士共有9个座位。依照法律，小型客车属于载客小轿车(PKW)，因此必须在所有的座位上装备安全带。特殊学校通常使用小型客车作为校车。(3)出租车和租赁汽车(Mietwagen)，此类车辆也经常被用于学生运输。[2]
学生运输是指以学生为乘客的交通运输。学生运输可以分为定期学生运输和临时性学生运输。临时性学生运输主要用于运送学生参加剧院活动、郊游、体育赛事等。定期学生运输可进一步分为专用校车运输和公交运输两种形式。专用校车运输是指办学者(Schultr
ger)自己或者由他人(如客运公司)向办学者提供的校车交通运输以及专门运送残障儿童的校车交通运输。此类校车带有橙色的校车标志(如图1所示)，通常专供学生使用，不对其他乘客开放。公交运输是指机动车辆在固定的线路上定期行驶，并且有固定的站点。[3]德国公共交通特别发达，而且人口居住地相对比较集中，所以没有采用美国式专用校车模式，而是将学生运输大部分融入了公共交通系统，由公共交通负起运送学生的主要任务，仅有特殊学校、私立学校等部分学校配备专用校车。此外，在一些人口稀少的农村地区，因为没有足够的公交线路，地方政府负责委托当地的客运公司为学生提供校车服务。此类校车同时也向其他居民开放。[4]
图1．德国校车标志
二、校车与学生运输的运营、管理与资助
在德国，校车通常由当地客运公司根据办学者——地方政府的委托进行运营。除了地方政府之外，委托方也可以是私立学校承办者或家长协会等。委托方与客运公司就此签署专门的校车合同，明确双方的责任和义务。委托方负责全部或部分地资助客运公司，客运公司则按照相关法律规定以及双方签订的校车合同，保证定时、定点、安全地运送学生。地方政府的行政主管单位负责对校车交通运输进行监管和审批。除了地方主管部门之外，拥有监管权限的还有警察局和工伤事故保险联合会。[5]
德国校车运营与管理模式的主要特征是：政府依法治理并实施严格的监管；客运公司依法运营；学校、父母、学生以及相关社会群体与组织分别依法参与和协作。德国联邦政府、州政府以及地方政府分别在各自的权限范围内出台的一系列相关的法律、规章、条例等，为德国校车依法运营与管理打下了完备而细致的基础。在联邦层面，这样的法律和规章主要有：《街道交通规章》(StVO)、《街道交通许可规章》(StVZO)、《驾驶许可条例》(FeV)、《客运法》(PBefG)、《客运机动车企业运营条例》(BOKraft)等。此外，基于联邦制所赋予的自治权，各联邦州也分别根据本地区的情况出台了相关的法律和规章，作为对联邦法律的细化或补充，如《财政补偿法》、《学生运输条例》、《学校资助法》等。[6]此外，事故保险联合会制定的《事故预防条例》以及社会中立机构制定的技术规范(DIN规范等)也对校车车辆和停靠站点的安全技术标准做出了规定。
因为学生运输的形式不同，其资助方式也相应地不同。专用校车通常由委托方(比如地方政府的教育局或者私立学校承办者)负责资助。融入公共交通的学生运输则以车票的方式加以资助。车票由学生或学生父母购买，或者由学校或者学校管理部门(地方政府)支付。德国学生通常购买月票或年票，价格要比市场价格优惠很多。客运公司可以为此得到地方政府相应的补贴。[7]
在德国，并非所有的学生都可免费乘坐(广义上的)校车。《学生运输费用条例》(Schülerfahrkosten-verordnung)中规定了学生住所与学校之间的最短距离。这一最短距离随着学生年龄的增长而增长：1～4年级的小学生，可以接受的步行距离是2公里，对于5～10年级的中学生和11～13年级的高中生来说，可以接受的步行距离是3．5公里。只有当上学路途超过所规定的最短距离时，学生乘车的费用才会由地方政府承担。此外，该条例还规定：(1)如果学生没有选择离家最近的同等公立学校就读，地方政府只负责承担这段距离的学生交通费用，超出部分由学生父母支付。(2)如果上学路途非常危险，因而不适合学生的话，那么，学生有权要求得到免费的运送服务，不管家庭和学校之间的距离有多远。(3)智障或身体残障儿童若无法自己乘坐公共交通工具，有权要求得到特殊的运送服务。[8]
三、校车的安全技术标准
德国各联邦州中对《街道交通许可规章》与《客运机动车企业运营条例》负责的部门(如交通部)专门针对学生运输的特殊需求共同制定了一份《校车规格目录》(全称是《适用于专门运送学生和幼儿园儿童的机动客车与小型客车的规格目录》)，对德国校车的安全技术标准做出了规范。[9]该目录的主要内容有①：
(一)校车标识
机动客车和小型客车必须在车辆的前部和后部安装法律规定的校车标志。校车标志不许被其他的文字或图像遮盖。在完成学生运输之后须将校车标牌摘下或者遮盖起来。除了规定的校车标志之外，校车也可以使用电子显示装置，其尺寸要求是144毫米高，215毫米宽。背景为黑色，校车标志为黄色。
(二)方向指示灯
用于学生运输的巴士必须至少在车后安装两个额外的方向指示灯，灯的安装位置要尽可能高以及尽可能伸向外部。超过3．5吨以上载重量的机动客车除此之外还必须要在车辆侧面(前三分之一的部分)安装额外的方向指示灯。
(三)司机的视域要求
校车司机必须能够以正常的姿势坐在自己的座位上就可以观察到车内外的情况，包括校车所停的路面的状况、上下车的情况以及车厢内乘客的情况。为此，校车需要恰当地在内部、外部、前方及两侧等位置安装观察镜或者通过视频监控系统进行间接地观察。此外，安装在外部的观察镜必须通过相应的装置(如双层玻璃、玻璃暖气或者热风口)防止镜子结霜或结冰，以免司机的视线受到天气的影响。
(四)上下车装置
机动客车上下车的台阶距离地面的高度最高不许超过40厘米。当这一距离超过30厘米时，须在校车上下车的地方安装把手或抓杆。上下车的台阶必须要耐踩，即使是在潮湿的状态下也不至于让乘客滑倒。在上下车的地方不许有任何突出来的地方，以免危及乘客的安全。校车必须要有内部照明装置，在车门尚未完全关闭的情况下，必须对上下车的地方以及邻近区域进行照明。
(五)乘客车门以及逃生门的配置
校车必须通过恰当的装备防止有人不小心打开车门，防止车门挤住乘客。校车必须明确地标出逃生门，并将打开逃生门的装置(如救生锤)安置在车门附近。
(六)乘客车厢的装置
乘客车厢的地面必须保证在潮湿的情况下也不至于让乘客摔倒。车厢内部装置(包括检票器)的安装必须要做到在出现事故时可以将人员伤害降至最低。车厢内的把手及其他抓握装置必须避免有尖锐的棱角，并且要装上软膜，避免出现事故时撞伤乘客。
(七)座位与站位的数量及技术要求
在这一方面，法律对机动客车和小型客车做出了不同的规定。机动客车的座位和站位数量在车辆证书中有明确规定(参见表1)。不过，委托方可以向客运公司提出更加严格的标准。目前，机动客车的乘客没有要系安全带的义务。不过，对于站立的乘客，校车必须要提供充足的抓握装置，而且其安装方式要便于各个年龄段的学生使用。根据法律规定，这些装置的安装高度不许超过110厘米。
小型客车的座位数也在车辆证书中标出。根据《街道交通许可规章》的规定，小型客车不允许有站位，并且每个座位都要配备安全带。每个座位上只允许一名学生乘坐。对于不适合使用成人安全带的学生来说，必须为他们提供儿童座椅。②通常来说，当学生年龄未满12周岁且身高低于150厘米时，必须使用得到主管部门许可的、专为儿童设计的座椅装置。[10]这一规定也适用于私家轿车和出租车。
(八)车辆的运行
根据《街道交通规章》和《街道交通许可规章》的规定，校车必须符合安全运行和交通的标准，并且必须保持清洁。在运行中，司机根据天气情况进行通风或者供暖。此外，校车需要在冬天/下雪天使用冬季轮胎以及防滑链。在车辆运行中，司机或者陪同的监督人员必须保证学生按照要求系好安全带或者坐在儿童座椅等装置中，避免学生站在上下车的区间或者挤在司机旁边。
(九)检查与监督
与其他机动车辆一样，校车需要定期接受安全检查。此外，委托方也可以额外要求客运公司将校车送去检修。德国《街道交通许可规章》中的相关规定如下(表2)。
四、校车的交通规则
与其他的机动车辆一样，德国的校车需要遵守通行的街道交通规则。不过，为了保证学生的安全，德国的《街道交通规章》对校车交通做出了一些特定的规范。
首先，校车停靠站点要有专门的标牌。《街道交通规章》第41条规定：有轨电车和公交车站点以标识224为标志。校车站点以224标识以及附加的“校车”标牌标明，并注明每天使用的时间(如图2所示)。
图2．标识224(黄色的底，绿色的H，绿色的圆圈)和校车站点标牌(校车，工作日：7～9点，11～13点)
其次，通过对下述交通规则的规定，让校车在道路交通中享有一定的特殊地位：(1)所有的车辆(包括迎面驶来的车辆)在经过停靠在站点(标识224)的公交班车、有轨电车和带有标识的校车时，只能小心谨慎地从旁经过。(2)当乘客上下车时，其他车辆若要从右边路过，只允许以步行的速度行驶且必须保持一定的间距，以避免给乘客带来危险。乘客不应该受到任何妨碍。如果有必要，其他汽车司机应该予以等待。(3)当公交班车和带有标识的校车接近停靠站点(标识224)且已经打开警示信号灯时，其他车辆不许超车。(4)当公交班车和带有标识的校车接近停靠站点(标识224)且已经打开警示信号灯时，其他车辆只允许以步行速度行驶并保持一定间距从旁驶过，以避免给乘客带来危险。在相同车道上向相反方向行驶的车辆也需以步行速度行驶。乘客不应该受到任何妨碍。如果有必要，汽车司机应该予以等待。[13]
最后，校车必须严格遵守《街道交通规章》对车辆行驶速度的限制：公共汽车在城区内的最高时速为50公里/每小时，在城区外的最高时速为80公里/每小时(经特殊批准的最高时速为100公里/每小时)；如果车内乘客数量大于座位数量，最高时速为60公里/每小时。[14]
五、校车司机的资质与乘客的行为标准
如果说校车技术标准以及交通规则只是保证安全运送学生的前提条件，那么校车司机与乘客则是最终落实安全学生运输的关键因素。所以，德国十分重视对校车驾驶者资质以及乘客的行为标准进行规范，并重视对他们进行交通安全教育。
依据德国《驾驶许可条例》第48条的规定，校车驾驶人需要额外的驾驶许可证，即“载客驾驶许可证”(Fahrerlaubnis zur Fahrgastbefrd-erung)。除了需要满足一般驾驶许可证的前提条件之外，载客驾驶许可证的申请者需要年满21周岁，而且心理素质、身体状况以及视力都要符合载客运输的严格要求。除此之外，申请者还须熟悉行驶地区的路况。载客驾驶许可证的有效期最高为5年，到期之后，申请人须证明自己仍然可以达到各项要求方能延长其驾驶许可。[15]除了法律规定的一般要求之外，办学者(即校车运营委托方)或者校车运营单位通常会在校车合同或者招聘中提出对校车驾驶人额外的要求，例如年满23周岁，具有多年以上的安全驾驶经验，熟悉道路交通法规，掌握汽车控制与维修、路线规划、安全运输等方面的基础知识，有耐心，善于与孩子交往等。此外，校车合同中通常都有一项专门的条款，要求校车运营单位每年保证让校车驾驶者参加校车驾驶培训，接受安全驾驶方面的继续教育。
除了校车司机之外，德国也十分重视对校车乘客的行为进行约束。《客运机动车企业运营条例》第14条要求乘客在乘车时听从运营者的安排，照顾他人，不允许有危及运行安全与秩序的行为。尤其是禁止乘客：(1)在行驶期间与司机攀谈；(2)在行驶期间未经允许打开车门；(3)滥用安全设备；(4)从车内往外扔物品或者让物品翘至车外；(5)在行驶期间在车上上下跳跃；(6)登上已显示客满的汽车；(7)上或下即将开动的车或者车门已被关闭的车；(8)使用收音机、电视机或者录音机。此外，乘客还有义务：(1)只在乘车站点上下车(例外情况需要征求运输人员的许可)；(2)快捷地上下车，并且使用专门标示出来的车门；(3)保持通道和上下车地方的通畅；(4)在车内从始至终抓住固定装置；(5)小心地看管同行的儿童并确保儿童没有跪在或者站在座位上。[16]
鉴于德国校车交通事故较少发生在行驶期间，而是更多地发生在车站候车、上下车、在上车前穿越马路或者下车之后。[17]所以，德国政府倡导学校、家长以及交通运输公司做好交通安全教育工作。例如，基尔市一家运输公司发放的交通安全宣传单提出了15条最重要的“校车规则”，包括及时从家里出发，勿在公交站点嬉闹、奔跑、捉迷藏，按照到达时间排队上车，与开过来的汽车保持至少1米的距离，上车时不要拥挤，下车时注意过往车辆行人，同时还告诫用私人汽车接送孩子的父母不要在校车停车站点停车，以免妨碍校车和上下车的孩子等。[18]除了发放传单之外，交通安全教育也被纳入幼儿园以及中小学的教学之中，每个联邦州都有相应的教学大纲和课程。[19]
六、总结与启示
德国校车与学生运输制度总结起来有以下三个突出的特点：第一，由公共交通承担运输学生的主要任务，学生可获得优惠票或者交通补助，地方政府为此向运输公司提供补偿。这样既充分利用了公交运输的运载容量，充分利用了社会资源，也有效避免了因为采用专用校车模式而可能产生的高额的校车费用。第二，针对校车与学生运输，德国制定了完备而细致的法律、规章和条例，对校车的运营与管理、校车的技术标准、校车的交通规则、校车停靠站点设计、校车驾驶人的资质、乘客的行为标准等各项事宜进行了规范，为政府的依法治理和监管打下了坚实的基础。与此同时，德国监管与执法人员的严格和认真也确保了这些法律规定得到落实和遵守，真正实现了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。第三，德国各级政府、学校、家长以及交通运输公司均十分关心和重视学生运输的安全，并探索出一系列行之有效的校车安全运输模式和实践，如：定期对校车驾驶人进行培训，向学生及父母定期发放安全乘车的宣传手册，培训高年级学生轮流担任交通照管员或随车监督员，负责维持学生乘车的秩序和安全，对幼儿园儿童和中小学生进行交通安全教育，将安全通行纳入教学内容，等等。
正因为有着完备而细致的法律规范以及参与者对法律规范的落实和遵守，并且注重对参与者进行交通安全教育，德国形成了一种政府依法治理、严格监管，客运公司依法运营，学校、父母、学生以及相关机构与人员依法参与的规范化的学生运输制度与文化，让校车成为德国最安全的运送学生的交通工具。根据联邦事故保险联合会的统计，在2000年发生的63，000起学生交通事故(其中死亡事故92起)中，若从交通工具来看，发生事故最多的是自行车事故(49％的事故是此类事故)，22％的事故是私人轿车事故，8％是电动自行车/摩托车，9％是步行者，5．4％是(专用)校车，1．4％是其他巴士/公共交通工具，0．7％是有轨电车。[20]正是从这个意义上来说，仅仅强调校车技术标准和站点设计等外部条件是不够的，校车安全运输的核心是“人”，因此，对参与校车运输的各方进行“交通安全教育”(Verkehrserziehung)是保证学生运输安全的关键。
德国经验可以为我国提供以下几点启示。第一，根据各地区的交通情况和学校的具体需求，审慎选取或结合采用专用校车模式和公共学生运输的模式。校车的运营和资助可以采用德国的社会化模式，委托现有的客运公司或依托公共交通来实现，地方政府负责向客运公司或学生提供交通补助，同时根据家庭收入情况让有条件的父母参与分担学生运输的费用，从而合理利用现有的社会资源，避免政府因为无力单独负担学生运输费用而采取逃避不作为的政策。第二，我们需要避免孤立地看待和治理校车和校车交通，而应该认识到校车交通和治理是整个社会交通运输及其治理的一个有机组成部分。在整个社会交通安全状况得到有效治理之前，校车交通难以“独善其身”。第三，我国虽然已经出台了《校车安全管理条例》，不过，与德国完备而细致入微的法律规范相比，这一条例更多的只是一种框架性的规定，在很多地方尚需得到进一步的细化和补充。例如，虽然规定了“随车照管人员”，但是并未明确“谁”来担任照管人员以及如何进行资助。“专用校车国家标准”的具体内容有什么，谁来负责制定，谁负责进行检验和定期核查?校车交通规则与普通的交通规则以及人们对它们的遵守和违规处罚有何区别?《校车安全管理条例》与其他的道路交通法规是一种什么样的关系?[21]最后，考虑到我国“立法易，执法和守法难”的国情，仅仅依靠立法尚不足以保证学生运输的安全，只有加大认真执法的力度，才能保证法律得到尊重和遵守；只有通过全社会层面的交通安全教育，让人们深刻认识并发自内心地认同相关交通法规，才能形成一种健全的学生运输制度和文化，最终保障学生运输的安全。
注释：
①以下内容若无明确标示，均引自该目录。
②三点式安全带是为成人设计的安全带，不适合儿童使用。对于身高低于150cm的儿童而言，使用这种安全带存在危险。因为这种安全带离脖颈太近且远远高于腹部；坚硬的安全带锁位于髋骨上。在车祸中，儿童不仅不能得到保护，反而会被安全带伤害。
③即使两个座位上可以坐开两个以上的儿童，也不能超过规定的最大载客数量。
④站位可以通过校车合同来加以禁止或者做出额外的数量限制。
⑤有安全带就必须利用。在载重3．5吨以内且配有安全带的公共汽车内，儿童只能乘坐适合的儿童座椅。
⑥如果不是本地或者临近地区交通运输的话，也可通过授权部门对此加以禁止。