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［中图分类号］D63-3 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-7608(2011)04-0038-05
政府执行力是政府工作的生命。政府执行力的强弱，关系到行政效率、政府职能的实现乃至政府存在的合法性。随着执行力建设纳入国家治理范畴，各级政府都在加紧执行力建设，也取得了一定进展。同时，政府执行力也成为政治学与行政学研究的焦点。目前学界对政府执行力的研究主要集中在理论内涵、理论基础、执行不力的现状与原因、执行力提升路径等几个方面。当前研究中也存在不足之处，如缺乏理论系统性，研究方法单一，研究角度受限等。为此，本文着力从多维视角出发解读政府执行力，力求为政府执行力研究提供一个整体性的分析框架。
笔者认为，政府执行力是指政府在贯彻执行法律法规、制度纪律、政策决策和组织战略中完成目标与任务的实际程度。这意味着，执行力不等于执行能力，有执行能力未必就有实际执行效果，二者之间存在一个变现系数，即执行力等于执行能力与变现系数的乘积。其中，变现系数取决于以下三个方面：一是执行主体（组织或个人）的执行意愿；二是执行主体的执行能力；三是执行主体间（权力结构、组织结构）的传递效率[1]。为此，笔者提出两个基本命题：一是从内在机制看，政府执行力取决于权责利三者的有机统一，“权”对应能力，“责”对应结构，“利”对应动机，动机、能力与结构有机结合方能提升执行力。二是从外在机制看，政府执行力取决于执行主体、执行对象和执行环境的相互契合，三者有机结合才能保证执行到位。
研究政府执行力，可经由执行主体和执行对象两个维度。政府执行主体包括行政组织和个人，由此，政府执行力可分为个人执行力和组织执行力；政府执行对象包括法律制度和公共政策，由此，政府执行力可分为制度执行力和政策执行力。四种执行力的组合研究，大体形成四个研究途径（见下表）。“制度—个人”维度为法学研究途径，“政策—组织”维度是行政学研究途径，“制度—政策”维度是政治学研究途径，“个人—组织”维度是管理学研究途径。单就行政学研究途径来说，又可分为宏观和微观两个层面：宏观层面研究侧重考察不同组织在执行特定政策时所表现出来的动机、力量和效力等，焦点在于不同（地域、层级）组织的执行力差异和影响组织执行力差异的主要因素，称为政策执行力(Executive Power)。微观层面研究侧重于同一组织执行不同政策时所具有的资格、能力和才能，关注特定组织在执行不同政策时的执行情况及影响因素，称为组织执行力(Executive Ability)。
一、个人执行力
人力既可能是执行的障碍，也可以成为高效执行的动力来源。就政府执行力来说，公务人员的个人执行力构成了组织、政策与制度执行力的微观基础。受社会传统、政治与行政体制、组织结构等外部因素影响，同时基于公务人员自身的态度、能力等因素，中国政府公务人员个人执行力不强，具体体现在以下四个方面。
1.有的政府执行人员缺乏良好的执行心态和责任意识。主要表现为：有的执行人员不认同组织的信念和价值观，对组织的事业目标冷漠淡然，对是非、善恶的看法与制度和组织要求不一致。有的执行人员不认同组织执行任务的目标和方式，执行时缺乏必胜的执行信念和积极主动、认真负责的执行态度，更缺乏在工作中遇到困难也毫不退缩、勇往直前的意志品质。
2.有的政府执行人员缺乏必要的执行素质和执行能力。由于素质和能力限制，有的执行人员不能有效执行政策是一个客观事实，政府层级越低，这一现象越突出。在执行人员自身素质低下和能力有限的表象背后，还有执行人员觉悟低的问题存在。觉悟是影响个人素质和能力的内在机理。不论是思想道德觉悟还是职业觉悟，都涉及个人的价值观念。价值观是决定个人思想素质和能力强弱的根本因素。
3.政府执行人员对个人和小团体利益的追求。公共政策的执行是对利益和价值的最直接的配置，一旦付诸实施，必然会触动原有的利益格局，使一部分人受益或受损。而政府组织中又广泛存在着以维护和追求自身利益为目标的个人和小团体，这在一定程度上会弱化政府执行力。
4.执行人员队伍思想不统一，行动不协调。政府执行公共政策的行为不单是个人行为，更是一种组织化的行为，它需要有关执行人员之间的密切配合。若执行人员所组成的队伍在执行过程中统一思想的措施乏力，行动不协调，缺乏凝聚力和战斗力，必然导致政府执行力弱化。
可见，个人执行力的强弱不仅取决于个人能力的强弱，还受个人本身的工作意愿和角色概念等多方面因素影响。为此，提升个人执行力，必须多措并举。
一是增强执行人员的工作意愿。应立足于培养爱岗敬业、追求卓越的责任心，加强执行文化建设，转变执行人员的价值观念和工作态度。执行文化是指政府组织内全体执行人员共享的关于“执行”的价值观念、信念以及行为规范。具备良好执行文化的政府组织注重“执行力”和“道德价值”，执行人员能充分认识到制度与政策执行的重要性，会以高度的执行责任感和坚决的执行态度，全力以赴地干好各种执行工作，并在执行的过程中讲究执行的速度、质量和纪律，注重执行效益[2]。在这样的执行组织中，制度与政策较容易得到彻底的贯彻执行。因此，应加强政府组织“执行力”和“道德价值”为主要价值取向的执行文化建设，培育关于“执行”的各种良好的价值观念与行为规范，弘扬公共服务精神，增强其工作意愿，转变其价值追求，确保政府执行力的提高。还需要通过创新激励机制以提高执行人员对政策的支持度，进而增强执行人员的工作意愿。激励包括物质激励和精神激励，应尽可能在有限资源供给的范围内创新激励机制，进行差异化激励、动态化激励、多元化激励。如扩大领导干部公开选拔范围，实行任期制；引入功绩制，充分承认和尊重执行人员的工作业绩，激发其工作的积极性和创造性等。
二是提高执行人员的工作能力。工作能力包括组织力、计划力、协调力、理解力、判断力、应变力和创新力等。只有具备综合能力，执行人员才能正确理解上级决策的精神实质，分析所处环境的优势与劣势，根据实际情况制订计划并实施。执行能力可以通过学习、培训和教育等多种途径得到提高。应以打造学习型组织为目标，强调不断学习，使政府执行人员与时俱进地掌握新的执行技术、手段和艺术，从而能正确地预测环境变化，积极地执行公共政策。应建立和完善执行人员的培训学习制度，采用日常学习、短期培训、脱产学习、学习交流等多样化的培训形式，同时加强执行人员的实践锻炼，在实践中强化执行人员的工作阅历和工作能力。在执行过程中领导者要多给执行人员锻炼学习的机会，当执行人员在执行中出现错误时应视情况给予改过的机会，进行适当的鼓励以增强其信心。
三是强化执行人员的角色概念。一方面，要开展专门且专业的执行力培训。可以采取远程培训、岗位见习、轮岗培训等多种方式，有针对性地强化领导者、管理者和基层操作者的自身角色概念。领导者不能满足于建立愿景和制定战略，还要重视并善于战略执行，真正做到一手抓战略、一手抓执行。管理者重在将抽象的目标转化为具体的行为，将组织高层领导的意图转变为可管理的活动。因此，管理者执行力的核心是熟练掌握通用管理流程：了解工作目标和相关政策，分解工作任务，控制工作进程，运用管理方法和工具，合理支配工作资源，注意并防止例外事项。基层操作人员的职责是服从上级命令与决策，并做到行动及时、正确、高效。培训应以现代管理工具和管理手段为主。另一方面，以科学、合理、可行的执行制度保证执行人员履行职责。(1)建立执行绩效考核制度。强化工作分析与职位分类，明确考核标准，真正做到分级分类考核；明确规定各考核主体在考核各个环节中的责任以及如何追究失职行为，保证考核过程和结果的客观公正；建立考核工作的监控机制，确保考核结果真实可靠。(2)加强执行监控制度建设，建立健全多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监控网络，综合使用过程性监控和结果性监控、经常性监控和引发性监控、单方面监控和抗辩性监控等方法。(3)完善责任追究制度。无论是行政首长负责制，还是行政过错责任追究制，均须坚持责任明晰、权责一致的原则，使贯彻不力、执行失误甚至违背和对抗政策者受到应有的惩罚。
二、组织执行力
组织执行力是政府执行力的基本组成部分。如果把人力资源比喻成组织的血液，组织流程就是组织的神经系统，组织结构就是组织的“骨骼”。如果以木桶的储水量来表示组织执行力，它不仅取决于组织的“短板”，还取决于各木板的衔接紧密性。强化组织执行力，不是针对个体成员的执行力，而是解决各成员之间、各岗位之间以及各部门之间的相互协作与配合问题。如果没有良好的相互配合意识，不能做好互相补位和衔接，有时甚至会出现“内耗”，即便单个的木板再长，木桶的最终储水量也绝不会高。这样的木板组合只能说是一堆木板，而不是一只完整的木桶。对于机构庞大的政府系统而言，个体的工作效率可能相差不大，但放大到整个组织，就会由于系统的结构性效率的放大作用，产生出几十甚至上百倍的整体效率差异。要提高行政组织执行力，就必须构建权责利统一的体制，营造高效的执行文化。具体来说，要抓好以下四项管理工作。
一是目标管理。组织目标是对执行的指引。提高组织执行力首先就是按照目标明晰、权责利明确的原则构建组织结构，使权责利达到统一。合理高效的政府组织结构，可以产生最低程度的执行摩擦和最大限度的综合执行力。在机构设置方面应做到以下几点：(1)尽量减少政府的执行层次，减少层层传达，压扁组织，精简冗员。(2)合理划分各级政府机构的管理权限，明确各自的事权、财权和决策权，做到责任与权力相统一，力求做到规范化、法制化。(3)合理规范政府组织机构横向间关系，正确划分彼此职能权限，进一步优化和规范政府各职能部门的权责配置。同时，不仅要细化、量化责任，明确责任标准，更要做到岗位协同。在明确岗位责任时，应该扩大岗位责任的外延，增加必要的软性责任，如共管责任、衔接责任、协助责任等，提高组织内部的合力。
二是边际管理。按照组织目标设置的组织结构能保障权责利明确，同时也需要动态上的边际管理，这样才能动力持久。只有通过严格的制度管理，打破“人管人”的旧框架，实现“制度管人”，才能明确执行人员的权责利，避免“多头领导”。应当规范执行标准，建立行政问责制、监督机制等，同时建立执行力激励机制，包括薪酬体系、考核机制、奖惩制度等。制度不能朝令夕改，制定和更新制度必须遵循相应的程序。
三是流程管理。流程管理是提高组织执行力的重要保证。政府执行流程主要是指政府组织执行政策决策及命令时的一系列有序和完善的步骤或操作方法。与企业执行流程相似，政府执行流程也包括战略流程、人员流程和运营流程。具体来说，包括计划及目标分解、宣传、人财物组织准备、试点、全面实验、评估以及监控与调整等。在这些流程设计中，应当对执行过程中一些可依赖的途径与方法、技能与技术等进行有效的规划。同时，要规定政府执行的时间要求。目前，有必要制定可以具体指导各级政府组织执行各种政策的法规条例（如《政策执行流程条例》），以法制化手段制定各级政府组织在执行时必须遵守或者参考遵守的流程，以保证政策执行方向正确，运行顺畅。
四是文化管理。组织执行文化管理是提升执行力的重点。执行文化建设的核心是提升组织士气。人们越来越发现，很多组织执行不力的根源和文化有关系。但文化的改变和创造不会一蹴而就，文化既是结果，也是手段。为此，一要着眼于思维模式与行为规范的养成；二要关注细节，把问题控制解决在最短时间、最小范围，注重每个环节，真正做到环环相扣、疏而不漏；三要实现过程与目标控制，破除官僚主义作风，形成注重现实、目标明确、监督有力、团结合作的执行文化。
三、政策执行力
政策执行力是政府执行力的核心部分。探讨影响政策执行力的主要因素，一般着眼于主观和客观两个方面。主观因素体现在政策执行主体和政策对象两个方面，客观因素主要体现在政策方案和政策执行环境两个方面。具体体现在：(1)政策方案。政策的合法性、合理性和可执行性等都会影响政策执行的有效性。(2)政策执行主体。无论是执行机构还是执行人员，甚至整个政策执行体制，都会影响政策执行的有效性。(3)政策对象。政策只有作用于一定的政策对象，才能发挥其分配价值和调节人们行为的功能。一般来说，政策对象会基于以下因素顺从政策：利弊衡量、避免惩罚、政治社会化、政策合法化、顾全大局观念、道德压力、情势变化等；政策对象不顺从的原因有：价值观念和行为模式的冲突、利益冲突、同类团体的影响、舆论影响等。(4)政策执行环境，即政策执行过程置身其间的各种自然和社会因素的总和。
政府在政策执行中存在的问题是上述多种因素所致，但体制因素是重中之重。因为任何政策执行活动都是在一定的体制框架内进行的，政策能否得到有效执行，关键在于一个国家的行政体制是否科学合理。改革开放以来，我国从计划经济向市场经济转型，中央政府实施经济管理的手段从以指令性计划为主逐步转变为以宏观调控手段为主。在新的经济社会条件下，党政关系、层级关系、条块关系、部门关系中存在的问题日益凸显出来。当前阶段，提高政策执行力的重点就在于依据权责利统一原则重构这四种关系。
党政关系可谓中国社会最基本、最重要的政治关系[3]。党政关系极大地制约和影响着政府的决策和执行。党组织不仅具有与政府机构相对应的严密的科层体制，也具有从政府决策到执行的系统功能，由此形成了“二元行政”或“党政双轨行政”[4]。在实践中，党政分设有助于权力相互监督和制衡，但因缺乏法律和制度的严格规范，容易诱发权力的结构性矛盾，给行政机构的运作带来多种负面影响。从外在形式看，平行式的双轨结构，会造成机构膨胀，冗员过多。从决策环节看，以党代政会降低政府的威信和行政能力。从执行情况看，党政职能的交叉重叠，造成责权不分。同时，又存在党政责权分离的现象，即党委有权无责，而政府有责无权。责权不清和责权分离容易造成遇事或争权夺利，或推卸责任，互相扯皮，造成执行的低效和官僚主义现象。坚持依法治国、实现党政关系的法治化是出路所在。应在宪法中增加具体的操作性细则，依法对党委和政府的职责与权限做出适当的配置与划分，实现党委领导政府程序的法治化。例如，党如何通过法定的程序使自己的主张和决定变为国家意志，需要经过哪些法定程序；党应从哪些方面发挥模范带头作用，如何发挥；哪些权力是政府独立行使的，其职能范围如何等。这些都需要具体的实体法和程序法来指导。还应建立规章制度以规范党的领导方式、组织形式、工作规则，从而保证宪法和法律中关于党政关系的原则和各项规定能得以实现与有效执行，明确双方职责界限。建立违宪审查制度，将党委与政府关系纳入宪法监督之中。
层级关系包括中央与地方关系、各级地方政府间关系。在这方面，核心问题是中央与地方关系的重构。中央与地方关系的现有结构、非制度化或不规范的地方分权以及民主的不发达，导致中央缺乏权威和足够的控制能力，无法保证政策的执行到位[5]。从结构上看，中国是高度分裂的权力结构。地方政府不仅是上级政府的派出机构，也是具有自身利益的一级政府。由于地方政府自身利益的存在，权力和政策每下降一层，中央政府的影响力就会相应减弱。另外，中国自上而下的权力系统缺少基层民众基础，这也使得中央政府的权力在运行中逐渐丧失中央性，而地方性逐渐增强。越到基层，矛盾就越突出。每一级政府为了自身利益的最大化，都在想方设法利用手中的行政资源，扩大自己的收入。处于权力末梢的乡镇政府，行政资源最为薄弱，却承担着提供公共服务、领导经济发展、维护社会稳定等无所不包的责任，造成事实上的责任与权力严重不对等。为此，必须改革财政管理体制。要保证财力支出向公共服务倾斜，向基层倾斜，切实增强基层政府履行职责和提供公共服务的能力。
条块关系中的“条”是指从中央延续到基层的各层级政府中职能相似或业务内容相同的职能部门，“块”是指各个层级的地方政府（包括省、市、县、乡四个层级）。“条块”矛盾的核心在于资源配置权力的纵向化和社会管理责任的横向化所导致的“二元”治理结构上的不平衡。解决这一问题，不能仅仅依靠本级政府各部门之间的横向性撤并，还要靠各层级政府纵向性职责异构的制度建设。从理论上说，“块”的重心在执行，“条”的重心在监督。应通过全面清理和大幅减少行政性审批，弱化传统的由“条条”部门配置资源的权力，减少因“条块分割”导致的职权冲突，增强地方政府从事社会管理的能力和责任。国税、地税、国土、工商、技术监督、药品监督等职能部门可重新归置给县市一级政府，并根据当地实际科学整合。同时，纪检、监察、审计、统计等部门实行垂直管理，加大上级党委政府依法监督的力度，防止下级政府可能出现的滥用职权的局面。
政府部门间关系指组成政府的各个部门在行使行政权力、履行行政职能中所形成的关系，包括权力关系、职能关系、合作关系、竞争关系、监督关系等。我国政府部门间关系困境不少，尤以部门各自为政、协调困难最为突出。比如，我国食品安全问题长期得不到根本解决，就与部门各自为政的体制性因素有关。国务院为此组建正部级的国家食品安全委员会，更是从一个侧面证明了部门间协调的难度。可从以下三个方面优化政府部门间关系。第一，优化部门结构，明确部门职责。首先要精简机构，减少协调工作的数量和难度。其次要明确部门职责，在职能分析的基础上，确定某个部门应该承担的最基本职能。再次要明确职能分工与协调办法，规定责任、权力及惩罚办法，增强约束力。第二，克服部门利益化。一方面，要完善公共财政制度，规范政府投资范围，积极推行部门预算制；另一方面，需制定相关的法律，加强部门间监督。第三，完善部门协调机制。通过明确行政首长的协调职责，建立直接隶属于行政首长的协调机构，力求克服部门间矛盾与冲突，同时要制定关于部门协调的法律法规，明确规定各部门处理有关问题的相应法定权力及责任。
四、制度执行力
制度是社会运行的基础，制度的生命力在于执行力。好制度不执行，等于没有制度；执行不力的制度，只能流于形式，成为摆设。以近年我国反腐倡廉制度建设为例，虽然制度建设领域不断拓宽，但是腐败案件仍居高不下，出现了涉案金额大、案犯职位高、作案手段多样化等新的情况。可以说，制度制定初衷与制度执行效果距离甚大，其根本原因就在于制度并未得到有效执行。
在四种执行力中，制度执行力最为宏观，它贯穿于个人、组织和政策执行力之中，也受其他三种执行力的影响。首先，制度要通过具体的执行人员与目标群体的作用来贯彻，任何个人行为都受制度环境的影响，同时其行为也反作用于制度环境；其次，组织是制度的载体，组织结构的构建、组织领导的观念、组织自身的管理都会影响宏观社会制度和具体组织制度的落实；再次，不仅政策执行力受到国家政治、法律制度、体制机制和组织结构的影响，政策是否内在统一、长期稳定并执行到位也影响到社会公众对制度的信心，影响到整个国家的制度执行力和法治基础。因此，提升制度执行力的过程，向上涉及法治国家建设，向下关涉组织管理水平和个人规则意识与行为习惯。当前阶段，亟须从改造社会与文化传统和优化调整制度结构入手。
改革开放以来，中国的经济、政治、社会环境明显好转，这为我们提高政府执行力创造了良好的客观环境。当前，在创设优良环境方面，需要人们把更多的精力从关注经济、政治问题转向关注法治环境建设和文化环境建设上来。一方面，必须创造良好的法治环境，这是保障社会秩序稳定、减少政府执行活动的外在干扰的重要前提。另一方面，要培育良好的执行文化环境。良好的文化环境有利于促进政府执行力的提高，一个讲究工作效率和强调一丝不苟的执行精神的社会，会比一个懒散的、不讲效率的社会更有利于提高政府的执行力。
科学完善的制度，它是一个可操作的、能保证执行到位的制度，它应包括以下三个部分：(1)原则性条款。规定制定者希望制度对象做什么，不要做什么。(2)实施执行程序。这是针对原则性条款制定出具体的实施方法和标准，主要解决怎么做，如何执行的问题，使原则性条款转化为可操作的程序规定。(3)检查程序，包括谁检查，按什么程序检查，检查者要负什么责任，怎么约束、检查检查者。这三个部分相互依存、缺一不可。其中，检查程序是重中之重，其次是执行程序，原则性条款最轻[6]。但现实中，多数政府部门在制定制度时，通常只注重原则性条款，提出了基本要求，却没有实施执行细则，更缺乏有效的监督检查程序。
具体来说，可以采取以下四种措施来提高制度执行力。一是建立责任制。建立健全保障制度落实的工作机制，完善保障制度执行的程序性规定和违反制度的惩戒性规定，对落实制度的各项措施进行责任分解，明确责任部门、责任人，落实时限和阶段性要求，实现不同层次执行人员的权责利统一。领导干部特别是党政一把手要带头执行和维护制度，反对一切违反制度的现象，维护制度的严肃性和权威性。二是增强规则意识。让执行人员熟知制度内容、领会制度精神，不断增强法制意识和纪律意识，牢固树立严格按制度办事的观念，养成自觉执行制度的习惯，把制度转化为执行人员的行为准则和自觉行动。三是加强督促检查。制度能否落实，关键在于监督检查。必须建立制度本身的监督执行机制，建立健全制度执行问责机制，每项制度都要明确监督执行的责任部门，使制度执行的监督责任无法推卸，对执行制度不力的坚决追究责任。四是加大查处力度。提高制度执行力，必须切实查处违反制度的行为。
总之，政府执行力需以系统的分析框架加以研究。在四种执行力中，个人执行力是根本要素，若脱离个人的作用来谈执行力，无论愿望多么宏大，都不会持久；组织执行力是基础，作为执行力的基本单元，组织系统的结构性效率对政府的整体效率会产生放大作用；政策执行力是核心，政府执行力主要表现为政策执行力，政策执行的有效与否直接反映着政府执行力的强弱；制度执行力是保障，任何执行都离不开制度的保障作用，都是在一定的制度环境中行动。同时，个人执行力、组织执行力、政策执行力、制度执行力相互依存，相互影响。在中国政府改革实践中，提高政府执行力依然是一项长期任务，其核心在于权责利的配合与统一，微观层面与宏观层面的有机结合，“软件”与“硬件”建设的良性互动。
［收稿日期］2011-02-25
标签：执行力论文; 流程管理论文; 政策执行论文; 组织环境论文; 工作责任心论文; 制度文化论文; 执行人论文; 时政论文;