基于满意原则为导向的人民评判政府绩效的意义阐释，本文主要内容关键词为：则为论文,绩效论文,导向论文,满意论文,意义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
政府绩效评估是依据一定的标准判断政府行为目标的实现程度的活动，即“政府确定是否在一个合理的支出的基础上提供了高质量的服务，并实现其行政目标的一种方法”。在政府绩效评估的实践中，西方各国普遍采纳以价值原则为导向的“3E”评估，即对政府绩效进行经济（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）的评估。以价值原则为导向的政府绩效评估，对落实责任政治、克服官僚主义、减少政府支出、提高政府效率起到过很大作用。但由于政府行为的特殊性和复杂性，以价值原则为导向的政府绩效评估在现实当中也面临着极大的困难，集中体现在以下两个方面：
第一，政府效率测定的困难。效率一般被界定为产出与投入之间的比率，政府效率也可以简单地定义为行政产出与行政投入的比率。私营企业以盈利为目标，其投入产出的测算通常不存在很大的困难，因为私人部门的投入或产出是可以在市场进行交换的，并且可用货币的价值进行度量，这样通过市场取得的投入与产出数据就能够精确地测定私营企业的效率。而政府由于其目标的多元性和弹性，服务过程的非标准化和多样化，所提供的产品和服务通常的无形性和非商品性，它们进入市场不可能形成一个反映其生产机会成本的货币价格。因此，政府效率的投入产出指标尤其是产出指标是很难采集和获得的，这就给政府效率的测定带来了极大困难。在政府绩效评估的实践中，人们通常用投入来替代产出，认为减少政府投入和降低政府支出在某种程度上就等于提高了政府的效率。但政府投入和产出之间并不存在必然的联系，政府投入毕竟只是表征为实现政府目标所付出的努力大小，而不是完全意义上通过行政努力所获得的实际效果。
第二，政府效益测定的困难。效益是指政府提供的服务所产生的社会影响和实际效果，关注的是政府提供的服务质量究竟如何，政府提供的服务是否达到预期的目标。效益评估指标通常包括两大类：一是质量指标和目标实现度指标等。私人企业中上述两类指标的获得是比较容易的，如产品质量合格率、资金利润率、市场占有率和年销售额完成程度，等等。但对于政府部门来说，效益指标的设计和度量则变得极为复杂和困难。首先，政府工作包罗万象，不同性质的政府部门，其功能差别很大，效益表现方式迥然不同。既使是功能相同的政府部门也因地区差异，规模大小的不同，其效益的表现方式也不尽相同。因此很难用统一的指标来判断其所提供服务质量的优劣。其次，政府部门出于政治上的需要，或者是希望获得更多的支持，所设定的目标通常具有抽象性、笼统性和模糊性。因此，在实际操作中，很难衡量政府目标的实现程度。最后，由于政府目标的日趋多元化，政府服务产生的效果和影响，既有长期的，又有短期的，既有有形的，也有无形的，很难找到一种社会全体成员共同认同的评估方法。因此，采用何种评估方法和指标来测定这些效果与影响不可避免地具有很强的主观色彩。
正由于以价值原则为导向的政府绩效评估面临着上述两方面极大的困难，目前世界上还没有一个政府能做到对政府绩效进行客观、公正和准确的评价。正如美国著名学者西蒙指出：“对政府管理而言，我们必须寻找另一种衡量价值的方法。”因此，我们应当重新审视和设计政府绩效的评估方法，促使政府绩效评估更趋完善和科学。
二、基于满意原则为导向的人民评判政府绩效的意义
20世纪90年代以来，我国的杭州、厦门、南京和宁波等城市在政府绩效评价方面进行了有益的探索和实践，相继开展了以“让人民评判，让人民满意”为导向的人民满意机关评选活动。近几年的实践表明，以满意原则为导向的人民群众评判政府绩效是政府绩效评估的一种新形式和新机制，反映了世界各国政府市场化改革的发展趋势，体现了人民当家作主的社会主义民主政治本质，对加强政府与人民群众的联系，增强政府服务意识，改善政府服务质量，提高政府的服务效率，树立政府的良好形象具有重要的作用。
（一）反映了世界各国政府市场化改革的发展趋势
20世纪70年代以来，世界各国兴起了一场政府改革的浪潮。其中著名的政府改革包括英国的续阶方案（The Next Steps）、美国的政府再造（Reinventing Government）、加拿大的公共服务2000计划（Public Service 2000）、欧洲共同体会员国倡导的公共服务革新运动（OECD，1987）、新西兰的财政与人事改革、澳大利亚的财政管理改进计划，等等。尽管各国政府改革的战略规划和具体行动存在着一定的差异，但其所追求的目标却有惊人相似之处，即用竞争机制打破政府对公共服务的垄断，按市场原则建立公私机构的相互竞争，使企业和公众获得自由选择的机会，迫使政府增强服务意识，降低服务成本，改善服务方式，提高服务效率，增强服务能力，用企业家精神重塑和再造政府。近年来，世界各国政府都不遗余力地推出政府服务市场化改革的具体行动方案，诸如退缩管理领域、缓和规制、放松对市场管制、业务合同出租、公私合作等，其最终目标是为企业和公众提供高效优质的公共服务，不断地满足人民群众的需要。
市场化的政府改革必然要求建立市场化的政府绩效评估机制。既然政府服务的对象是企业和公众，只有当政府提供的服务能不断地满足企业和公众的需要时，政府所提供的服务才是有意义的和有效的服务，这个政府才称得上是绩效型政府。因此，从根本上看，企业和公众的“满意程度”是评价政府绩效的最综合、最深刻的终极性指标，其它的诸如经济、效率和效益等度量政府绩效的指标都可以通过“满意程度”表征和折现出来。因此，以满意原则为导向的人民群众评判政府绩效，反映了当今世界各国政府市场化改革的发展趋势。
（二）体现了人民当家作主的社会主义民主政治本质
我国是人民当家作主的社会主义国家，我们的政府是人民的政府，我们的干部是人民的公仆，一切权力属于人民。实现、维护和发展广大人民群众的根本利益，是党和政府一切工作的出发点和归宿。毛泽东同志指出，我们的权力是人民给的，我们的责任是向人民负责，我们的每一句话，每个行动，每项政策，都要符合人民的利益。检验一个政府的绩效，判断一个政府是否做到了以民为本、执政为民，关键是看人民满意不满意、拥护不拥护、赞成不赞成。过去对地方政府施政绩效的评价通常采用目标责任制考核、行风评议、组织考察和工作检查等评价方式。这种评价方式有优势，在过去发挥了很大的作用，但在市场经济体制和民主政治不断完善的今天，它的弊端越来越明显。这种评价方式绝大多数是上级对下级的评议、同行之间的评议或者是单位内部自身的评议，其主要特征是政府评政府，政府既是运动员，又有裁判员，缺乏政府服务对象人民群众的参与、监督和批评。整个评价活动是封闭的、不透明的，评价结果缺乏可信性和说服力。
（三）引入了淘汰机制，增强了政府机关的服务意识
过去，我们对政府机关的绩效评价和机关干部的业绩考核采用的标准是达标制，只要达到及格线，被考核的对象都能顺利过关。在实际操作过程中，达标制受到了人为因素的严重干扰，考核工作往往流于形式，没有建立真正意义上的竞争机制和淘汰机制。达标制对政府机关没有产生压力，机关干部也没有产生危机感，因而达标制难以从本质上解决政府机关服务意识差的老大难问题。而人民群众评议政府绩效却是一种全新的绩效评价方式。它衡量政府绩效优劣的标准是“人民满意”，它的机制是好中评优的末位淘汰制。在这场以人民群众为主考官的考试中，即使你的工作做得比以前好，但如果你提供的服务不到位，难以满足人民群众的需要，或者你的服务态度、服务质量、服务效率和服务能力不如其他的参评单位，你就很可能被人民群众投上“不满意”的一票，就很可能被选为“人民不满意机关”，这样你就有被淘汰出局的可能。
因此，每一个政府机关、每一个公务员，都必须不断地给自己施加压力，在思想和行动上把人民呼声作为第一信号、把人民利益作为第一追求，把人民满意作为第一标准，增强为人民服务的意识，提高为人民服务的本领。只有这样，才能赢得人民群众的信任，人民群众才能给你投上“满意”的一票。如2000年度，杭州市国土资源局被评选为人民不满意率相对较高的机关，在2002年中，杭州市国土资源局对内开展了满意不满意单位的评选活动，对外发放征求意见表6580份，召开各类座谈会52个，为人民群众解决实际问题321件。2001年，该单位摘掉了不满意率相对较高的帽子，平均满意率比上年提高了15个百分点。杭州市公安局在2001年度评选活动中，把市民提出的意见分解到35个单位进行重点整改，并对人民群众反映突出的民警进行离岗培训。在公安部开展的明察暗访中，人民群众对杭州治安满意率、警民关系满意率名列全国30个城市之首。
（四）改善了政府机关的服务质量，提高了人民群众的满意水平
党的十六大报告指出：“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”因此，判断政府绩效优劣，主要不是看它投入了多少资源，做了多少工作，而是要看它所做的工作在多大程度上满足了人民群众的需要，这就揭示了政府绩效评估上的一种全新价值取向——满意原则。
满意是指行为主体的内在需求得到满足以后而产生的内心愉悦，以及对满足需求的服务行为及其提供者表示认可支持的一种主观心理状态。政府要使自己的工作得到人民群众的认同，盈得人民群众的满意，其前提条件是必需了解人民群众的需求和需求结构，掌握政府工作所存在的不足，发现政府所提供的服务与人民群众需求之间的偏差，据此设计和提供能使人民群众满意的公共服务。杭州市开展的人民群众评议政府绩效，为政府获取人民群众需求信息和听取群众意见开拓了广宽渠道，可以根据人民群众需求和建议，提供切实有效的公共服务，减少政府工作的盲目性，改善公共服务的质量，提高政府机关的服务能力。
据统计，在2002年度的人民满意机关评选活动中，人民群众共向政府各部门提出意见和建议5565条，近40万字。在两年时间内，杭州市人民满意机关评选办公室共向广大人民群众征集到对政府各部门的意见和建议26000多条。同时，各参评单位不是坐等评价，而是主动出击，采取走出去，请进来等形式，共发放征求意见表30万份，召开各类座谈会3100余个，向社会各界征集意见近20000条，并对征集到的意见和建议加以分析、归类和整合。各参评单位认真对待人民群众提出的建议，找差距查原因，在此基础上界定责任，明确任务，专人负责，从人民群众不满意的地方改起，从人民群众满意的地方做起。从人民群众不满意的地方改起，就是针对人民群众提出的意见，本着实事求是和“有则改之，无则加勉”的态度认真加以整改。从人民群众满意的地方做起，就是机关干部要正确运用好人民赋予的权力，想问题，办事情都要从人民的利益和需要出发。
到目前为止，人民群众在2002年对政府各部门提出的1万余条意见，2/3以上已得到初步整改。目前，杭州市已累计取消审批项目694项，缩短审批时间近1/2。杭州市工商局为减少办事环节，实行了登记注册一审一核制，使注册登记的审批与核准在一个服务窗口完成，办事效率提高了50％。杭州市房管局针对“办证手续繁”、“办事效率低”等群众意见集中的问题，建立了办证“绿色通道”，简化办事手续和环节64项，由一个部门统一受理，群众无需再跑多个处室。杭州市建委、市规划局原来每周只有两天时间办理审批项目，不少企业和建设单位对此提出意见后，他们将项目审批改为每天办理、限时办结。从评选结果来看，2001年度人民群众对政府机关的平均满意率比2001年提高了13.4个百分点。2002年度评选活动的调研表明，98.25％评选人员认为，开展评选活动以来杭州市政府机关作风有明显好转和有所好转，比2001年提高了2.35个百分点。
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