推进新农村建设需要把握的若干问题，本文主要内容关键词为：新农村论文,若干问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“十五”时期，是我国“三农”政策取得重大突破的时期。首先，对“三农”问题在现代化全局中的重要性给予了明确的定位，即提出了解决好“三农”问题是全党工作和各项工作重中之重的重大判断。其次，提出了解决好“三农”问题的重大政策思路。党的十六大提出的要统筹城乡经济社会发展，是深刻总结几十年来我们在处理城乡关系实践经验的基础上提出的一个大思路，为从根本上解决“三农”问题指明了方向。党的十六届四中全会又提出了“两个趋向”的重要论断，从全局和战略高度明确了新阶段解决“三农”问题的指导思想，为我国在新形势下形成“工业反哺农业、城市支持农村”的机制定下了基调。再次，制定了一系列旨在促进粮食生产、减轻农民负担、促进农村剩余劳动力转移和增加农民收入的政策，使农民真正得到了实惠。从“十五”期间农业和农村经济的运行看，在国家宏观政策的正确引导下，农业和农村经济出现了重要转机。2004年和2005年，粮食连续两年增产533.5亿公斤，这是历史上少有的。农民收入继续增长，实现了年均增长5％的目标。农村税费改革取得实质性进展，基本上取消了农业税。在发展多元化的粮食市场主体方面迈出了坚实的步伐。
一、不能把新农村建设与现行“三农”政策割裂开来
党的十六届五中全会提出的社会主义新农村建设，与十六大第一次正式提出的解决城乡二元结构矛盾、强调城乡统筹的指导思想，以及随后连续多次重申的“三农”问题是重中之重一以贯之，是落实工业反哺农业、城市支持农村方针的具体体现。不能把新农村建设与解决“三农”问题的现行政策割裂开来，更不能脱离现行政策另搞一套。推进新农村建设，就是要落实好党的农村政策，长期稳定和不断完善农村基本经营制度，把发展农村生产力放在第一位，加大对农业和农村的支持力度，保障农民的物质利益和民主权利。中央提出推进社会主义新农村建设，对解决“三农”问题提出了更高的、更明确的要求，对农业和农村来讲，也是一个新的发展机遇。
二、建设社会主义新农村难点和重点在中西部欠发达地区
建设社会主义新农村，是中央从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的全局出发作出的一项重大战略部署，适合于全国任何地区。当然，我国农村地域辽阔，各地情况千差万别，建设新农村的基础条件很不相同，在具体推进步骤、推进重点上，要从各地实际出发，因地制宜，不能强求一律、盲目攀比。
发达地区有条件在改变农村整体面貌、缩小城乡差距上迈出更大的步伐。中西部欠发达地区农村总体发展水平比沿海发达地区要落后得多，其城乡差距比发达地区更为突出。新农村建设的难点是在中西部欠发达地区。当前，欠发达地区农民仍不富裕、地方财力仍很紧张，推进新农村建设，必须严格遵守国家关于防止加重农民负担、防止发生新的乡村债务、切实保护好耕地等有关政策规定，不能强行集资摊派、不能举新债、不能乱占耕地。要从实际出发，把力所能及的事情办好。中央提出推进新农村建设，对中西部地区来讲，是一个新的发展机遇。今后，国家应加大对欠发达地区新农村建设的支持力度，新农村建设资金的分配、建设项目的安排要向中西部欠发达地区倾斜。
三、新农村建设要注重促进农村经济社会的全面发展
建设社会主义新农村不是一个新的提法，在上世纪50年代就曾提出过这一概念。现在提出的社会主义新农村建设，新就新在它包含了农村现代化的核心内容，体现了新形势下农村全面发展的客观要求。
改善农村生产生活条件，搞好农村环境卫生整治，改变村容村貌，是新农村建设的重要内容和农民的迫切要求。特别是在起步阶段，为了让农民直接感受到新农村建设带来的实惠和变化，要从与农民生产生活条件关系密切的村镇道路改造、农民饮水安全、农村污水及垃圾处理、乡村卫生服务、农业生产条件改善等方面入手，拿出必要的资金，为农民办一些实事。
我国耕地资源十分紧缺，推进新农村建设应当严格控制对耕地的占用。要通过村庄整治和改造，节约农村住宅用地。当前，一些地区正在探索引导农民相对集中建房和居住，要认真总结有关经验和教训，避免走弯路。要在农民自觉自愿的前提下，实现农民居住向中心村和居民小区相对集中。村庄建设是新农村建设的重要基础，但不要搞“大拆大建”，不是普遍建“中心村”，更不是搞修宽马路、建大广场等劳民伤财的工程，也不能简单地把城市住宅小区建设模式照搬到农村。新村庄建设的重点应该是整治村庄环境，完善配套设施，改善公共服务，节约使用资源，方便农民生产生活，突出地方特色，体现农村风貌。对涉及村庄整治，特别是农民建房的有关政策，一定要争取村民的广泛支持和参与。对农民的宅基地要依法保障其合法权益，不能为了扩大城市建设用地规模，随意收回农民的宅基地，引起农民的不满。要本着农民自愿、渐进式建设的原则，不能急功近利，不能在农村搞“收地、拆房”运动，否则会付出沉重的代价。
不能把新农村建设简单地理解为新村庄建设。改善农村的生产生活条件，整治村容村貌是必要的，农村的文明程度、精神文明水平也需要提高，但要始终坚持以发展农村生产力为中心。经济不发展，农民收入上不去，新农村建设就没有坚实的经济基础，不可能持久搞下去。
在政策制定和实际工作中，应注意把握新农村建设的丰富内涵和全面要求，促进农村的全面发展。当前，农民最需要公共财政支持的是：教育、医疗、道路和水利等基础设施及社会保障等。概括起来，农民的愿望就是“种地不交税，上学不交费，看病不发愁，交通不闭塞，困难有救助，养老有保障”。推进新农村建设需要优先解决好以下问题：
一是推进城乡义务教育均衡发展。中央已明确，“十一五”的头两年全部免除农村义务教育阶段的学杂费。这是向实行免费义务教育迈出的重要一步。在强调实行免费的农村义务教育的同时，还要重视不断改善农村办学条件、提高教育质量，促进城乡义务教育均衡发展。促进义务教育均衡发展，需要建立农村义务教育稳定投入机制，加大中央政府和省级政府对义务教育的投入，在全国范围内编织一张保障义务教育最基本投入需求的安全网。
二是逐步提高农民的医疗保障水平。看病难、医疗费用高、医疗保障程度低是当前农村最迫切需要解决的问题。新型农村合作医疗在一定程度上能够缓解大病户的医疗负担。大多数大病医疗费的补偿比例在20％到60％之间，这样的补偿比例意味着病人自付费比例依然很高，保障水平还很低，依然会给病人带来沉重的负担，不能从根本上解决农村居民因病致贫、因病返贫的问题。要进一步完善新型农村合作医疗的相关政策，如，在注重大病医疗保障的同时，应该考虑满足大多数农民的基本医疗卫生需求；农村医疗卫生服务体系建设，在强调改善县乡卫生条件的同时，应考虑对村级诊所和乡村医生给予补助和支持。
三是切实加强农村中小型基础设施建设。过去，与农民生产和生活直接相关的农村道路、水利等中小型基础设施，主要依靠农民的集资和投工投劳。在取消农业税以后，多数地区还难以将其纳入各级政府基本建设投资的范畴。今后，要把国家基本建设的重点转向农村，特别是大幅度增加以改善农民基本生产生活条件为重点的农村中小型公共基础设施建设投入。
四是逐步建立适合农村实际情况的社会救助和保障体系。完善农村“五保户”和重病重残人群的供养、救助制度，逐步提高供养、救助标准，完善救助方式。在具备条件的地区，要建立农村最低生活保障制度。在养老保障方面，在有条件的地区，将家庭养老、土地保障和社会养老保险相结合，探索建立农村社会养老保险制度。
四、要处理好新农村建设与城镇化的关系
新农村建设与城镇化不是对立的，而是统一的、相互促进的。促进城镇化，可以加强城乡联系，转移农村富余劳动力，实现以工促农、以城带乡，可以为新农村建设提供强劲的支撑。同样，新农村建设的不断推进，农村基础设施投资和农民消费需求的不断增长，可以拉动城市经济的持续增长，促进城镇化的健康发展。推进城镇化，不能就城市论城市，一定要与解决“三农”问题紧密结合。推进新农村建设，不是停下城市建设，不是让农民留在农村。不能就农业论农业，就农村论农村。必须在统筹城乡发展的前提下，把推进新农村建设与促进城镇化紧密结合起来，充分发挥城市对新农村建设的带动作用和新农村建设对城市发展的促进作用，实现农村现代化、工业化和城镇化的同步推进。
推进新农村建设，首先要立足于发展好农业、建设好农村。要加快传统农业向现代农业的转变进程，加快农村二、三产业和小城镇的发展步伐，加快县域经济发展，全面繁荣农村经济。改革开放以来，我国城市面貌大为改观，现代化程度不断提高。相比之下，农村面貌变化较慢，整体环境还处于“脏、乱、差”的状态。我们要建设的新农村，是逐步消除城乡差距的现代化农村。新农村建设是现代化的一个组成部分。即使农民能持续向城镇转移，今后仍将有几亿人口生活在农村。要将大中小城市、小城镇和新农村的建设统筹规划，立足于农村现代化的目标，使城市类基础设施和公共服务向农村延伸，保证广大农民安居乐业，保障农民有能力分享经济社会发展的成果。
推进新农村建设，要充分发挥城市对农村的带动作用。农民进城务工就业，在城乡之间双向流动，是工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动落后地区的重要实现形式。改革开放以来，我国已有近2亿农村剩余劳动力，通过在本地从事非农产业或外出务工，实现了职业的转变。坚持就地转移与异地转移相结合，多渠道并举，广开就业门路，是改革开放以来我国解决农民就业问题的一条重要经验，是符合我国国情的农村剩余劳动力转移的一条成功道路。要继续促进农民向城镇合理有序流动。城市带动农村，不是简单地将农民迁出农村，更不是把农民迁入大城市，我国需要向城镇转移的农村人口数量巨大，不可能都进入大中城市，相当一部分要在县及县以下城镇生活和就业。要引导农民向大中小城市和小城镇渐次转移，逐步形成合理城镇体系。要防止农民进城就不了业，又无法返回农村，变为城市贫民，成为一大社会问题。在鼓励农民跨地区流动、进城就业的同时，必须大力发展乡镇企业，不断推进县域经济，努力扩大农村富余劳动力的就地转移。
五、推进新农村建设需要对财政支出结构作出重大调整，把土地增值收益更多地留在农村
新农村建设需要巨额的资金投入。最近几年，国家财政对“三农”的支持力度很大。据财政部资料，“十五”期间，国家财政支农投入绝对量大幅度增加，年均增长17％。财政支农资金中，农民可直接受益的部分最近几年增长很快，主要得益于农村税费改革、实施退耕还林和粮食直补等。2001年-2005年，中央农业基础设施投资为2840亿元，其中，用于重大水利工程和生态建设的占70％以上，直接用于农业综合生产能力建设的占11％。水利、林业生态等社会效益显著，受益对象不仅仅局限于农业。重大水利工程、生态建设工程长期以来一直在农业投资统计中，在一定程度上夸大了政府对农业投资的规模。从财政支农资金的增长速度看是令人鼓舞的，但从财政支农资金占财政支出比重看则不令人乐观。国家财政用于农业的支出占财政总支出的比重呈下降状态。据统计资料，“六五”时期为8.69％，“七五”时期为9.38％，“八五”为9.75％，“九五”为9.29％，而2001年-2004年为8％左右。总的判断是，尽管对“三农”财政支持力度不小，但历史上欠账太多，这几年的投入在很大程度上带有还帐的性质，政府财政对农业的支持总量仍是低水平的，城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改观。
2006年中央1号文件提到的“三个高于”，即2006年国家财政支农资金增量高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重高于上年，其中，直接用于改善农村生产生活条件的资金高于上年，是比较有弹性的规定，在具体执行中有很大的变通余地。如果是略高于上年，就很难体现出各个方面对新农村建设的期待。强调财政支农资金增量是必要的，但存量的调整和财政支农支出比重的提高更关键、更重要。2005年国家财政支出达到3万亿元，如果财政支农支出比重的提高1个百分点就是300亿元。只有适当调整存量，才能为新农村建设提供强有力的财政支持。应当力争“十一五”期间财政支农资金占财政总支出的比重1年提高1个百分点，至少要达到10％以上，力争达到13％左右。
推进建设新农村，除了靠现有的预算内渠道增加支农投入外，还要开辟新的渠道，这方面潜力很大。温家宝总理在中共中央举办的“省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班”上提出：今后，政府征用土地出让收益主要用于农村。这是一个重大的政策思路。目前，土地出让收入在地方政府可用财力中占相当大的比重。有些县、市土地出让金收入已经占到财政收入的35％左右，有的高达一半以上。有些县、市财政用于城市基础设施建设的资金60-70％来自出让土地的收入。“以地生财”已成为地方政府增加财力、筹集城镇建设资金的重要途径。今后将政府出让土地收益主要用于农村将会为新农村建设直接提供巨额的、持续的资金来源。这方面需要抓紧研究制定具体的政策规定。
此外，加快改革征地制度，缩小征地范围，在符合国家土地利用规划、严格管制非农用地总量的基础上，把更多的非农建设用地直接留给农村社区集体组织开发，让农民直接分享土地增值收益，也可为新农村建设提供重要的资金来源。中央已提出要实行工业反哺农业、城市带动农村的方针，但在现实中的土地问题上却正相反。低价征用农民的土地，再低价出让给企业，这是“以农补工”，不是“以工补农”。这几年城市的基础设施建设越来越好，城市越来越漂亮，很多城市的发展是靠土地收益，靠“吃地皮”，在土地问题上不是“以城带乡”，仍然是“以乡养城”。将土地增值收益更多地留在农村，是落实“多予、少取、放活”方针、调整国民收入分配格局的重大举措。
新农村建设是各级政府共同承担的责任。近年来，财政支农投入高度依赖中央政府，地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势。资料表明，1991年-2000年，地方财政总支出由2295.81亿元增加到20592.8亿元，增长了约8倍，而地方财政农业支出由220.74亿元增长到958.05亿元，增长了3.34倍，地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势，1991年为9.6％，1995年为7.9％，到2000年下降为4.2％。据财政部提供的资料，目前在东部地区的农业投入中，中央投入所占比例为20-30％，在中部地区的比例为40-60％，在西部地区的比例为50-70％。一些市、县的本级财政基本没有新增支农投入。当前，由于政府间财权和事权划分不清楚，财政支农投入往往得不到保证。要在完善财政体制的基础上，明晰各级政府的投入责任。
推进新农村建设，政府不能大包大揽，不能包办代替，要发挥好农村集体组织和农民的作用。全国有60多万个村庄，把村庄一级农民直接可以收益的各种公共设施都纳入公共财政的支持范围是不现实的，政府的投入只起引导作用。现在政策上对组织农民投工投劳参与村庄公共工程建设已有了松动。据调查，如能让农民直接受益，大多数农户愿意为集体小型公共工程出资出劳。为了防止农民负担反弹，组织动员农民参与公共工程建设，要把握好三个原则：一是不要急于求成，要充分考虑农民的实际承受能力，处理好吃饭与建设的关系；二是不能违背农民意愿，要建立在农民自觉自愿的基础上，禁止乱摊派；三是绝不能以新农村建设的名义变相向农民要钱要物，要建立起严格的对农民筹资投劳使用的监督和管理制度。
六、建设新农村，要着力推进农村综合改革
对新农村建设涉及的城乡利益格局调整等深层次问题，要着力推进农村综合改革和城乡配套改革，加快建立改变城乡二元结构的体制和机制。
一是建立城乡统一的劳动力市场。近年来，国家大幅度调整对农民进城就业管理服务的有关政策，对农民工的社会管理正在向维护权益和服务转变。总的来看，当前关于农民工的政策和管理制度还没有真正摆脱城乡分割体制的影响。距离公平就业，形成城乡统一的劳动力市场还有相当的距离；农民工合法权益受到侵害的问题比较突出，工作环境恶劣，劳动强度大，特别是拖欠和克扣民工工资的现象比较普遍；一些城市对农民工的社会管理仍沿用管制方式，而轻视为农民工提供公共服务；一些地方继续为农民融入城市设置了过高的门槛，农民工进得了城，但留不下的问题仍很突出。这不但与我国城镇化发展的战略相抵触，也与当前统筹城乡经济社会发展的需要不相适应，与构建社会主义和谐社会的要求不相适应。尽快打破城乡就业壁垒，实行城乡劳动者公平的就业制度，是统筹城乡改革的一个关键切入点。要进一步消除对农民进城就业的不合理限制和歧视性规定；加强劳动力市场制度建设，建立保护农民工合法权益的长效机制；公平对待农民工，逐步形成惠及农民工的城市基本公共服务制度；允许和鼓励长期进城务工农民尽快融入城市，完成身份的转换。
二是加快改革土地征用制度。在现行法律下，所有农村土地进入城市市场必须首先由国家强制征用，然后通过几种方式配置给城市使用者。这是土地被作为公共目的、准公共用途，以及明确作为私人使用的途径。但目前的一些做法仍对农村土地所有者和使用者十分不利，一方面，它造成农民不能分享自己的土地在城市市场所产生的增值收益；另一方面，他们也不能将自己的土地直接投放市场。此外，农民所获得的土地补偿只与这些土地被作为农用时的价值相关，常常只是其农用价值的若干倍，远远低于其在城市被作为他用时的土地价值。这种土地收益分享的极大反差所产生的不公平，已逐渐成为影响社会稳定的因素。由于可人为地低价从农村获得土地，助长了土地更为粗放利用的投资方式。它刺激了对土地的无效使用，包括强调城市的外延扩张，而不是对现有城市空间进行更有效利用。这种做法助长了地方政府对土地强制征用的不健康依赖。由于支付给农民的补偿与土地供城市使用的价值之间存在着巨大差额，加上从农村获得的土地只有很小一部分采取公开拍卖的方式，以及许多地方的土地管理(包括土地利用规划和估价)缺乏透明度和问责，因此，出现腐败问题是不可避免的。我国土地政策改革需要采取整合性方法，在统一与平等对待城市和农村土地这一总体目标的指导下，采取稳健的步骤来整合城市和农村的土地市场，加强城乡规划与管理，减少政府对城市土地一级市场的垄断。要提高对失地农民的补偿标准。从中短期来看，可采取的具体步骤包括增进补偿的公平性以及改善征地的程序。要修改补偿计算方法，使其成为更加公平、更具有预见性、更能为社会所接受的标准。
三是深化农村金融改革。近几年，通过金融渠道筹集农村发展资金的工作仍做得不够，农村的资金还在大量外流。把社会资本引入农村也存在不少困难。农村社会事业发展仍需要靠财政支持。在基础设施建设方面，财政要发挥先导作用。发展农村经济、调整产业结构、建设现代农业一定要做活农村金融改革这篇大文章，一定要为社会资本进入农业和农村创造好的环境。要充分发挥政策性银行支持农业和农村经济发展的作用，增加网点、降低贷款门槛、简化贷款手续，提高大中型农业企业获得金融服务的可及性和可得性。巩固和发展农村信用社改革试点成果，提高对农户的服务能力和服务水平。进一步完善邮政储蓄政策，使邮政储蓄在农村地区吸收的资金留在农村。同时，大力发展真正的合作金融组织，完善合作金融体系。放松对非(准)正规金融的管制，允许农村金融机构的多元化，促进农村金融机构之间的相互竞争。
四是深化乡镇机构改革。农村税费改革进入新的发展阶段后，必须进一步深化乡镇机构改革。既要稳定基层政府的服务和管理，又要分类对乡镇事业单位进行改革；既要推动调整县、乡、村基层组织构架，又要强化权力制约与监督，扩大乡镇民主。从长远来看，乡镇机构改革的最终目标是要建立起精干高效的基层行政管理体制。截至2004年底，我国仍有3.7万个乡镇，而这些乡镇的自然条件、资源禀赋、经济结构、产业优势、区位特点、经济社会发展水平、劳动者素质以及乡镇的综合规模存在很大差异。乡镇一级的改革，只能是由各地因地制宜地制定改革措施。要科学、合理规划乡镇规模，乡镇机构改革的重点应是界定乡镇职能，确立职责定位，乡镇事业单位要从行政依附型向社会自主型转变。下一步改革，要县乡联动，巩固住农村税费改革的成果。
五是推进城乡户籍改革。户籍制度改革是涉及到人口流动、迁徙等全局性的问题，必须审视度势，做出决策。户籍制度制约的背后，是失业保险、养老保险、最低生活保障、卫生医疗、教育，以及城镇基础设施等方面的压力。改革户籍制度应采取渐进的方式。户籍制度改革的根本目的是保障公民迁徙和居住的自由，消除附加在户口上的城乡居民权利不平等的制度。深化户籍制度改革的制度取向是，打破城乡分割、区域封闭，建立按居住地划分城镇户口与农村户口的户籍登记管理制度，实行以固定住所和稳定收入为依据申报城镇户口的政策。改革户籍制度，不是取消户籍登记管理，关键是剔除附在户籍上的劳动用工、住房、教育等不合理的制度，平等对待新进城落户居民与原城镇居民的权利和义务，逐步实现人口的自由迁徙，建立起城乡一体的户籍管理制度。
七、新农村建设不仅要在经济上保障农民的物质利益，而且要在政治上尊重农民的民主权利
党的十一届三中全会提出，在经济上保障农民的物质利益，在政治上尊重农民的民主权利。这一原则是改革以来中央制定农村政策的出发点和归宿点。新农村建设能否受到农民群众的拥护，着重看有没有增进农民的物质利益。保障农民的物质利益，不是一个简单的给钱给物的问题，从根本上讲，是要依法保障农民的各项权益，包括稳定的土地财产权、平等的就业权、公平的受教育权、享受社会保障权等。必须坚定不移地保持党的农村基本政策的稳定，依法保护农民的合法财产权益和劳动权益，公平对待农民，取消各种对农民的歧视性体制、政策和管理制度，改变农村居民和城镇居民享受公共服务不平等的局面，让各种公共服务更加深入农村，惠及农民。
推进新农村建设，必须加强农村民主政治建设。新农村建设凡关乎群众利益的决策，都要组织群众参与，增强农民自我管理、自我服务、自我发展的能力。切实推进乡村基层民主建设，完善村民自治，让广大农民真正成为建设乡村、管理乡村的主人，成为参与并推动乡村政治建设的主体。加强农村基层党组织建设，紧紧围绕服务群众这个中心，切实发挥农村基层党组织服务群众、凝聚人心的作用。坚持村务公开等公开办事制度，保证基层群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主权利。提高农村干部的素质和能力，为加快新农村建设提供强有力的组织保障。
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