论财政政策与经济增长，本文主要内容关键词为：财政政策论文,经济增长论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政政策和货币政策何者更为有效，是不能一概而论的，而是要根据当时的实际情况来确定。货币需求曲线既不是始终很陡，也不是始终十分平缓，而是在利率较高时陡，随着利率下降时，变得很平缓。一般情况下，在利率较高时，货币政策的效力远大于财政政策，因此在利率较高的范围，就是货币政策的有效区域；在利率较低时财政政策效力更大，即利率较低的范围就是财政政策的有效区域。我国目前的真实利率（即名义利率减去通货膨胀率）处于1979年以来的最高水平范围，因此，货币政策还有很大调节空间。正由于这个缘故，1998年上半年以前，我国政府把宏观调控的重点放在实施适当的货币政策或稳健的货币政策上。所谓稳健的货币政策，就是在坚持商业信贷原则、保证贷款质量的前提下，适当增加货币供应量，积极支持经济的增长。
我国以往几轮启动经济增长，主要是通过扩张性的货币政策，向工业领域注入大量银行贷款来实现的。货币供应量的扩张很快地导致经济的扩张。然而这次启动经济增长由于是在通货紧缩（物价持续回落、货币供应量减少）的条件下进行的，出现了“流通性陷阱”，导致1998年上半年扩张的货币政策并没有取得预期的效果。根据国家统计局公布的统计数据，我国1998年第一季度GDP增长率为7.2%，第二季度为6.8 %，呈下滑态势。这就给人们提出这么一个问题，即为什么我国目前的货币政策效果不明显。要回答这个问题，就必须从国有商业银行的经营机制谈起。
1984年至1996年，国有商业银行为了满足贷款扩张的资金需要，在银行间大搞储蓄竞争，在银行内部大搞储蓄定额考核等。其根本原因在于国有商业银行具有追求资产扩张的利益冲动。因为在这一阶段，国务院对国有商业银行的资产质量没有作出硬性规定，中央银行对商业银行资产质量的监督也不严格，在商业银行内部也缺乏明确的贷款风险承担主体。在这种背景下，国有商业银行对资产质量问题不可能给予应有的重视。不仅如此，通过增加贷款，银行还可以扩大其影响，受到地方政府的表扬，贷款经办人也可以从中得到货币或非货币收益。贷款的收益与成本对比，决定了国有商业银行盲目追求资产扩张，也不计较贷款风险。在这种非正常的商业银行经营机制下，扩张性的货币政策取向与商业银行利益相吻合，国有商业银行对此给予迅速反应，货币政策能够顺畅地向国民经济各部门传导，最终实现货币政策的预定目标。当然这一阶段中央银行可以通过控制贷款规模，对商业银行的行为加以规制。但国有商业银行为了适应国有企业的要求，往往采用层层倒逼方法，最终迫使中央银行放宽贷款计划规模。据初步测算，从1984年至1995年间，平均每年贷款突破计划规模44.4%。
然而，1997年以后，国有商业银行的经营机制发生了重大变化。即经历了长时间银行资产规模的盲目扩张，国有商业银行的不良资产迅速增加，并大大超过国有商业银行的自有资本金。在这种情况下，国务院命令国有独资商业银行降低不良资产比率。作为金融主管部门的中央银行也加大对商业银行、尤其是国有独资商业银行质量的考核监督力度。在强大的外部压力下，国有商业银行内部也改变了过去放贷责任不清、管理不严的做法，强化了贷款责任管理和贷款授权制度，还颁布了发放不良贷款的严历处罚办法。再加上国有商业银行的职工收入与银行利润没有紧密挂钩，缺乏风险和利润相结合的激励机制，银行职工首先关心的不是建立在一定风险基础上的利润收入，而是如何逃避个人处罚风险。在这种基础上所形成的货币政策传导机制对以刺激经济增长为主要目的的货币政策必然缺乏反应，是一种单向的紧缩性传导机制。以连续6 次利率调整为例，国有商业银行在中央银行的存款利率下调之后，理应形成商业银行资金运用的压力，迫使其增加企业贷款的主动性和紧迫感；何况，由于存贷款利率的整体下调，企业贷款成本的降低，对银行资金需求也会随之增加，造成对资金供应和需求的双向刺激，促进资金在经济体内循环速度加快，以达到推动国民经济迅速增长的目的。然而，在买方市场或市场需求约束下，企业和银行金融机构对未来项目前景预期较差，投资和扩大生产活动都比较谨慎，对货币需求量减少，形成通货紧缩，因而对利率杠杆的反应并不敏感。这说明企业对货币的需求，是货币供应量增长的决定性因素。而这种需求不仅取决于取得货币的条件，更主要取决于企业投资和扩大生产的欲望。在市场前景不好的情况下，即使筹资成本较低，取得贷款较为容易，企业也不会因此扩大资金的需求。货币政策空间很小。再加上这次扩大内需在相当程度上要靠基础设施投资带动，而基础设施中有许多项目是属于公共产品或准公共产品，具有明显的外部性特点（即投资者不能从社会经济效益中得到直接回报），这部分投资是很难通过降低利率、扩大信贷的方式来刺激，而宜于由政府提供资金和由政府贴息的贷款来进行。
在货币政策效果不明显的情况下，1998年下半年，中央决定实施积极的财政政策。所谓积极的财政政策，主要是指通过增加财政支出及调整税收政策，更直接、更有效地启动经济增长，优化经济结构，促进经济和社会的稳定发展。积极的财政政策是就政策作用的力度和效果的大小的比较而言。改革开放以来， 由于多方面的原因， 我国财政收入占GDP的比重， 以及中央财政收入占全部财政收入的比重都呈不断下降趋势，国家财政宏观调控能力不断弱化。面对我国经济成功实现“软着陆”之后所出现的需求不足、投资和增长乏力的新形势、新问题，客观上要求我国的财政政策必须尽快地从调控功能弱化的困境中走出来，对经济增长发挥更加直接、更为积极的促进和拉动作用。我国国民经济发展所面临的主要问题，是经济结构失衡问题，也可以说是结构转换缺口。在80年代与90年代中期以前，原有支持经济快速发展的一批增长点趋于平缓或衰退，而新的能够有效带动经济增长的增长点尚未形成或尚未发挥作用，新老增长点之间的转换不能顺畅实现，出现“缺口”问题。而作为结构调整最有效的手段，应当说是财政政策。如果说，货币政策的功能是侧重于总量的平衡，或总供给与总需求的平衡，那么，财政政策的功能则是侧重于结构的平衡。政府应当充分发掘财政政策工具的功能作用，彻底改变财政政策职能弱化的被动局面，通过财政分配结构的合理化，来促进产业结构建设的合理化。处于转轨时期的我国经济，客观上要求对于发展中的结构建设要在充分运用市场配置资源基础上，发挥国家财政宏观调控职能，运用积极的财政政策工具，解决好市场失败可能引发的结构性矛盾，促进经济发展中的结构转变在合理化的轨道上逐步实现有序升级。
尤其是在经济全面紧缩，经济处于低潮期时，采取扩张性财政政策、扩大政府开支，较大幅度增加对基础设施建设的财政性投入，是不会带来像短缺时那样大的风险。何况，随着经济规模的扩大、市场经济的确立和逐步成熟，具有某种外部性因素而需要政府介入的事务相应增加，而国家现有的财力又严重不足。我们应该利用这一契机，重新确立公共财政框架。即在投资领域，政府和企业之间应当有比较明确的分工，企业重点进行私人物品项目投资，政府重点进行公共基础设施项目投资。这样做的好处是在减轻财政负担、减少赤字压力的同时，由于政府不介入竞争性私人物品投资，这就有利于提高政府干预、调节经济的宏观效果。
1998年下半年，中央之所以把宏观调控的重点放在实施积极的财政政策上，是由多方面的原因所决定。诸如：1999年经济增长所面临的困难可能会比1998年更大，特别是外贸出口形势更严峻（1999年1—3月，外贸出口额比去年同期下降7.9%），利用外资也会遇到新的困难； 转变国内市场需求不足、社会投资不旺的状况还要一个过程；1998年遭受特大洪涝灾害，灾后重建、水利建设和水毁工程的修复刻不容缓，工程巨大；国有企业下岗职工就业压力较大，出现一些新的矛盾。而实施积极的财政政策，增加财政支出与投资，不仅有利于解决上述问题，而且可以通过加强基础设施建设，拉动国民经济增长，增加我国经济发展后劲。
当然，由于积极的财政政策所运用的减税增支和发行国债，总是与财政赤字的扩大相联系（1998年财政赤字960 亿元， 1999 年预算赤字1503亿元）。而在国民经济存在着闲置资源情况下，赤字财政是可以容忍其存在甚至扩大的。比如目前我国储蓄大于投资，银行资金存款大于贷款，在这种情况下，财政用发债方式向银行借1000亿元，支持基础设施建设投资是没有危险的，况且还有利于提高银行资金的运营效益。但是，社会闲置资源毕竟是有限的，随着经济的扩张，迟早总会出现资源瓶颈。财政性扩张还应同时考虑信贷扩张的需要，而不能挤掉后者。这就涉及到财政政策对货币政策所产生的“挤出效应”。中央银行应充分考虑到这一点，及时实施公开市场业务操作，扩充基础货币，使得商业银行不但能买1000亿元债券，还能有足够的钱发放贷款，支持国民经济增长。
但是，在实施积极财政政策过程中，也有一系列因素限制其效应的进一步发挥。首先，中央政府的公共投资，未能很好地刺激和带动地方公共投资。由于中央政府公共投资结构比较单一，对刺激地方公共投资需求的作用很有限。如财政资金投入主要集中在铁路、公路、水利等基础设施上，而对城市的基础设施投入偏少，这就难以带动地方公共配套资金，也影响城市第三产业的以展。其次，在我国，为了解决结构优化问题，加大结构调整力度，保证经济的持续增长，必须尽快建立一套有效的社会保障体系，而这又需要财政资金的大量投入。但由于中央政府在这方面投入偏少，使地方政府参与建立社会保障体系的积极性大为降低。再次，中央政府大幅度增加公共投资，却没有很好地激起民间的投资。一是因为在基础设施“瓶颈”约束已大大减轻的情况下，靠加大基础设施投资会把投资需求搞上去，但带动民间投资作用可能较弱；二是由于政府投资在一定程度上会对民间投资产生“挤出效应”这将部分地抵消财政政策所产生的“乘数效应”。与此同时，财政投资主要面向基建投资，技改投资则明显减少，且银行配套资金的贷款部分，也是以中长期贷款为主，因而造成流动资金的明显不足，即长期资金“挤出”短期资金；另一方面是由于国内大多数企业面临“相对过剩”的市场环境，且它们的创新能力很低，在“低物价、高成本”的双重约束下，绝大部分行业的利润很低。这是当前难以启动民间投资的一个重要原因。这就要求在增加国家投入的基础上，更加注意调动和发挥全社会的投资积极性，努力为企业、集体和个人等创造良好的投资环境，协调好他们的投资活动，增加他们的投资信心。
还应当特别指出的是，我们发展经济的最终目的，是为了满足人民群众日益增长的物质文化需要，如果没有消费需求的支撑，投资就很难发挥效应，经济增长也难以持久。增加基础设施和基础产业投资，同扩大消费需求一样，也要受到严格的市场制约。消费无市场与投资没有好项目是相互联系的。从根本上说，投资是为消费服务的，没有消费的增长，投资就不可能无限制地自我循环下去。在对待这个问题上，我们既要看到增加基础设施和基础产业投资的特殊重要性，也要认识到其对经济总量影响的有限性。一般情况下，在总需求的总量和增量中，固定资产投资约占1／3的份额，而消费则占50—60%，投资增加一个百分点，远不如消费增加一个百分点的影响大。在当前扩大基础设施和基础产业的投资时，要注意防止两种现象出现：一是在投资增加的同时出现消费滑坡；二是基础设施和基础产业投资增加的同时出现其它投资的滑坡。一般地说，后者的规模往往大于前者，一旦出现滑坡，是很难弥补的。
我们通常所说的扩大内需，应当包括扩大投资需求和扩大消费需求。从投资与消费对经济增长的作用特点看，投资需求对经济增长的短期拉动作用是很明显的。但从社会再生产的角度看，只有消费需求才是经济增长的真正的持久的拉动力量。消费需求既是社会再生产的终点，又是社会再生产的新的起点。从一定意义上说，投资需求是由消费需求派生出来的其自身不可能成为经济增长的持久拉动力量。不仅如此，在消费需求没有明显回升迹象的情况下，投资需求的大幅度回升，只能说是行政力量的推动。这种性质的推动，在短时间内有利于阻止经济增长率下滑，刺激经济的回升，但经济启动后的正常运行，则必须有消费需求增长的配合，如果没有消费需求的支持，不能将行政启动转变为市场启动，这种投资增长和经济回升都是不会持久的。
当前一个值得人们深思的现象是：1999年一期凭证式国债500 亿元，计划自3月10日发行4月30日结束，但短短几天内就一售而空。从居民踊跃购买国债的行为中，可以看出居民对政府的信任高于商业银行的商业信用或企业信用，同时，也是对政府扩张性财政政策的有力支持。政府将这些财政新增收入用于投资，可以扩大国内需求，拉动经济增长，缓解就业压力。近年来由于一系列错综复杂因素的影响，居民存款大多数为短期存款或活期存款，导致这部分储蓄难以转化为长期投资，这意味着通过银行这一媒介发生的间接融资，是难以扩大资本市场规模的。而这次发行的国债为三年期和五年期，所以通过发行国债集中到政府手里的资金，完全可以用于中长期投资。但依靠政府财政投资来扩大内需，只能是一种特殊条件下的特殊政策，重要的是如何带动民间投资，尤其是启动消费需求，从而达到投资和消费“双轮”驱动经济增长的效果。虽然居民踊跃购买国债是对政府实施积极财政政策的有力支持，但这种行为本身是属于储蓄行为，而不是消费行为，或者说是一种金融投资。这一方面意味着政府投资将增加，另一方面意味着民间消费将继续滞缓。须知，我国的居民消费占最终消费的80%左右，占国内总需求的50%左右。扩大消费需求对于扩大国内需求具有决定性作用，如果不能从根本上扭转消费需求增长乏力的局面，我国国民经济就很难走上持续增长的良性循环轨道。
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