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一、若干国家国家股东行使所有权的内容和方式
(一)国家股东行使所有权的内容
国家股东行使所有权主要包括：
1.经营性国有资产的形成与处置权。政府作为国有资产的股东，其投资行为的实质是在不同形态的国有资产之间进行形态的转换。政府对国有企业的投资行为是将财政资金等非经营性国有资产和国有土地、矿产等资源性国有资产投入企业，使这些资产向经营性国有资产转换，这个转换的结果之一就是，政府或者它所授权的机构成了经营性国有资产的实际的运用者，成了所形成的经营实体的股东。当然，政府也可以视其需要，将经营性国有资产向其他形态的非经营性国有资产转换，如出售国有企业，在国有企业中引进非国有的战略投资者。
2.国有和国有控股企业内部权力机制的设计和维护权。对国有和国有控股企业的内部权力机制进行设计和维护是国有股东行使其股东权力的第二个重要方面。
3.对国有及国有控股企业进行监督和管理权。主要包括：(1)建立严格的企业经营业绩考核制度。如法国对国有和国有控股企业董事会的考核主要采用签订经营目标合同的方式进行。目标合同完成状况直接同企业董事会成员的薪酬和任免挂钩。新加坡淡马锡控股公司为了有效地提升所属企业的经营业绩，全面采用经济增加值(EVA)的考核方法。韩国国有企业管理体制的核心是绩效评估制度。(2)建立和完善国有企业运营监测体系。如法国国家参股局建立了月度报表报送制度，内容包括主要财务指标、主要经济运营指标、重大经营活动以及重大对外投资等；并建立了企业主要领导定期或至少每年一次与国家参股局会晤制度，介绍企业整体发展状况、市场前景及企业发展战略等。法国参股局还要参与国有企业年度财务预算的论证，并对年度财务决算进行审批。瑞典工交部国企局设有专门的分析员，定期分析行业和私营企业的主要经营指标水平，对比后提出国有企业的相应指标建议。每年11月起，国企局就要对国有企业的董事会业绩进行分析、评估。美国、英国等国家政府要求，不论是国有上市公司还是非上市公司，都要建立公开透明的财务报告制度，企业的月度、季度、年度财务报告都要通过网站等方式按期向社会公开，接受政府和全社会的监督。
4.对国有和国有控股企业的关键经营管理者进行选择与激励。瑞典工交部国企局负责提出董事人选(每1名董事有多名人选)，报工交部部长和分管副部长从中选择1人。选择董事最根本的要求是有能力、能面对未来挑战、能为公司创造价值。达不到这个根本要求，上任后也要更换。1999年至2001年政府更换了194个董事，并且更换了85％的首席执行官，75％的首席财务官。
5.对国有资产管理经营状况进行监督。在对国有资产管理经营状况的监督方面，尽管在形式上大都采用了政府主管部门监督、审计部门监督及议会监督等做法，但各国在监督上各具特色。
法国政府向企业派驻稽查特派员，稽查员拥有调查、参加管理部门会议并发表意见和调阅企业文件的权力，在诸如原材料采购、工资和价格管理等方面也享有较大的发言权。
新加坡政府设立的由国有大企业董事长组成、由高级公务员兼任董事长的专事监督和挑选CEO的董事委员，对那些亏损或经营不善的国有企业经营状况进行监督。
韩国对国有企业的监督是通过经营评估委员会每年的评估来实现的。根据评估结果，可向企业提出纠正事项，也可要求罢免有关人员。
德国的董事会和监事会双重体制在西方并不多见，政府对企业的监督和控制主要是通过监事会来实现。董事会负责企业的日常经营与管理，但对企业重大问题所作的决策需得到监事会的批准。
瑞典政府在20世纪80年代初规定，议员有权出席国有控股企业股东大会并发表意见，这一做法的目的是通过提高透明度来实现国有资产的有效经营目标。
(二)国家股东行使所有权的方式
1．分两个层次行使所有权：“第一层”股东：设计国有企业治理机制。第一层股东是指国有资产最终主管部门。第一层股东权解决的是国有及国有控股企业与政府的基本关系和国家股东权力的实现等基本问题，即关于政企关系的基本规定、国家股东代表机构的设置、国有及国有控股企业内部治理机制的设计、国家股东权力的实现方法等体现国家股东权力的基本方面。“第二层”股东：实现股东权力的运作层。即：持股基金，企业集团的总公司，资产管理公司等企业主体。如，新加坡的淡马锡，奥地利的OIAG等。
2.以黄金股形式行使所有权。黄金股不同于普通股和优先股，它不代表任何财产权利，它只是国有股东的行政权力直接进入企业的决策机制的方式。20世纪70年代末80年代初，英国撒切尔政府在推行私有化时，考虑到国有企业股份制改造后，政府可能再无权对企业的经营管理进行任何形式的干预和控制，而有的国有企业关系到国计民生、国家安全，如果完全失控，就有可能出现不利影响。为了确保国家利益，英国政府在转让国有股份的同时，发行由政府持有的黄金股，这是一种特权优先股，并制定了相应的黄金股章程，即使将国有企业股份的百分之百公开转让而使其转变成为民营企业，政府仍可通过持有黄金股，依据章程中规定的权利对股份制企业行使管理控制。
3.以否决权形式行使所有权。否决权是国家股东与国有及国有控股企业在重大问题上保持一致的一种决策机制，是国有股东权力实现机制的一种补充，是国有股东进行国有及国有控股企业决策机制设计的时候附加给国有股东代表的一种加权表决机制。其意义在于，它可以使企业的重大利益相关者——国家股东的意志得到尊重，它一经设置就具备了影响力，并不一定要实施它，而是政府对一些特定事项实现低成本监管。
二、若干国家国家股东行为机制的缺陷与改革
国家以国有企业股东的身份行使国有资产所有权，并通过任免董事、董事长以及同企业签订计划合同等方式来掌握企业的发展方向和经营方针，实现了所有者与经营者的分离，是一种有效的国有股东行为机制。但是，国家设立专门主管部门行使出资者所有权，在处理国家与市场的关系面前往往显得无能为力，由于官僚主义和垄断，从而导致企业经营缺乏活力、财务预算约束软化、经营效益低下，而且国家目标与企业目标之间经常发生矛盾。因此，许多国家的政府对国有企业的管理体制进行了改革，但所选择的方向和改造重点却不尽相同。
1.法国着眼于经营机制和经营方式的改革
20世纪80年代，法国社会经济结构发生了重大变化，在国有企业效率低下、经营亏损等问题和全球私有化运动双重推动下，法国从1986年开始对国有企业进行私有化改革，改革从竞争领域或经营相对较好的企业开始。首先是对21家国有企业集团进行私有化，涉及钢铁、石油、基础化学、汽车、航空制造、有色金属加工和电子等部门的1760家企业。这次私有化之后，国有部门中的大型企业数量明显减少，余下的主要集中在基础经济部门中，比较著名的有法国电力公司、法国煤气公司、法国煤矿公司、国营铁路公司、巴黎独立运输公司和法国邮政及电讯公司等，这些企业的员工占国有企业就业人数的3/4。
(1)法国对国有企业进行公司化改革。改革目标是：改变国有企业运营效率低下的状况；减轻国家的财政负担；更好地适应欧盟有关进一步开放市场协议的要求。法国对国有企业进行公司化改革具体做法是：①对经营状况较好的企业采取整体改组、直接上市的办法，彻底进行股份制改造；②对负债和亏损严重的企业通过转让股权的办法来换取国外大公司的注资，改造后上市；③由国家出面对一些状况不佳的大企业注资，待经营状况好转后再上市。
(2)经营机制和经营方式的改革。法国政府采取与国有企业实行计划合同制的经营方式，确立解决国家与企业关系的基本原则：保证国有企业财政收支平衡；国有企业以企业身份开展自己的业务；贯彻执行政府经济政策；企业承担社会义务付出代价，国家给予补偿。计划合同内容：一是充分体现政府政策目标的企业发展目标；二是确定企业的中长期发展计划，包括一些生产经营目标，规定企业承担的盈利、投资计划、财务计划、研究与发展、外贸平衡、就业计划、职工培训以及在支持中小企业发展等方面应承担的责任，并对企业收益目标、服务质量、劳动生产率、价格变动等做出规定；三是企业同国家股东的财政关系，包括国家对企业应承担的财政义务和应提供的预算资金、补贴和外部环境等方面。原则上不改变所有制，而是着眼于经营机制和经营方式的变革。
(3)法国国企改革的效果。①提高了微观经营的经济效益。企业经营自主性和灵活性明显提高，同时，提高了科学决策水平，改善了对经营行为的激励与约束机制，使企业的经营能力大为加强，企业经济效益有了明显提高。②改善了国家的财政状况。国家甩掉了国有企业的亏损包袱和财政补贴包袱，减少了支出，同时，国家得到了一笔可观的收入，一减一增，使国家财政状况大为改善，增强了国家的宏观经济调控能力。③有利于经济结构调整。相当一部分存量国有资产转让变现，提高了国有资产的盈利性、安全性和流动性，国家将变现收入投到国民经济发展的重点部门和新兴部门，有利于优化经济结构。国有企业从一些竞争性领域退出，有助于大批私人企业进入，增强这些领域的竞争活力。
2.英国着眼于改变所有制，进行私有化改造的改革
20世纪70年代，英国患了严重的“英国病”。国有企业效率低、效益差、缺乏竞争力，每年要靠40多亿英镑的财政补贴才能维持生存。1979年撒切尔政府开始了以。股份制改造为手段的私有化运动，目标是：(1)实现政企分开、所有权与经营权分离，切断政府对企业过多的干预和控制，让企业拥有充分的经营自主权(包括融资和投资权)。政府主要从事宏观调控和社会性管理方面的工作；(2)引入市场竞争机制，打破国有企业的垄断地位，促其转换经营机制；(3)最大限度地吸引投资人，使股权分散，避免股权集中在少数人手中操纵和控制企业；(4)鼓励职工购买和持有国有企业的股份，关心企业的经营，提高工作的积极性；(5)通过发行股票使企业获得足够资金偿还贷款，使资产负债率趋于合理。
总体看来，英国20世纪80年代开始在竞争性行业进行的改革产生了较好的效果，而90年代开始在自然垄断行业进行的私有化没有取得明显成效。1994年英国开始对铁路系统实行私有化，1996年由私营铁路公司接管铁路、信号和车站的管理，并把旅客运输服务通过招标方式出售给28家火车公司经营，这些公司向铁路公司支付铁路使用费用，形成了竞争的格局。目的是通过私营公司的经营保障铁路运输服务质量和运量的提高，同时引进私人投资减少政府投入。铁路私有化后，由于管理不善、设备老化和投资减少等原因，列车出轨、晚点和停开现象经常出现，引起旅客不满。多家负责火车运营的公司出现巨额亏损，有一段时期铁路系统工人的罢工接连不断。面对这种糟糕局面，英国政府不得不采取措施。2002年初，政府机构铁路战略管理局公布了一份全面彻底改善全国铁路运输系统的报告，对铁路运营、管理和维修做出详细规划，预计整个工程项目长达10年，投资将达900多亿英镑；2003年10月，英国政府同意有政府背景的“铁路网”公司收回所有的铁路维护权，这是大不列颠铁路法案废止以后，政府在铁路重新国有化历程中迈出的重要一步。
英国的经验：(1)循序渐进、逐步推行国有企业的股份制私有化过程。有充分的舆论准备；重视可行性研究，有充分的前期准备；实际操作中先易后难，股份制改造有计划、分阶段、分步骤地进行；改造的形式不强求一致，有整体出售、股票上市、国有民营、无偿赠予等多种形式；注重各种改革措施之间的相互配套，减少国有企业改革的操作成本和困难。(2)创设特别股票。特别股票是指政府保留一部分国有股权暂不出让，它可以为政府提供否决权。目的之一是避免在国民经济中起至关重要作用的公司被外国人控制，保障国家经济安全；之二是防止某些行业或私人企业利用国有企业私有化，恶意收购或兼并国有企业；之三是制约企业的个别经理人员利用私有化转公为私、乘机扩大个人利益。(3)鼓励居民尤其是本企业职工购买股票。政府采取的措施有：简化股票购买手续、允许分期付款；对于本企业雇员，以优惠价格出售，并无偿赠送少量股票等等。通过这些措施，最大限度地吸收广大国民参与，使英国个人股民人数从1981年占成年人口的7％上升到1992年的22％。(4)对于具有自然垄断性质的部门，建立严格的监管机构。如英国电信管理局、煤气供应管理局、电力管理局、水利服务管理局等。它们不是行政机构，也不受行政约束，主要责任是制定最高限价，限制行业垄断权力的滥用。
3.日本渐进式国有企业的股权改造
日本采取的基本策略是渐进式的改革，目标是减少中央和地方政府的财政支出以缓解财政拮据的状况，同时让私有企业在国有企业仍然占主导地位的领域中获得更大的竞争空间。20世纪80-90年代，日本主要是对三公社(日本电信电话公社、日本专卖公社和日本国有铁道公社)民营化改革，取得了一定的成效。
根据《民营化法》，1985年4月，日本电信电话公社改为日本电信电话股份公司(NTT)，日本专卖公社改为日本烟草股份公司(JT)；1987年4月，日本国有铁道也实行了民营化，被分割为北海道、东日本、东海、西日本、四国、九州6家客运铁路公司和全国惟一的日本货运铁路股份公司 (统称JR)。这些企业在民营化初期是政府持有全部股份的特殊公司，根据法律条款，若干年后再把部分股份出售给民间，成为公私混合所有的企业。如NTT在民营化的5年内只得出售全部股份的1/2，政府最终须持有其1/3的股份；对于JT，政府原则上须持有其1/3以上的股份。1987年9月，日本废除了《日本航空公司法》，使日本航空公司实现了彻底的民营化，即私有化，从原来政府持有1/3股份的特殊法人变成没有政府股份的完全民营的股份公司。
进入21世纪以来，政府开始对邮政事业进行改革。改革的第一步是成立邮政公社。2003年4月1日，日本总务省邮政事业厅正式撤销，国家控股的邮政公社成立。这是一个国有公共公司，其长官和员工均保持政府公务员身份，但是运营依照民营企业的方式，实行独立核算，接受国家有关部门的审计。2007年4月启动改革的第二步，将邮政公社改组成4个由政府100％控股的股份公司(即不进行经营活动的纯粹持股公司)，取消邮政职员的国家公务员身份，使其成为普通民间企业的职员；政府分批出售持有的公司股份，使公司逐步成为由企业法人和私人持股的民营公司，到2017年4月，上述4家公司将完成所有的民营化改革。
日本的经验是：(1)先改制再出售的渐进策略。首先将所有权和经营权彻底分离，通过企业重组引进市场竞争机制，提高国有企业的经济效益，从根本上改变日益恶化的财务状况，这是国有民营阶段。然后在条件成熟时，国家出售国有企业股票，实现私有化。(2)面向社会公众出售国有股份。为保护广大投资者的利益，日本政府极力主张将已出售的原国有股份尽快拿到交易所挂牌上市，但又非常重视上市公司的质量，对于不符合条件的坚决不允许上市。(3)分担债务的清偿责任。通过对亏损企业的债务进行区分，政府和企业各自承担一部分债务，联合清偿。
4.韩国国有企业的民营化改革
1987年4月，韩国推出了国有企业民营化计划，对当时40％的中央政府企业实行民营化，其中转为完全私有和部分私有的国有企业各占五成。民营化的方式：一是公开招标、出售股票，将政府持有股份卖给原有股东，从政府直接经营改为公司自主经营。具体包括将政府股全部或部分卖给私人企业，分期售完国有股。对国民经济影响较大的基础工业企业，政府持有稳定经营的最低限度股份；其余转为国民股。二是对与其他国有企业或私有企业的业务重叠或有竞争关系的国有企业调整其职能。这次民营化过程中还初次试行国民股，使低收入阶层有机会从经济增长中获利，以缓和社会收入分配不均带来的矛盾。
但是，这次改革进展缓慢，80年代末大部分改革措施搁浅，甚至连为推行民营计划而成立的国有企业民营化推进委员会也于1990年宣布解散。针对这种情况，1996年11月，韩国政府发表了《国有企业经营效率化及其民营化推进方案》，推出了国有企业民营化的一些新举措。
首先，对大型国有企业，通过分阶段或一次性出售实现民营化‘在改革过程中，引入经营责任制度，选拔国有企业经营者，并赋予其经营及人事权，同时实施外部监察制度和利润管理制度，引入外部理事制，缩小主管政府机关对国有企业的干预范围和权限。
其次，对中小国有企业的民营化采取了三种方式：一是采取公开招标方式，将国有企业经营权完全转让给民间企业经营者：二是特殊金融国有企业采取特殊民营化措施，政府持有的股票在证券市场上逐步出售，对中小企业民营化过程中所需的金融支援由中小企业银行负责，整个民营化过程要在政府产业改革方案指导下推进；三是在国有企业中，政府持有的股份可考虑在证券市场出售，非上市企业则根据各自情况可实行包括公开招标、随意契约、证券市场上市后出售等在内的多样化方案。1997年东亚金融危机以后，韩国政府进一步加快了国有企业民营化的进程。
5.新加坡在国有企业经营状况良好的情况下的超前改革
由于有廉洁高效的政府并坚持实行开放的经济政策，新加坡国有企业直到20世纪80年代还不存在西欧国有企业因为官僚主义和垄断而带来的效率低下、经营亏损等问题。然而，与其他国家一样，有两个问题是新加坡国有企业在发展中所必须解决的：(1)政府在国有企业上花费很大的精力，对其经营和管理实行监督，进行人事参与等。(2)随着出口导向经济的发展，国有企业在进行结构调整(经营灵活性)和国际市场接轨等方面不如私有企业来得灵活，国有企业本身的弱点便越来越成为障碍。
为了解决上述问题，新加坡政府在国有企业经营状况相当不错的情况下进行了私有化改革：一是通过出售国有股权等私有化政策筹集巨额资金，再将其用于高技术部门的国有企业的发展；二是通过政府资金支持等手段，使国有企业向高技术领域转让，从而实现对国有企业的结构性改造。通过改革，新加坡国有企业的经济效益普遍提高，增强了在国际市场上的竞争力。
6.意大利对国有企业进行的调整和改组
从20世纪80年代中期开始，意大利对国有企业进行调整和改组，具体做法是：(1)对一些国有企业实行股份制改造。90年代初期，国有铁路和电话公司等都改为股份制企业，在股票市场上市，筹集到了大笔资金。这有利于这些公司的结构性改革和技术装备的更新，重新具有活力，改变亏损状况。(2)对一些企业实行民营化。根据每个企业的具体情况决定其出售方式：有的企业国家仍拥有大部分股份，以控制这一企业；有的则将大部分股权出售给私人，国家保留部分股权；有的是在股东中形成由几家企业组成的核心股东，以控制这一企业；还有的将部分股权出售给私人，同时也购进一些私人企业的股份。不论采取何种方式，总的目标只有一个，即根据结构性调整和技术革新的需求，对国有企业和私人企业的关系进行调整，使双方协调一致，相互补充，共同参与国际市场的竞争，共同发展。(3)将民营企业的经营管理机制引入国有企业。选拔有经营头脑和有经验、年富力强的企业家和专业人员取代原来由政府指派的不懂经营管理的企业管理者。同时实行以工作业绩为基础的年薪制度，解雇冗员，精简机构，提高效率。(4)国有企业扩大与国内外大型公私企业的合作。如意大利电信公司多次同美国等有关公司实行下属企业的合并，意大利航空公司与荷兰航空公司实现合并，积极参与国际竞争。很多意大利的国有企业还同国内外的公司进行合作，建立合资企业或并购有关公司，以提高效率，占领市场。
值得注意的是，意大利的改革并不是像英国那样进行私有化，而是采取了将企业推向市场为目的的调整。比如，1993年国家参与制企业的主管部门即国家参与部撤销，其职能划归直属总理府的不管部。这实际上是减少了国家对国家参与制企业的干预，扩大了企业的经营管理自主权。意大利在80年代打破了延存多年的国有企业只能创造就业机会而不得解雇工人的规定。在这一调整过程中，为偿还债务，政府出售了大量国家参与制企业的股份，通过市场化(不同于私有化)取向的改革与调整，意大利国有经济走出了困境并在国民经济中继续扮演着重要角色。
7.德国国有企业由直接控制改为间接控制的改革
20世纪80年代，原联邦德国加入到世界性国有企业改革的私有化浪潮中，到1987年，联邦政府已全部售出所持有的大众汽车公司、煤炭电力股份联合公司和普鲁士矿冶股份公司等主要国有企业的股份。通过对国有企业的民营化改革，提高了企业经营效率。
两德统一后，政府致力于改造前东德地区的国有企业，成立“托管局”，利用“托管”的形式对其“注资改造”。托管局先后在国内国际资本市场上发行特种债券，获得巨额资金后注入国有企业。注资后再采用新的管理措施，如实行股份制加以改造，使大多数原东德国有企业扭亏为盈，并成为富有竞争力的企业。此外，对负债十分严重的企业不是简单地加以出售，而是从职工队伍、企业环境等方面加以包装后再出售，相应的获得一定的出售收入，有助于降低国企改革的成本。
值得一提的是，德国国有企业民营化并不等于将国有资产全部变为私有财产，它仅是调整改变国家对企业的控制方式，使其由直接控制改为间接控制。尤其重要的是，通过国有企业的民营化改革，改善和加强了国有企业的经营管理，变过去国有企业单一化的管理形式为多样化的管理，相应的对国有企业资产的管理方式也变得多样化。
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