争论与妥协：美国“贸易促进授权”新探，本文主要内容关键词为：美国论文,贸易促进论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中国分类号]F752.0 [文献标识码]A [本章编号]1000-6052(2008)05-0043-05
“贸易促进授权”(Trade Promotion Authority，下文称TPA)模式，又称为“快车道”(Fast Track)程序，①是美国国会批准政府签署的国际贸易协定的特殊模式。TPA被美国的贸易伙伴视为国会和总统支持自由贸易的政治标志，它不仅对美国特定时期内的贸易政策基本走向具有重要的表征作用，而且也很大程度上决定了美国政府与贸易伙伴谈判、缔结国际贸易协定的意愿以及相关谈判的结果。
一、TPA的产生原因：国会与总统之间的贸易决策分权
美国宪法的缔造者将管理对外事务(包括对外贸易)的权力分别授予三个机构：国会拥有管理对外贸易和征收关税的权利，总统拥有与他国缔结条约的权力(但需取得参议院2/3以上赞成票方可生效)，而法院则拥有对相关国内法、条约和案件的司法审查权。以上规定并没有直接指出谁有权对外谈判缔结国际贸易条约。
在20世纪30年代之前，美国贸易政策(主要是关税政策)的决策权一直由国会所支配。1929年发生的全面性经济萧条使美国的保护主义势力控制了整个政策讨论的舞台，并最终促成国会通过了历史上臭名昭著的1930年《斯穆特—霍利关税法》。该法直接提高了几乎20000余种产品的税率，平均税率高达53％，使美国的贸易保护主义势力达到了历史的顶峰，但过犹不及、盛极而衰，该法的失败命运难以避免，并导致国会开始反思自己直接制定贸易政策的弊端。显然，与易受利益集团、选区政治影响和左右的国会相比，②总统在制定合理的贸易政策方面拥有天然的优势，因为总统的职位具有全局性，能更多地考虑国家各产业部门(而不是某个选区)的整体利益，并结合国内外经济形势和外交考虑，制定更具理性和实效的政策。显然在国会和总统之间建立对外贸易管理权的适当分配已经势在必行。
1934年通过的《互惠贸易协定法》标志着美国贸易政策真正开始了总统与国会通过相关立法规定来共享决策权的阶段。该法最大的特点在于没有直接制定关税，而是将国会的关税制定权让渡给总统，授权总统与其他国家签订旨在降低双方关税的贸易协定，在协定达成后也无须国会批准，通过发表总统声明(Presidential Proclamation)即可生效(也可理解为国会预先批准了这些授权范围内的贸易协定)。该法的有效期经多次延长，对互惠贸易协定的签订、关税水平的普遍降低和全球贸易的自由化进程均起到了重要的推动作用。它所倡导的互惠性自由贸易政策此后一直在美国历史上占据重要地位，而且它还开创了国会与总统共享贸易政策决策权的态势，该态势甚至一直沿袭至今。更为重要的是，该法为TPA程序的产生准备了适当的土壤，或者说该法所构建的授权模式已经具备了TPA的雏形。
20世纪70年代，国际贸易谈判的重心已经不仅是削减关税，而且还包括如何减少甚至取消各种非关税壁垒，同时为支持总统发动东京回合多边贸易谈判，以改革相关的多边纪律(特别是便于美国对外国的不公平贸易行为作出有效的应对)，国会通过的《1974年贸易法》授权总统谈判、缔结涉及关税以及非关税措施的国际贸易协定。但这些国际贸易协定并非自动生效，而是需要经过国会的批准。因此，“尽管总统获得的授权范围更加宽泛，但授权的程度却受到了新的限制”。③作为妥协，TPA模式(当时被称为“快车道”程序)应运而生。东京回合谈判结束后，国会对总统提交表决的贸易协定内容感到十分满意，因此宣称在国会和总统之间的“宪法实验”取得了成功。基于此，TPA模式在美国贸易政策的决策体制中得以正式确立下来，虽在《1974年贸易法》的基础上进行了多次修订，但基本架构未发生根本的变化。
《1974年贸易法》奠定了当代TPA模式的基本框架：国会为总统参与贸易协定谈判设置一定的目标和条件，并对谈判过程予以必要的监督和提出相关的意见；要求总统在正式签署协定前提前通知国会，以便国会对相关内容进行研究；一旦总统依据相关要求签署贸易协定并将该协定以及有关执行该协定的法案提交给国会进行表决，则国会只能在有限的时间内要么批准要么否决，不能提出修改意见；国会在特定的情况下(例如总统没有及时通报谈判情况或与国会进行磋商)有权撤回TPA待遇。
究其根本，TPA模式的诞生有其必然性，因为它较好地实现了府院之间在贸易政策领域的利益平衡：对政府来说，获得TPA授权后，总统和贸易谈判代表的贸易谈判权得以扩大，总统可以放手进行贸易谈判，并有权做出必要让步，有助于加速贸易谈判的进程。当总统将最终协定和相关法案提交国会批准时，也不会出现保护主义的修正案蜂拥而上，将协定改得面目全非，从而加强了美国总统在贸易决策体制中的权力，较好地防止了国会委员会或委员会主席压制立法而使法案无法提交表决的困惑，同时也加快了协定的批准程序。④对国会来说，尽管它在宪法的框架内做出了必要的让步，但较好地解决了宪法所没有解决的府院之间关于对外贸易管理权的协调和分配，而且通过让渡部分决策权，使自己一定程度上可以摆脱利益集团和选区政治的束缚与牵制。国会对于谈判过程仍然有一定的监督权和干预权，最为重要的是，国会对于贸易政策仍拥有最终的决定权(从而最终落实了宪法的相关规定)，它可以否决总统提交的贸易协定以及有关执行该协定的法案，或者在必要时撤回TPA授权。
二、TPA的历史演变：国会日益强化对贸易协定谈判的干预
自《1974年贸易法》后，《1979年贸易协定法》、《1984年贸易与关税法》、《1988年综合贸易与竞争法》分别对TPA加以了修订，并各自延长了TPA待遇的有效期。不过，1994年至2002年之间却出现了TPA待遇的空白。直到2002年8月，共和党控制的国会才又通过《2002年贸易法》再次向政府授予TPA待遇，并一直持续至2007年7月1日终止。
其实，自1974年以来，总统提交的所有享有TPA待遇的贸易协定都得到了国会的批准。⑤因此TPA对美国贸易政策的执行以及全球贸易自由化进程都作出了较大的贡献。但追溯TPA的历史演变，我们仍然可以发现一个令人不安的基本规律，即国会日益强化对贸易协定谈判的干预，确保自己在管理国际贸易方面拥有更多的宪法权限。由此导致总统在贸易谈判中的决策权和可信度遭到日益严重的削弱，加剧了美国贸易政策在贸易保护与自由贸易导向之间的摇摆，并增加了贸易协定谈判和生效的难度，TPA待遇的发展轨迹似乎正日益背离其良好的初衷。
例如，《1984年贸易与关税法》新增加了一个规定，要求总统在正式启动贸易协定的谈判前，应分别与主管贸易问题的参议院财经委员会和众议院赋税委员会⑥进行磋商，任何一个委员会都可通过多数票表决来拒绝向拟订中的贸易协定提供TPA待遇，也就是把国会的监督提前至贸易谈判的准备阶段。又如，《1988年综合贸易与竞争法》不仅将TPA的每次授权时间从5年缩短至3年，而且再次增加了国会的干预权，即强化了总统与国会之间的磋商程序。《2002年贸易法》的相关规定则意味着国会在TPA待遇中的干预和主导作用达到了顶峰。首先，《2002年贸易法》是有史以来谈判议题和目标最多的一部TPA授权立法。这些谈判议题涉及贸易壁垒和贸易扭曲行为、劳工与环境等17个领域，凸显了国会试图全面掌控各个领域贸易谈判的勃勃野心；其次，该法继续强化国会对谈判过程的监督，创建了国会监督工作组模式；再次，该法首次将人权与环境保护等非贸易条款与TPA授权相挂钩，要求总统在贸易协定中加入相关条款，使缔约方确保其不会弱化或降低其与贸易有关的劳工与环境法的保护水平。
在《2002年贸易法》所规定的TPA授权的有效期截止前，布什政府尚有4个享有TPA待遇的自由贸易协定未获得国会的批准，即美国分别与秘鲁、哥伦比亚、巴拿马和韩国达成的协定。但迄今为止，总统只将美国与秘鲁以及美国与哥伦比亚的自由贸易协定提交给国会，而其中只有美国与秘鲁协定已经获得了国会的批准，美国与哥伦比亚协定能否获得批准难以预料，至少目前来看不容乐观。鉴于目前国会内部甚嚣尘上的反对意见和强力干预，总统甚至不敢正式提交其余的协定，因为强行表决的结果很可能是遭到否决，使总统和美国谈判代表之前的努力付之东流。剩余两项贸易协定因此不得不被搁置起来。
美国与秘鲁自由贸易协定的批准也并非一帆风顺，期间遭遇的最大障碍是国会在表决前强烈要求在该协定中加入比以前更有约束力的劳工与环境保护条款，这迫使美国与秘鲁两国政府不得不在2007年6月对已经签署完成的协定进行修订，特别是增加更具约束力的劳工与环境保护条款。修订后的协定要求：“缔约方有义务通过其国内法和相关实践来采纳和实施国际公认的核心劳工标准”，“如果自由贸易协定规定的义务与多边环境协定发生了冲突，则后者的效力优先”。一方违反以上劳工与环境保护条款，另一方则有权中止相应的贸易减让，即实施贸易报复。美国与秘鲁自由贸易协定预示着美国贸易政策朝着更加保守和强硬的方向转折，上述另外三项等待国会批准的自由贸易协定嗣后也将加入了同样的附加条款。
三、当前影响总统获得TPA待遇的若干因素：美国贸易政治的新谱系图
美国贸易政策决策过程常常是府院双方、政党之间、政党内部和政府内部各种势力彼此斗争、折衷妥协的产物。⑦TPA待遇是特定历史阶段美国贸易政治发展、演变的结果。因此，在探讨TPA待遇的发展前景时，研究美国贸易政治的新谱系图实有必要。
(一)民主党人重新获得国会的控制权
美国贸易政策的历史变迁表明，党派政治在其中发挥着极其重要的作用。贸易政策取向始终具有鲜明的党派性，不同政党对政府或国会的控制权直接影响到美国贸易政策的性质和具体措施。⑧在投票决定贸易政策时，议员的政党身份也具有相当的意义。2007年1月，民主党在新组建的第110届国会中获得了多数席位。更为重要的是，直接掌控贸易政策的众议院赋税委员会和参议院财经委员会也同样由民主党人支配。由此可见，至少在本届国会的任期内，民主党人的贸易政策立场对总统能否获得TPA待遇至为重要。
自20世纪70、80年代年后，主要受选民基础发生变化(产业工人成为主要的支持者)的影响，民主党从过去支持自由贸易的立场上进行了后退，但同时也并不完全支持贸易保护，而是在自由贸易与贸易保护两个价值取向之间不停地摇摆和权衡。在TPA待遇的问题上，民主党人的表现更是令人担忧。在决定是否支持1998年9月克林顿政府提出的TPA申请时，民主党人的赞成票与反对票之比达到了惊人的29∶171，可以说民主党人打败了自己的总统。2002年布什政府的TPA申请也全靠共和党人的支持才以215∶214在众议院涉险通过，而民主党人的支持票同样远少于反对票(21∶189)。⑨
目前民主党人在TPA待遇问题上的基本立场是：并非一概拒绝提供该授权，而是认为应慎重考虑授权的内容、条件等，企图在TPA问题上进行更多的政治交易，要求总统作出更多的让步和保证。2007年6月29日，民主党领导人、参议院财经委员会主席鲍克斯就TPA问题发表声明称：“TPA的延长必须对美国人民关心的贸易与全球化的潜在影响做出应对；我们必须强化劳工、环境保护以及国会的参与度；TPA必须为美国工人创造更多的就业机会”。⑩在TPA于7月1日终止后，众议院的部分民主党领导人也明确表示“当务之急是改革我们的贸易政策，消除全球化给美国家庭带来的经济上的不安全感；延长TPA待遇并不是我们优先考虑的对象”。(11)围绕TPA进行新的政治交易需要一段时间来完成，由此看来，在民主党人的掌控下，至少国会在近期内不可能提供新的TPA待遇。即使2009年民主党人当上新一任总统，情况也不太可能发生突破性的变化，克林顿政府的失败就是一个先例。
(二)美国对外贸易逆差屡创历史新高
据美国商务部2007年2月13日公布的数据，与2005年相比，2006年全年美国贸易赤字增长6.5％，总计7635.9亿美元，这也是连续5年贸易赤字继续创纪录新高。(12)2007年的数据尽管有所下降，但仍然高达7116亿美元。(13)巨额贸易逆差并非是贸易自由化或签订自由贸易协定后的必然结果，两者之间并无必然的因果关系，但客观上却对美国推行自由贸易政策造成了重大的影响和阻碍。
国会议员并不可能或者说不愿意理性看待贸易逆差问题。在选区政治的作用下，议员们必然要寻找便捷的替罪羊，以便让来自于本选区的民众宣泄其不满情绪，而美国贸易政策成为新的指责对象。2007年2月，国会的部分民主党领导人要求采取相关措施，从根本上改革现行的贸易政策，减少贸易逆差，而不是忙着“与那些在美国进出口总额中所占比例不到5％的国家签订自由贸易协定”。这些民主党人主张总统应采取以下措施：要求中国、欧盟和日本等主要的贸易伙伴取消或降低贸易壁垒(如中日两国的货币操纵行为)，并对这些国家的不公平贸易行为实行制裁(如在WTO内起诉中国政府的补贴行为)；加强政府在教育、研究等领域的投入，使每一位美国人都能充分享受全球化带来的好处。(14)在2007年的贸易逆差数据公布后，众议院赋税委员会再次指责布什政府的贸易政策是“消极和错误的”，要求总统采取措施，确保美国的贸易伙伴能更加严格地遵守贸易协定的规则。(15)由此看来，在贸易逆差的刺激下，国会开始更多地关注贸易自由化的消极作用，要求政府反思现行的贸易政策，采取更具进攻性的措施来“平整竞技场”和维护美国的利益。受此影响，至少在短期内，国会支持总统对外谈判和缔结自由贸易协定的动力和意愿并不强烈，而TPA待遇问题也必将被搁置一段时间。
(三)贸易调整援助计划执行不力，且改革受阻
美国的贸易调整援助计划(Trade Adjustment Assistance，以下称TAA)是指由美国政府实施的、对受到进口产品竞争而受到损害的美国相关产业提供救助的一种措施。美国现行TAA的主要形式是技术援助、现金支持和职业培训。TAA的基本理念在于，“只有在自由贸易政策实施中的赢家给予因此遭到失业或收入减少的输家补偿时才能产生帕累托最优。如果没有补偿，自由贸易只能带来国民财富的增加，却未必带来社会福利的增加。”(16)因此，只有当TAA执行得力，给予失业人群或受损企业以合理的援助或扶持时，自由贸易政策才能获得更加普遍的支持，从而也有助于总统成功获得TPA授权。
现行TAA的执行情况并不令人满意。主要表现在：限制条件过多，如只有当相关产业的就业机会转移到贸易协定的伙伴国(如墨西哥、加拿大等)时，失业的工人才可申请援助；救济范围有限，如不包括服务业的从业人员，而当前80％的美国就业人群来自服务业；实践中审查援助资格的标准不够统一，导致不少本来符合条件的工人因此失去了援助；援助资金不足。鉴于此，2007年7月，鲍克斯提出一项名为《2007年贸易与全球化调整援助法》的法案，该法案扩展了接受援助的人群，使受援资格的审查更加灵活，并增加了联邦政府对失业工人健康保险的补贴，还提高了援助资金的预算。(17)同年10月，民主党议员兰格尔在众议院也提出了内容基本相同的修订案。
众议院已经于2007年10月31日通过TAA修订案，但只有38位共和党人投了赞成票，不少共和党议员指责TAA修订案花费过大，且援助范围过广。同时，布什政府认为TAA修订案只是单纯地确保工人收入和加强就业再培训，与贸易政策联系不够紧密，而且所涉金额过大，与政府的减税政策相悖，另外“只有不到3％的长期失业可归咎于自由贸易”，因此如此“兴师动众”实无必要。尽管如此，布什政府仍然希望与国会在TAA上达成妥协，以换取后者对自由贸易协定的批准。(18)目前TAA修订案能否在参议院获得通过尚不确定。另外，TAA修订案已经成为府院之间以及两党之间当前在贸易政策上的主要的政治博弈对象和斗争焦点，以鲍克斯为首的参议院民主党人甚至表示“在TAA修订案通过之前一切免谈”，从而使总统获得TPA待遇的前景更加不明朗。
四、TPA待遇对多哈回合谈判的有限影响
2007年，布什政府在许多场合都重申希望国会尽快延长TPA的有效期。但如前文所分析，至少国会在短期内(包括2008年)不会立即再次提供TPA待遇。那么，对于期望在2008年内结束的多哈回合谈判来说，目前这种状况会造成何种程度的影响呢？本文以为，TPA待遇对于多哈回合谈判的发展前景的影响确实存在，但比较有限，当前谈判各方并无必要过多纠缠该问题，而是应集中力量推进谈判并最终取得一致。这可以从以下两个方面来理解：
其一，如前文所分析，对于美国的谈判对手来说，当前TPA待遇所具有的高效、便捷、适当分权等优点已经大打折扣，相应地，国会在贸易政策的决策过程中也表现得更加主动和强势。特别是，在贸易协定被提交国会正式表决前，国会总是不断施加压力迫使总统修改协定条款，或增加国会所惬意的内容，实质上就是变相提出修正案。总之，不管TPA待遇是否存在，美国代表的谈判立场总要受到国会的牵制，来自国会的干预和监督也总是无孔不入，且最终谈判结果都必须取得国会的认可，否则就有可能被否决。因此至少在多哈回合谈判各方就各项议题达成基本一致并正式签署条约之前，TPA待遇的积极意义并不明显。某些成员方(如印度和巴西)最近督促美国总统尽快获得TPA待遇，更多的是一种转移谈判压力的策略而已。
其二，在谈判各方正式签署多哈回合贸易协定前夕，总统再次获得TPA授权仍有必要，且确属可能。为了避免多哈回合可能形成的多边贸易协定在国会陷入无休止的争论，或避免被某些偏执的国会议员的修正案所淹没，美国总统确有必要在多哈回合结束前再次获得TPA授权，这是多哈回合多边贸易协定能够正式生效的必要条件，而且也是继续推进全球贸易自由化进程的必要步骤。从历史经验来分析，一旦各方在多哈回合中取得基本的妥协，国会很有可能在正式签署条约前夕提供仅适用于多哈回合谈判的TPA授权。如乌拉圭回合结束前夕，国会延长了TPA授权的有效期，并将授权范围仅限于乌拉圭回合谈判结果。事实上，该TPA授权的截止时间(1994年4月15日)正是成员方签署乌拉圭回合协定最终文本的时间，同时也是该回合谈判正式结束的时间。乌拉圭回合协定嗣后也依TPA模式获得了国会的批准。可以肯定的是，在今天经济全球化和贸易自由化已成不可逆转的主流的情况下，不管是美国国会还是总统，都无法承受多哈回合协定不能生效所带来的政治代价和经济损失。
注释：
①TPA模式自1974年产生至2002年，一直采用“快车道”程序的称呼。《2002年贸易法》将“快车道”程序这一称呼改为TPA。为行文方便，本文统一使用TPA的称呼。
②张建新.权力与经济增长——美国贸易政策的国际政治经济学[M].上海人民出版社，2006：44.
③Laura L.Wright,Trade Promotion Authority:Fast Track For the Twenty—First Century?,William and Mary Bill of Rights Journal,April 2004,p.984.
④杨树明、陈功.美国对外贸易法中“贸易促进权”模式探析[J].中山大学学报(社会科学版)，2005(5).
⑤Craig VanGrasstek,US Trade Promotion Authority and the Doha Round,http://www.ictsd.org/pubs/US_Trade_Promotion_Authority_and_the_Doha_Round.pdf,January 2008,p.2.
⑥按美国国会的工作程序，任何提案都只有经过各专门委员会的通道，才能进入决策过程，而各专门委员会的意见可谓举足轻重。各委员会通过的决议在参、众两院的大会上获得批准的概率很高。因此，在决定是否授予TPA待遇时，参议院财经委员会和众议院赋税委员会(又译为筹款委员会)发挥了极其重要的作用，甚至被称为“看门委员会”。(gatekeeper committees).
⑦张建新.权力与经济增长——美国贸易政策的国际政治经济学[M].上海人民出版社，2006：31.
⑧屠新泉.政党政治与美国贸易政策的变迁美国研究[J].2007(4).
⑨I.M.Destler,American Trade Politics in 2007:Building Bipartisan Compromise,http://www.iie.com/publications/pb/pb07—5.pdf,May 2007,pp.14—20.
⑩Baucus Comments on Trade Promotion Authority,http://finance.senate.gov/press/Bpress/2007press.
(11)Pelosi,Hoyer,Rangel,and Levin Statement on Trade,http://waysandmeans.house.gov/news.asp,2 July 2007.
(12)中金在线：美国2006年贸易赤字再创新高.http://forex.cnfol.com/070214/.
(13)新华网：美国贸易逆差2007年首次下降.http://news.xinhuanet.com/newscenter.2008年2月15日。
(14)Congressional Leaders Urge Bush to Act as 2006 Trade Deficit Breaks All Time Record,http://waysandmeans.house.gov/media/pdf/.
(15)Congress and Administration Must Enforce Rules of Trade,http://waysandmeans.house.gov/News.asp?FormMode＝release&ID＝623,14 February 2008.
(16)李卓、刘建兵.论美国贸易调整援助计划[J].经济评论，2005(4)：103.
(17)Baucus,Snowe Unveil Bold Proposal to Refine,Expand Trade Adjustment Assistance,http://finance.senate.gov/press/Bpress/2007press/prb072307.pdf,23 July 2007.
(18)Neuters,Bush trade deal must take back seat:senator,http://www.reuters.com/article/politicsNews/.