转型期的社会危机与政府能力建设，本文主要内容关键词为：转型期论文,能力建设论文,危机论文,政府论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，中国社会进入急剧转型的时期。学界一般把这种转型界定为从传统社会向现代社会、由计划经济向市场经济的过渡。社会转型有三种主要的含义：1.社会体制在较短的时间内急剧转变；2.社会结构的重大转变；3.社会发展的阶段性转变[1]。社会转型期是社会进行破旧立新、分化整合的时期，同时也是社会问题和社会危机的多发时期。认识转型时期社会危机的特征，加强政府防范和克服社会危机的能力建设，对于实现社会的持续稳定发展和加快现代化进程是非常重要的。
社会危机概念的界定及特点
《现代汉语词典》对“危机”有两种解释，一种是指危险的根由，另一种是指严重困难的关头。可见“危机”一方面表征了危险的程度，另一方面也表达出了时间特征，即紧要时刻，另外还具有一种发生与未发生的区分。社会危机具有一种整体的意义，它是凌驾于个体或小群体之上的宏观性的结构性危机，指社会陷入的一种不能正常运转的紧急状态或者面临的一种普遍性的危险，它对现有的社会秩序有很大的破坏力。
与社会问题不同，社会危机一旦产生，受影响的不仅是问题区域，而且整个社会都会受到强烈的震动；不仅是问题的一个方面，而是社会的多个方面。社会危机对社会的危害是破坏性的，直接危及国家的安定、政权的稳固以及人们的生存状况等。它的破坏力要比一般的社会问题大得多。正是因为社会危机具有与一般社会问题不同的特点，其危害大、扩散快、影响的范围广，所以解决它的条件要求更高，应该采用特别的方法。危机一旦发生，单纯依靠社会的力量往往会导致解决的力度不足，延误时机，并且容易出现“控制失灵”。“‘控制失灵’是指在社会转型过程中，由于原有的社会规范正在逐渐失去约束力，不再具有引导与制约社会价值观与社会行为的功能，而与新形势相适应的社会规范尚未建立或虽建立但无相应约束力，出现社会失去控制作用的状况”[2]。所以，社会危机必须依靠政府来干预和调节。
政府在解决社会危机中的关键地位和主导作用
在人类历史上，社会与国家从来就是作为一对矛盾出现的。最初的人类社会没有国家，但是后来社会在运行的过程中不能进行必要的自我调节，产生许多社会危机，因而需要有一个凌驾于社会之上的机构来管理社会，帮助社会摆脱危机、协调发展，这个机构就是国家。国家是一个权力机关，政府则是权力的实施者。
因此，社会危机的产生和消解取决于两个方面的因素，其一是社会的自我管理水平，其二是政府管理社会的能力，即政府能力。如果社会的自我管理水平很高，那么不用动用过多的政府力量就可以避免或治理危机；如果社会的自我管理水平较低，那么就需要强化政府化解危机的能力。
我国1979年以来的经济体制和政治体制改革使总体性的社会得以分化，社会的“自由流动资源”和“自由活动空间”开始出现，国家失去了为社会成员提供资源和机会的惟一源泉的地位。一个具有相对独立性的社会开始形成，国家的力量开始从越来越多的社会领域中撤出，社会进入了全面转型时期。转型期的社会有几个突出的特征：第一，社会自我管理能力的生长与国家力量的衰减难以达到恰当的对接和耦合，在某些问题或某些领域上国家和社会可能会共同失灵，从而带来社会危机。第二，在这个过程中，人们不断接受新思想、新观念、新知识，同时逐渐抛弃那些旧的、有碍于社会发展的落后的思想观念。处于急速发展的历史转型时期，人们的精神生活难免会出现一定的混乱。失落感、不习惯与急切改善自身处境的愿望会同时产生，而探索和建立新秩序又需要一个发展过程，于是产生了诸多社会问题。第三，政府在执行国家意志的过程中受到社会大环境的影响和制约，某些方面会出现“失灵”。改革以后作为国家权力执掌者的政府机关作为一级“单位组织”，也有了自己的利益需要，因此在决策过程中的公正性受到挑战，政府干预中的垄断性、寻租行为有了产生的可能性。第四，转型期同时也是一个社会利益重新分配的时期，由此导致的社会矛盾和社会问题日益增多，可能引发经济风险，社会危机的不确定因素也随之增加。最明显的是当前日渐悬殊的城乡贫富差距，这将成为一种潜在的诱发社会危机的因素。
在转型期，由于社会自我管理的能力仍然有限或者不确定，社会问题比较多，产生社会危机的可能性比较大，单纯依靠社会的力量难以规避危机，必须有超越于社会之上的国家力量的介入，政府在防范并化解社会危机方面处在关键地位，并且应当发挥主导作用。
首先，社会转型时期是一个利益重新分配的时期。与改革前中国社会普遍的平均主义相反，改革以后社会的贫富差距迅速扩大，基尼系数已经超过许多发达国家的水平。众多迹象表明，中国已经进入到一个两极分比非常严重的社会。两极分化社会的直接后果是社会冲突和对抗的发生，特别是底层社会对于上层社会的敌视和反抗。这些反社会的倾向是潜在的社会不安定因素，同时也是社会危机的直接导火索。要化解这种导致危机的因素，最有效的办法就是充分发挥政府在转型期混合经济中的宏观调控职能。政府对“现代混合经济主要行使四大职能：矫正市场失灵，对收入进行再分配，稳定经济并促进经济长期增长，制定和执行国际经济政策”[3]。这些政府职能对于缩小贫富差距、化解社会危机是十分重要的。
其次，转型时期是“破”“立”结合的时期。社会运行的传统规则和现代规则之间往往会产生一定程度的冲突，这种冲突是社会危机发生的直接诱因。在法律、法规尚不完善的情况下，要保持社会的良性运动与协调发展，就必须有效发挥政府的合法化能力和执政水平，要求政府具有驾驭复杂局面的能力。有学者将转型期“破”“立”之间出现的规范的缺失称为“体制洞”或者“体制真空”。在立法相对滞后的情况下，政府对于填补这些“体制洞”具有义不容辞的责任，而这些“体制洞”正是诱发社会问题和社会危机的危险因素。
再次，转型时期是一个摇摆不定的时期。摇摆不定体现在社会方面是传统和现代的不断冲撞，体现在国家方面则是政策的变革和回归，“政治变革导致传统权威的合法性危机，进而引发社会结构的解体和普遍的失范，作为对这种失序状态的回应，政治结构往往向传统回归，而这又使政治结构的转型胎死腹中”[4]。这说明了社会转型期的政治体制的变革所依据的是国家与社会之间力量的对比。在许多方面，为适应经济体制改革而进行的政治体制变革往往在某种程度上弱化了政府的执政能力，为社会危机的产生提供了适宜的土壤。因此，在社会转型期，在规范的市民社会还没有形成的前提下，政府的强制能力是十分必要的。
最后，转型期的社会政策是社会控制的主要手段。社会在转型的过程中出现的新问题比较多，而旧有的社会控制方式不能很好地适应这种情况，法律的制定则需要较长的时间准备提案、讨论、审议并颁布实行，因此不能适应转型社会的快速变化。由于社会政策的制定速度快、时间短，所以在转型时期对于社会控制显示出独特的优势。社会政策是一种正式的、具有较强强制性的社会控制方式。社会政策的制定和实施是依赖政府权威和其他有关社会组织实现的，政府的强制力是社会政策得以贯彻实施的保证。也就是说，社会危机的防范与化解需要社会控制，社会控制需要社会政策，社会政策必须依靠政府的力量得以实施。
加强政府能力建设，有效防范社会危机
既然政府在社会转型期对于防范和化解社会危机具有不可替代的作用，那么我们就应当更加注重政府能力的建设。如果一个政府没有强有力的政策制定能力、贯彻执行能力、体制创新能力、秩序维持能力、社会整合能力，那么，以政府为主导的社会转型就会陷入一种无序、紊乱的危机之中。
我国二十余年的改革实践证明，政府能力不仅要体现在经济建设方面，更重要地要体现在服务社会方面。在改革进入成熟期之后，政府应当加强以提供公共产品和有效的公共服务为主的职能。在我国经济转轨时期，应对和处理社会突发事件，往往面临“两难”选择。其原因就是我们在今天仍然在强化政府的经济职能而忽略了政府提供公共产品和有效的公共服务的职能。“国家现代化的过程即为国家由社会的主宰者变为服务者的过程”[5]。在社会转型的过程中应当特别重视加强服务型政府能力建设，有效防范并化解各类社会危机。
（一）要建立廉洁、高效的政府，防止政府的危机。政府能力的发挥主要取决于政府自身的建设。一个廉洁、高效的政府不仅有化解社会危机的能力，而且可以在人民群众中树立较高的威信，提高整个社会的凝聚力和向心力，有效地减少社会危机发生的可能性。反之，如果政府的内部出了问题，或者说政府内部发生了危机，就会直接导致社会危机的产生。因为中国的社会转型属于政府主导型，在一个强有力的政府的推动下促进社会的变革，在政府的推动下建立社会主义市场经济体制就成为一种必然的选择。在政府和社会的关系上，政府更具有主动性，其自身的品牌形象和执政水平对于整个社会的影响是非常显著的。
（二）要强化政府的公共权威，建立一个有控制能力的政府。防止与应对社会危机首先依赖于政府的公共权威。任何社会都需要政府公共权威，政府没有一定的权威则整个社会就不能正常运转，特别是处于转型时期的社会更是以承认政府权威为前提条件。对于处在社会转型时期的中国来讲，保持强有力的公共权威显得特别重要。政府信用是政府权威的保障。树立政府的威信一靠政绩，二靠信用。信用状况表明政府的成熟程度或行为规范水平。政府在执政的过程中要做到有诺必践，言行一致，禁止以公共事业的名义侵占个人财产。
（三）政府目标应当从优先经济目标向优先社会目标转化。一段时期以来，地方政府把发展经济作为自身的第一职责，上级评价地方政府领导的政绩和能力的标准也往往局限于他们所在地区的经济发展水平。人们在赶超和发展的理念指导下，对政府能力的认识大多不自觉地局限在促进经济增长一个方面，这样往往造成了政府能力的“畸形发育”。从社会发展的目标来看，政府能力的最终体现是创造一个和谐、富足的社会，使社会成员的身心得到全面的发展。当然要实现这个目标，发展经济是最基础的，但是也不能忽略其他的目标，尤其是改革走入“深水区”之后，政府的经济目标和社会目标的比重要发生相应的变化。SARS危机表明，政府把自己的职能定位在优先解决各类重大社会问题方面，是一个相当迫切和相当重要的大事情。另外，改革开放进入到新阶段，各类社会利益关系的调整和重大社会问题的解决是实现经济持续增长的重要前提。“促进社会和经济的平等是达到实质性的生产长期增长的先决条件”[6]。为此，政府应当在就业、社会保障、维护市场秩序等方面加强力量，使经济的持续增长有一个好的社会环境，这是当前一个更为重要的任务，是经济持续健康发展的必要保证。
（四）创新政府体制，使政府的组织结构适应转型社会的需要。创新政府自身的组织架构和运行模式，是政府能力的内在源泉。机构的设置能否与现实的需要相符合，是政府能力发挥的必要前提。明确权利界限，把责任落实到人是避免推诿扯皮的有效措施。由于在社会转型的过程中不断产生新的问题，传统的组织设置往往难以满足服务和管理社会、维护社会秩序的要求，因此政府职能和机构设置也需要随之作适当调整，以满足社会管理的需要。要做到这一点，就必须强化政府对于现实社会和公共事务的研究与预测，使政府职能和政府机构在安排上做到与时俱进，避免遇到问题之后再成立临时处理机构的做法。不同的组织架构，会形成不同的政府能力。这些政府能力和社会的需要相对应，是避免和处理社会危机的基本保证。当然，政府最重要和最长远的职责还在于促进社会自治水平的提高。目前进行的政府职能转变，如果只是把着眼点局限在政府机构本身，单纯关注自身能力，不从重塑社会与国家的关系的高度来认识和实施这场变革，那么，改革将失去强大的社会支持。政府能力提升的程度并不完全取决于政府自身的意志，它在某种意义上是与社会力量相互牵制平衡的结果。在社会的转型期，要从根本上提高政府能力，就需要努力开发社会能量，构建新的社会管理组织和管理力量，以此推动政府职能结构的转变，平衡新的政府能力与社会管理权能的关系。只有将政府的能力同时界定在管理社会、服务社会、培育社会这三个方面，才能减少社会危机爆发的可能性，增强政府处理危机的能力。