关于我国职业教育集团化办学基本问题的思考，本文主要内容关键词为：职业教育论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国职业教育集团化办学受到教育界广泛关注，教育集团国外也普遍存在，但数量比较少，没有上升为主流形式。而我国为什么要大规模推广，其目的何在？从现实来看，职业教育集团化办学并非一帆风顺，大多没有达到理想的状态，瓶颈在哪儿？进一步发展，如何突破？要回答这些问题，必须对其办学目的、性质、功能和价值等进行分析。
一、集团化办学的目的——提高人才培养的计划性
我国从1952年逐步确立计划经济体制以来，中等专业教育依托部门办学，技工学校依托行业、企业办学，形成了招生即招干(工)的招生分配制度，极大地增强了人才培养的计划性和针对性，有效地提高了人才培养的效率，较好地满足了国民经济发展对中等专业人才的需求。然而，随着1992年我国确立了建立社会主义市场经济体制以来，国有企业的改制，一些行业和企业办的技工学校纷纷从行业和企业剥离出来。尤其是1998年国务院机构改革以来，国务院分别于1998年和1999年颁发了《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》和《关于进一步调整国务院部门(单位)所属学校管理体制和布局结构的决定》，对大部分中央部门所属的中等专业学校和技工学校管理体制进行调整，下放到省级教育主管部门和劳动部门管理。至此，部门、行业、企业办学的比例逐步减少，人才培养的计划性受到了极大的挑战。
社会主义市场经济体制的建立，并不能改变经济社会发展的计划性和有序性。随着我国部门、行业办学比例减少，职业教育发展的计划性、有序性受到了极大挑战，招生和就业等方面不同程度地出现了一些问题。生源大战无序竞争，且越演越烈；专业设置重复，专业调整频繁，办学社会效益低下；毕业生就业率虽较高，但专业对口率低，就业层次不高，人才培养与人才使用存在脱节现象；政府宏观调整缺乏有效载体，难以取得预期成效；中等和高等职业教育各自为政，缺乏有效沟通和衔接，不能协调发展；职业学校服务区域经济、适应当地产业结构调整变化的能力较弱；职业学校开展校企合作的交易费用高，制约校企合作的健康发展等。出现上述问题，主要是随着我国政府机构按照“小政府、大服务”进行改革，政府的职能发生了变化，由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理，由部门管理转向行业管理，由以管为主转向以服务监督为主。政府职能的缩小，客观上要求社会职能放大，原来由政府机构承担的部分管理职能，应该交由其他组织来承接。
我国职业教育集团就是在这样的背景下应时代的要求发展起来的。职教集团一方面代表政府与行业对话、与企业联系，按照行业企业的需求培养人才，争取有利的发展环境；另一方面，协调职业教育内部的关系和行为，解决一些依靠单个学校解决不好或解决不了的问题，增强发展的计划性和有序性，以更好地适应经济社会的发展。
二、职教集团的性质——横跨职业教育与产业间的互益性中介组织
市场经济发达国家的实践证明，市场经济体制下由于存在政府失灵和市场失灵的“双重”现象，在政府(第一部门或公共部门)与企业(第二部门或私人部门)之间需要建立第三方力量或第三部门，第三部门以其自身独特的性质和特有优势，能够比较有效地解决政府或企业难以解决的一些社会问题。行业协会属于第三部门的一种主要类型，介于政府与市场之间，协助政府实现中观层次的调节和服务功能。各国的实践表明，职业教育的发展离不开行业的指导。然而，我国行业组织是随着社会主义市场经济体制的逐步建立而发展起来的，由于历史原因我国的行业协会发展严重滞后。一方面，我国行业协会多数是由政府职能转变“自上而下”从政府部门分离出来部分职能和部分人员组建的，不可避免地打上了“官办”、“半官办”的烙印，官办色彩浓，成为“二政府”，服务意识差，有的还存在政府职能部门不愿意放权给行业协会等问题。另一方面，行业协会社会认可度低。企业对行业协会认可度低，致使行业协会会员单位少，会费收缴难，经费严重不足，人员素质低，服务能力差，导致我国许多行业协会的功能不健全，主体功能都难以发挥，服务职业教育的功能更无从谈起。尽管近几年在教育部的指导下成立了一些行业教学指导委员会，但由于行业协会自身功能的不完善，还缺乏对职业教育服务的能力，处于有心无力的境地。
此外，经济体制改革以来，我国开始建立现代企业制度，通过联合、兼并等多种形式开展大规模的“企业集团化运动”，但由于时间短，与国外的集团企业相比存在规模小、质量差等问题。2000年我国前500家企业(集团)的营业收入(不包括银行)仅相当于世界前500家的7.3%，其中我国500家第1名的营业收入相当于世界500家第1名的21.4%，第500家的营业收入相当于世界第500家的6.6%。同时，我国许多行业的集中度较低。以我国产量居世界第一位的钢铁行业为例，我国钢铁企业有1600多家，但十大钢铁企业1995年产量只占全行业的79%，最大的宝钢1995年产量823万吨，仅占全行业的8.6%；而韩国浦项钢铁产量(2343万吨)占该国产量的89.4%。国际经验表明，这些大企业集团，一方面在现实经济系统中像行业组织一样发挥着中观组织的管理职能。另一方面，在人员培训方面发挥着重要功能。有资料表明，德国在1994-1995年度与学徒签订的培训合同中，90%是大型企业；德国制造“奔驰”的福斯汽车公司在国内就有502个职工培训机构；在IBM公司，每年投资几亿美元用于雇员的教育与培训，范围包括美国国内的21.5万人和国外工作的15万人。
也就是说在发达国家存在着行业协会和大规模企业集团两大中观经济管理组织，协助政府保持经济社会发展的有序性和计划性。正是由于我国行业协会的缺位，企业集团还不具有国外“托拉斯”意义上的中观组织职能，各地教育部门试图通过发展职教集团，把学校与相关的企业、行业等市场主体有效地组织起来，通过组织内部的力量，在一定行业或区域范围内促进职业院校与企业开展工学结合，更好地满足区域经济社会对技能型人才的需求。可见，职教集团是一种为成员提供自我服务的互益性中介组织。互益性团体提供的是“俱乐部物品”，但由于内部运作和管理的需要，往往能代替政府对成员组织进行管理，因此在社会管理方面发挥着重要的作用。[1]正是由于它的社会管理功能，近年来各地教育主管部门在行政管理体制改革中极力推行，试图通过建立职教集团这一有效的载体，减少政府宏观调控的幅度和难度，解决职业教育条块分割、多部门管理的体制弊端，通过建立校校联合和校企合作的机制，解决好招生就业和布局结构调整等问题，实现教育资源的合理配置。
建立职教集团与发展职业教育行业协会两者可以并行不悖，并非替代关系。如在荷兰职业教育体系中同时存在“荷兰职业教育与培训委员会”和“荷兰行业职业教育协会”。荷兰职业教育与培训委员会由职业学校自己组织，职业学校自愿申请加入。它的主要职能是宣传职业教育在经济建设和社会发展中的重要作用，协调职业学校与行业的关系；改善职业学校的办学条件；加强职业教育形象的宣传等。而荷兰行业职业教育协会的宗旨是密切联系工商业与职业教育，不断提高办学水平；负责提出职业资格标准，提供用工信息，保证职业学校学生实训实习岗位；设立考试中心，负责职业资格证书的考试。
三、集团化办学的功能——行使职业教育互益性中介组织职能
职教集团作为互益性中介组织，其功能应有以下几方面：
体制功能。当前，职业教育的许多问题不是职业教育本身问题，而是教育外部问题。许多国家为了促进人才培养的计划性，将教育部门与劳动部门整合；为了促进工学结合，通过国家立法或完善的职业资格制度来提供制度保障。如，20世纪80年代以来英国从改革政府机构入手，加大职业教育改革力度。将教育部和就业部合并成教育就业部，在该部的领导下，成立国家职业资格委员会，研究制定国家职业资格体系，为全国提供统一的职业资格认证标准，确定了职业资格证书与普通教育证书的对应等值关系，并成立了80多个“培训和企业协会”，强化企业在职业教育中的作用。职教集团是突破传统体制的产物，是教育体制改革产生的新生事物。虽然从目前来看，集团化办学不能从根本上改变我国一些不合理的管理体制，仅能做到局部改善，其作用是有限的，但它的不断发展壮大，必将进一步推动我国职业教育管理体制的改革，其作用可以说是无限的。
组织功能。组织是指人们为实现一定的目标，互相协作结合而成的集体或团体。集团化办学是在“四不变”(隶属关系不变，产权关系不变、经费渠道不变，员工身份不变的情况下)，通过组织力度，化个体的力量为组织的力量、化个体的行为为组织的行为，解决一些依托学校或企业个体解决不好或解决不了的问题，使学校和企业在更大空间或范围内进行合作，实现工学结合。组织功能要求职教集团建立完善的章程，合理设置内部组织结构，建立专业性的服务机构，开展专门化的活动，提供专业化的服务。
合作功能。合作就是成员为达到共同目的，彼此相互配合的一种联合行动、方式。当前，我国集团化办学在校际合作、校企合作、区域合作、城乡合作方面积极推行，从较早开展集团化办学的地区来看，如以行业为主、城乡联合的“河南模式”和以城带乡、三段培养的“海南模式”，主要是通过校际合作和城乡合作，把城市优质职业教育资源和农村职业学校、成人学校联合起来，形成城乡一体化的职业教育培训网络，取得了一定的成功。但在学校与企业、学校与行业、学校与政府等方面的合作还有待进一步加强。
标准功能。我国现在许多职教集团是依托优质的高职院校或中等职业学校建立的，在实施过程中很多职教集团依托这些优质职教资源在培养目标、教学计划、教学大纲、教材使用、考核办法等方面实行“统一”，来提升各成员的总体办学水平。标准实际上代表了专业水准，没有标准就没有质量，也就不可能得到社会的认可。当前我国职业教育正从外延扩张向内涵提升转变，客观上要求建立起专业标准、教学方案标准、课程标准等人才培养标准。标准的制订也有利于促进品牌建设。如河南省在集团化办学过程中，逐渐形成了“中牟农科”、“郑州旅游”、“少林武术”、“河南机电”、“信阳茶艺”、“林州建工”等一批品牌专业。
服务功能。职教集团是在我国行业协会职业教育功能不足和企业集团弱小、中观组织能力不强的情况下产生的，它在一定程度上来弥补我国中观组织发育滞后的弊端，但不可能越俎代庖。纵观职业教育发达国家，行业协会的职能主要是提供行业劳动力供求信息，制订行业职业标准、培训机构资质标准和从业人员资格标准，开展职业技能鉴定和职业培训工作等。职教集团虽然不能完成行业协会的这些职能，但通过组织的力量，建立专业组织或组织相关人员，在更大范围内去了解行业发展情况，企业用人需求数量和结构，岗位技术标准和能力素质等，为集团成员学校专业设置、课程开发和教学改革提供服务。服务功能重要的是提供信息服务，通过收集和掌握的信息，为政府决策提供信息来源，同时也为所属的学校和企业提供所必需的信息咨询服务。
创新功能。集团化办学是在当前政府权力重心基层化、社会化、分权化的公共管理潮流中产生的，是顺应决策民主化、管理社会化、服务市场化的政府管理模式改革而形成的，是一种新生事物。现实中虽有区域性和行业性职教集团之分，但并没有固定的模式可言，需要职教集团适应职业教育改革与发展的要求，在实践中加大创新力度。许多职教集团虽在教育领域内部通过纵向联合取得了一些规模成效，但作为一种社会中介组织其许多功能还没有充分发挥出来，需要相关部门站在行政管理体制改革的高度，通过简政放权，赋予职教集团更多的权利，为职教集团发展提供宽松的环境，使职教集团真正承担起应承担的公共管理职能。
四、集团化办学的难点——谁为集团运行买单
诺贝尔经济学奖得主罗纳德·哈里·科斯(Ronald H.Coase)认为，企业(集团)是对市场的替代，人们的经济行为究竟采取市场行为，还是企业(集团)行为，取决于市场交易费用和企业(集团)的组织费用的大小，如果企业(集团)的组织费用低于市场的交易费用，行为主体就会采用企业(集团)形式，而非市场形式；相反，采用市场形式。职教集团将外部成员吸收为内部成员，或者说职教集团外部成员加入集团，其根本目的是节约成本。通过职教集团成员企业之间的合作可以节约市场交易成本，但其代价是增加职教集团内部的组织成本和内部成员之间的交易成本。换言之，企业集团内部的组织成本和交易成本两者之和构成了对企业集团外部市场交易成本的替代。上述分析表明，一是职业教育集团的存在和运行是需要费用的；二是要想让成员加入集团必须使其成员比没有加入集团之前花费更少的交易费用或带来好处，也要求集团必须有一定的经费保障才能提供高质量的服务，降低成员的办学成本。
职教集团是借用企业集团名称而来的，要解决职教集团的经费来源需要了解一下企业集团是如何解决的。一个成熟的企业集团通常由核心层、紧密层、半紧密层和松散层组成，核心层企业是集团的母公司(统称为集团公司)，母公司的控股企业称为子公司，众多子公司形成紧密层；母公司的参股企业称为关联公司，众多关联公司形成半紧密层；众多与集团公司有长期合同关系的企业为松散层。不仅如此，集团化企业之间在技术上存在上下游产业链关系，在经营上存在供求关系，通过组建集团变外部的市场交易为内部的协作关系，从而减少市场交易，降低交易成本，实现多方互赢。可见，企业集团是通过资本、资产营运所获得的盈利来解决集团运行经费。而教育公益事业与盈利的产业不同，它不是生产单位，而是消费部门，也不存在上下游之间的产业链条，只存在人才上的供求关系。因此，职业教育集团不可能与企业集团一样，依靠自身经营来自我维持和发展，必须得到外界的经费支持。
从现实来看，为了保持职教集团良好的运行，更好地服务于学校、行业、企业、社会，职教集团必须有稳定的经费来源。近年来，我国许多省市教育主管部门出台了关于组建职业教育集团的试行意见，但都没有对集团运行的经费来源做出明确规定。我国大多数职教集团是以高等职业院校或国家级重点中等职业学校为龙头，由于公立职业院校不具有企业的生产属性，靠财政吃饭，职教集团不可能做到自养、自立、自我发展，致使职教集团在早期成立时，都规划了宏伟的蓝图，但在实际运行过程中，由于受经费的制约，大多难以名副其实。就世界各国来看，行业协会经费的主体来源是会员单位交纳的会费。但是，由于我国的职业教育集团尚处于摸索阶段，其功能和作用还十分有限，学校、企业、社会对职业教育集团还处于认识之中，在交纳会费时不甚积极，加之学校作为消费单位不可能缴纳多少会费，这直接导致了大部分职业教育集团在经费问题上捉襟见肘，并由此引发了一系列问题，难以开展必要的工作，更谈不上提供高质量的服务等，致使职业教育集团缺乏吸引力。
五、职教集团的价值取向——发展公立公益性法人组织
职业教育集团是一种横跨教育与产业的一种行业组织。由于各国国情不同，世界各国行业协会管理模式不同。从协会职能的强弱和范围以及入会是否自愿等方面来划分，世界上的行业协会类组织可以分为三种类型：以美国为代表的英美型行业组织——完全自由分散的行业自律管理模式；以法国行业协会为代表的大陆型行业组织——公立公益性法人组织，具有政府公共管理机构性质；以日本行业协会为代表的介于上述二者之间的日本型协会组织——政府积极推进的行业自律管理模式。[2]法国是混合型市场经济国家，国有经济占举足轻重的地位，鉴于保持国有经济的市场活力，法国的行业协会由政府委托给商会部分管理职能，通过商会组织进行灵活的自律管理，实行自律管理和部门管理相结合的管理体制。
我国职业学校近80%是国有的，国有学校占主体。职业教育具有投资大、收益小，社会收益大、个人收益小的属性，具有公益性的特点。更为重要的是职业教育的发展需要企业参与、行业指导，它横跨教育和产业两个部类，必须在两部门之间建立有效沟通的体制机制，因此应借鉴法国的模式，即应把职业教育集团建成为公立公益性法人组织。
从目前我国各省办的职业教育集团来看，由于对职业教育集团性质和功能定位不明确，普遍认为它是整合职业教育资源的办学联合体，[3]因此，得不到政府的经费资助，经费只能自筹自支，难以保证集团正常运行。我们必须站在教育体制改革的高度去重新审视和确立职业教育集团的价值——公立公益性组织。
我国台湾地区区域产学合作中心模式提供了有益借鉴。从2002年起，台湾“教育行政部门”整合了全省各大专院校教学资源，在台湾北、中、南成立了6个“区域产学合作中心”。各区域产学合作中心积极服务于区域联盟学校与产业，推动各职业院校跨校合作，其业务运作由专职单位负责，管理研发团队由学校教师组成，各中心经费由台湾“教育行政部门”补助，并按照中心动作情况逐年调整。[4]无独有偶，2003年10月河南省开封县政府成立了开封县职教集团，该集团以教育局、劳动局、卫生局分别下属的7个单位组成，囊括了全县除民办教育外的所有职教资源。职教集团在专业建设、招生、就业、教学、师资、实习、技能鉴定等方面实行统一管理，实现了区域职教资源的优化配置，形成了集约化办学优势。[5]