城乡一体化实践的可操作“节点”：观照英法美，本文主要内容关键词为：英法论文,节点论文,可操作论文,城乡论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城乡一体化建设是我国目前促进经济发展与社会进步的重要国策。在实践层面，我国很多地方为了缩小城乡差距，解决“三农”问题，繁荣农村经济，正在开展和推动城乡一体化建设；在理论层面，为了适应我国逐步开展的城乡一体化建设的实践需要，我国相关学者正逐步加强对城乡一体化建设方面的研究，探讨开展城乡一体化建设的理论、实践以及对策等问题。 加强城乡一体化建设，是我国经济建设与社会发展的需要。于忠江指出，我国城乡之间公共服务的质量与水平存在巨大差距，同时，政府也急于改变这种现状。[1]李克强指出，必须从全局高度切实做好“三农”工作，加快形成城乡经济社会发展一体化的格局。[2]李克强还提出，要统筹推进工业化、城镇化和农业现代化，协调发展大中小城市和小城镇，提升城市功能，改善人居环境，发挥城市辐射和带动作用；同时，加强城镇规划与新农村建设规划的相互衔接，密切城乡联系，强化以工补农、以城带乡的政策措施，实现城乡互动发展①。李克强强调，推进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的“新四化”建设是中国现代化的必由之路；要为农业现代化创造条件、提供市场，实现新型城镇化与农业现代化相辅相成；在部署开展现代农业综合配套改革试验工作时，把探索城镇化与新农村建设协调发展的新模式作为主要任务之一②。 我国学者也陆续对城乡一体化问题进行了研究。宋洪远、庞丽华与赵长保(2003)指出加快农村经济社会发展实际上需要加快诸种要素(包括资金、劳动力等)在工农和城乡之间的流动。厉以宁从社会协调的角度分析了有关问题，必须做到统筹发展，包括城乡发展的统筹、区域发展、经济和社会的统筹、国内发展和对外开放的统筹、人与自然和谐发展的统筹[3]；厉以宁并在2009指出城乡一体化已成为新一轮改革的重点。郭玮(2008)认为，统筹城乡是我国发展经济社会的必然选择，从我国当前的实际看，统筹城乡的主要目标是促进农业发展、农民增收、农村繁荣，为此必须建立农民土地权益保障机制、农业生产发展激励机制、农村建设投入机制、农民工权益保障机制以及以工促农、以城带乡的长效机制。上述研究和政策设计表明，我国目前要把城市和农村的发展统筹起来，强化工农之间城乡之间的联系机制，推进和形成城乡一体化发展的格局。汪宇明与崔庆仙认为，尽管可以从不同视角对推进城乡一体化新格局形成的动力机制进行解读，但毋庸置疑的是，我国未来城乡一体化新格局的形成更有赖于国家自上而下推动的一系列制度改革实践。[4] 现阶段，研究进一步推进城乡一体化具有重要的意义。厉以宁指出，打破城乡分割分治的二元体制，形成城乡发展一体化新格局，必须进一步解放思想、实事求是。[5]学术界必须开展前瞻性理论研究和理论创新，在理论上率先突破，摆脱一切束缚城乡二元体制问题解决的思想桎梏，在全社会营造改革城乡二元体制的氛围；必须在政策、法律、制度、文化等诸多方面进行有利于推进城乡一体化的变革。我国要想开展好城乡一体化建设，借鉴发达国家的成功经验非常重要。 一、英法美城乡一体化实践经验研究 英法美在城乡一体化的发展和建设方面取得了显著的成功，并获得了重要的实践经验。 (一)英国城乡一体化实践经验 在城乡发展与建设方面，英国积极推进城乡一体化发展和建设。英国城乡一体化发展和建设的主要做法和经验有以下几个方面。 1.推行“去工业化”式的“城市复兴”。英国在撒切尔夫人的执政期间，推行所谓的“去工业化”政策，对原来的工业城市实施“城市复兴”计划，对这些城市的工业进行发展转型，实现新型工业户。在城市复兴的过程中，政府要起主导作用，一定要做出周密的规划，并使之严格地得以贯彻执行。规划并不完全迎合私人资本的需要，政府也不包办一切，也积极引入私人资本。根据城市复兴计划，英国中央政府与地区政府把这些地区的复兴策略和整个城市的发展规划融为一体，对这些地区的基础设施加大投入，并实行优惠政策来鼓励私人资本的进入，实行共同开发。此外，还积极地吸引各种专业机构、公众、社区企业参与复兴方案的规划与设计。在城市振兴论坛组织的推动下，许多城市有效整合了政府、社区、企业和专业人士等各方面的力量，推行以社区整体发展为突破口的城市复兴计划，这种做法已经取得较大的效果。 2.对小城镇的特色文化进行严格的保护。英国政府非常注重保护小城镇的历史文化价值。英国的小城镇具有以下几个鲜明的特点：第一，城镇的建筑布局依山就势，单体或者联户的二层建筑居多，居住环境十分优美。第二，非常重视历史文化保护与特色城市城镇打造。在英国，大多数的小镇均具有很高的历史文化价值，原有的街道与建筑保存完好。根据当地的规定，如果建筑历史达到50年以上，一般情况下不允许拆除。如果无人继承的话，则由国家的历史文物保护机构收管经营。并且，对具有文物价值的建筑进行保护，并不是单体保护而是成片保护，对于需要维修的也都“修旧如旧”，现代的建筑与古代的建筑交相辉映。对于小城镇的建设，采取因地制宜的方式，按照当地自然、历史与产业的发展特点进行差异性规划，注重和强调打造特色。第三，城乡居民共住与城市居民郊区化，英国人生活消费的一个重要选择就是在小城镇居住。比如伦敦市城区上班人数为40万，而城市辖区的居住人口仅为4万人左右。英国属于人多地少的国家，其农村与小城镇的特色化发展，较好地解决了地理条件不足所带来的发展制约，同时又极大丰富了英国的建筑特色与历史文化。 3.通过市场机制来发挥国有资本的引导作用。英国政府有一个分支机构——英国城市振兴局，该机构虽是政府的分支机构，但也是一个赢利性组织。机构的主要职责是整合与盘活国有资源，通过市场机制来发挥国有资本的先导作用。在城市复兴、旧城改造、社区建设、土地整理等方面，国有资本仍起着重要的引导和示范作用。在城市新区的开发与建设中，这些机构一般情况下会先期介入，制定出高质量的发展、建设与环境保护方案，并开展示范性地开发建设，以引导社会资本的进入。在城市项目的设计、开发与建设的过程中，这些机构还参与协调政府、社区、公众、开发企业等主体之间的多方利益，尤其特别注意的是，他们非常注重保护公众利益。一方面，国有资本不进行垄断性经营，而是发挥先导作用，并通过市场机制来引导社会资本；另一方面，又履行理性政府的职能，来保护公众利益与公共利益。 4.着重发展农村经济并积极保护农民利益。英国有农业人口300万，约占总劳动力人口的2%，农业产值大约占总产值的2%。在英国的农村经济发展中，农业合作社发挥了巨大的作用。比如CO-OP英国合作社，该合作社业务涉及农场、制药、汽车销售、大型食品超市、旅游服务、殡葬、建筑、金融保险业等多个行业，几乎能够为社员提供从摇篮到墓地的一揽子服务。在诸多的业务当中，农场业既是该合作社的经营时间最长，又是经营状况最好的行业。该合作社通过购买、租用等多种方式，从贵族、小农场主手中拿到土地，使用很少的人力却经营着约占全国15%的可耕地。参加合作社的农民可以继续从事农业生产，即合作社统一安排的农业生产，成为了农业工人。这种农业工人既可以获得土地的租金收益，还可以拿到稳定的工资收入，而且还有依据农场经营业绩而定的奖金，切实实现了由农民向农业工人的转变，真正保障了农民的各项权益。 5.特别注重城镇规划立法的制订与执行。英国一直强调有关城市的规划立法的重要性，其规划立法具有悠久的历史。世界上的第一部城市规划法——《住宅、城镇规划条例》，英国于1909年颁布的。1974年颁布的《英国城镇和乡村规划法》第一次在法律上把城乡纳入一体进行统筹规划和建设。现已形成由中央、地区与地方三级组成的、相当完善的规划制定管理体系。在英国的规划管理体系中，极其强调中央集权，强调规划的集中统一，强调区域统筹、城乡统筹，强调公众参与、推行民主，强调规划的执行与落实。 英国政府还强调规划建设的适度超前。如，在英国，覆盖整个城乡的地下管网设施，规划和建设于100多年前的维多利亚女王时期，而到目前，人口已增长50倍，这些设施依然能够满足人们的实际需求。此外，英国在规划的执行与管理上非常严格。如，如果农户要在自己的农舍旁边建造一间偏房，也必须得到当地规划部门的批准，否则不准建造；如果占用绿地搞开发，就必须拿到副首相的批准。由上述情况可以窥见英国规划执行的严格程度。 (二)法国城乡一体化实践经验 法国的城镇化率非常高，已达95%以上，城市人口约占总人口的96%，而农业人口约占总人口的4%。法国的土地面积共有5500万公顷，其中农业用地占61%、林业用地占27%、非农业用地占12%。96%的农业用地为家庭所有。法国提高农业生产率的主要手段是机械化。农业食品加工是法国外贸出口的支柱产业之一。在欧洲的前百家农业食品工业集团中，法国拥有24家；在世界上的前百家农业食品工业集团中，法国拥有7家；法国的农副产品出口位居世界第一，占到世界市场的11%。虽然农业总产值在国民生产总值中的比重仅仅占3%，但是在国民经济中却占有非常重要的地位，同时也在世界农业中占有重要地位。法国的甜菜产量位居世界第一位，葡萄酒产量位居世界第二位，牛奶产量位居世界第三位，肉类产量位居世界第四位，小麦、玉米产量位居世界第五位。 在法国，生活水平和生活方式上城乡之间的差别、工农之间的差别已不明显，农民也能够享受现代化基础设施所带来的便利与实惠。发达的交通设施和私人汽车，使乡村的人们与大城市的距离缩短，能够很容易地享受大城市所具有的城市文化与城市文明；现代化的通讯设施也方便人们与世界各地的联系。总体上来看，法国的人口向城市集中，生产方式由第一产业向第二产业、三产业转变，生活方式由农村向城市转变，这些变化已经基本完成。城镇化的终极目标并不是消灭农村，取缔农业，而是在城乡协调与共同发展的基础之上，实现城乡一体化。 在法国的城乡一体化发展中，巴黎的城乡协调发展具有很大的典型性。巴黎对城乡一体化的建设，从各级政府到广大民众，从理论研究者到实际工作者，从城市到乡村，在改良城市环境、促进城乡协调发展方面做了大量的探索，并且取得了显著成效。巴黎在城乡协调发展上的主要措施包括六个方面。 1.把农田引入新城规划与建设。把农田当作绿地引入城内以及城市的周围，这样使城区的绿地、水面达到40%，并把农田用作城市和城市之间的隔离带。以上这种“建设没有郊区的新城”的建设理念很好地体现了城乡一体、协调发展的思想，体现了巴黎在经济高度发展之后意愿回归自然，向往更为舒适的生活。 2.用严格的城建规划来保护农用土地。巴黎使用城市总体规划和土地利用计划来控制城乡土地的使用，土地使用计划一直规划到村镇的每一块土地，所制定好的用途不得随意更改，从而有效避免了城市的过渡膨胀所导致的农用土地减少，这些措施从根本上防止了城市无限制占有土地，保护了农用土地和农业发展。 3.鼓励和保护农业发展。法国巴黎以保护环境为出发点，把农业发展与城市的隔离带、自然景观联系在一起。政府从多个方面对从事农业的人员给予支持和资助。比如，巴黎大区政府调整种植结构，出资金购买土地，并修建基础设施，而然后分成两公顷一块的地块，再以较低的价格出售给农业工作者，让他们种植花卉或者蔬菜。此外，农业工作者还可以在两公顷的土地上建造住房，以此吸引众多的农业工作者到巴黎来经营。巴黎政府还对选择以农业为职业的青年人给予6万法郎的一次性资助，同时还能够获得贷款用以购置农机具，等等。 4.建设高度发达的交通设施与网络。法国巴黎大区的交通系统非常发达，交通系统由市区地铁、郊区铁路网、区域快速铁路网、环城快速公路、高速公路、国道、省道、市镇辖道与乡村公路组成。其中，地铁承担了巴黎公共交通总量的50%以上，而且地铁网还在不断地向人口稠密的郊区延伸。区域快速地铁从地下横穿巴黎市中心，延伸向外围新城，凭借其高速有效的运输促进了新城的经济发展，保障了新城建设进度，吸引了大量居民到新城去居住和工作。对于郊区铁路系统，共有28条辐射式线路，构成了一个密集的铁路网，把市区与郊区连接起来。环城快速公路承担了三分之二的从郊区到市区和郊区之间的交通量。对于高速公路，全法国的高速公路网均是以巴黎为中心的，所以巴黎的高速公路系统和整个国家的交通系统乃至整个西欧的高速公路系统都紧密地关联。 5.建立自然保护区。法国巴黎的自然保护区分两种：一是国家级自然保护区，建设在人烟稀少的地区或者岛屿上，其主要目的是保护自然遗产。另一种自然保护区是大区级自然保护区，分布于全国各地，其主要目的除了保护自然遗产之外，还要保护村落等人类的文化遗产，并且在保护中发展村镇经济，为城区居民的度假提供方便，能够有效避免城镇化所引起的人口向大城市集中，导致乡村的衰落。 6.加强环境保护教育。巴黎对市民和儿童进行环境保护教育，以提高全民的环保意识，并提高人的素质，使人们认识到人和自然的关系，强化可持续发展意识。尤为突出的是，巴黎大区对儿童进行人类生存与发展的教育，采用多种方式对儿童进行教育，其目的是使儿童从小就知道人和自然的关系，清楚保护生态环境，就是保护他们自己赖以生存与发展的基础。 (三)美国城乡一体化实践经验 美国在发展农业方面的最为典型的经验是，十分重视采用关键的农业技术，通过农业技术的运用，有效促进农村经济的发展。美国发展农业所采取的关键技术包括：作物轮作、休闲轮作、残茬覆盖少免耕法、覆盖作物扦入轮作、病虫害综合防治、农牧结合、网络化技术与精确农业技术。 作物轮作是美国当前的可持续农作制度的一项重要的核心内容。合理轮作有利于抑制杂草以及病虫害，也有助于改善植物养分的供给，防止土壤流失，减轻水资源污染，等等。以种植农作物为主的家庭农场所实行的轮作方式主要有两种，其中一种是2年玉米—大麦(套播牧草)—种植3～4年牧草—玉米；另一种是1～2年玉米—2年大豆—小麦。除此之外，还有小麦—棉花轮作，牧草—棉花轮作等多种方式。现阶段，常规农作物经济效益受国际市场价格低下的影响比较大，种植大田作物的收益很低，为了维持农场的经济持续发展，美国政府制定了休种补贴政策，鼓励和引导农场采用休闲的方式来降低生产成本。政府所提供的休闲补贴因地区、地质的不同而不同，对于休耕10～15年的土地，政府提供全额资助，用于种植树木与花草，可以有效地保护环境。 残茬覆盖少免耕法是一项在美国已经有20多年历史的技术，至今仍占免耕农田的主导地位，主要是把小麦、大豆、花生等作物的秸秆采用机械化的秸秆还田技术与高留茬收割技术等技术直接归还农田，并且采用专用的6行或者4行大中型免耕播种机。这种方式可以明显减少化肥用量，增加土壤有机质，保持水分和防除杂草。美国目前大概有70%的农田采用残茬覆盖少免耕法。 覆盖作物扦入轮作主要是在美国东部温带湿润地区试行，以豆科绿肥、豆科作物、饲草作物(如饲用小麦、饲用黑麦、饲用燕麦等)为主，并设计与开展了各种不同的覆盖作物和小麦、玉米、棉花、马铃薯的轮作体系。覆盖作物一般在5～9月份以外的季节种植，过冬后直接用作覆盖绿肥还田，相当于每公顷归还干物质2000千克左右，并且采用专用的免耕穴孔播种机械播种番茄、大豆等经济作物。根据试验，在基本不施用氮肥的情况下，产量可以提高30%～40%，但需要使用除草剂。美国目前约有5%的农场开始试验该技术，所出现的主要问题有两个，一个是农场的认识问题，另一个是现有的播种、耕种等机具不适应问题。 病虫害综合防治的目的是减少化学农药，提高防治效果，采用生物覆盖、轮作倒茬，以及发展适益于天敌的牧草、抗病虫品种、种子包衣处理等，综合应用多种方法，达到减少农药、保护环境的目的。该种方法目前在果树与蔬菜生产系统中得到较大的发展。在美国，农牧结合为大部分大型农场的共同特征，种植制度安排、生产、销售等各个方面均十分重视种植业和养殖系统的紧密联系，养殖业的规模还决定着种植业结构的调整，养殖业和种植业在饲养、饲料、肥料三个物质体系形成相互促进与协调的关系，养殖场的动物粪便要么通过输送管道，要么直接干燥固化成有机肥归还农田，能够防止环境污染和提高土壤肥力。 在网络化技术与精确农业技术方面，美国农作制度的最新趋势是推动农业的信息化、网络化、自控化。美国的农业信息化程度日趋提高，特别是在农业技术推广、农业检测等领域进展得非常迅速。另外，农业试验研究部门已经研究开发出使用“3s”技术的精确农业机械，装有计算机控制系统、产量检控器和激光测定技术等高新技术设备，技术更为先进。 二、英法美城乡一体化实践经验对我国的启示 基于上述对英法美城乡一体化实践经验的研究与总结，提出对我国的启示。 (一)高度重视对农业的保护 法国巴黎城乡一体化实践经验表明，即使城市高度发达，农业不会消失，农村也不会消失。农业不仅仅能够解决人们的吃饭问题，还具有保持、改善与创造良好生活环境的功能，是人类赖以生存与发展的必不可少的行业，不会消亡。此外，城市因为具有聚集效应能够实现很高的生产率和很强的再生产能力，即使农村实现了高度机械化与现代化，与城市的现代化大生产相比仍然难以摆脱分散经营方式，而且经营农业所获得的利润是有限的，往往显著地低于城市的产业利润，这使得农业在城乡经济关系中处于相对的弱势地位，如果不对农业加以保护，农业发展就会缺乏活力，甚至发生萎缩和倒退，为此在城乡的统筹发展中，应当对农业发展给予特别的关注和高度的重视。 我国是农业大国，农业对我国的经济建设和社会发展具有非凡意义。在我国的城乡一体化建设与发展进程中，对农业进行保护显得尤为重要。我国应吸取国外成功的城乡一体化实践经验，尤其注意保护农业发展，促使农业发挥生产、生态、休闲等多种功能，推进城乡统筹发展，迈向城乡一体化。 (二)构建合理的农业生产体系，促进农业现代化 英国通过农业合作社有效地促进了农村经济发展。CO-OP英国合作社的业务涉及农场、制药、汽车销售、大型食品超市、旅游服务、殡葬、建筑、金融保险业等多个行业，几乎能够为社员提供从摇篮到墓地的一揽子服务。参加合作社的农民可以继续从事农业生产，合作社统一安排的农业生产，成为农业工人。他们既可以获得土地的租金收益，还可以拿到稳定的工资收入，而且还有依据农场经营业绩而定的奖金，农民权益切实得到了保障。 英国的实践经验表明，我国对农村、农业和农民进行改革，需要根据我国农村地区的具体情况，设计出合理的农业生产体系，以便更好地解决“三农”问题，发展农业产业化，实现农业现代化。目前，我国一些地区把分散的农户集中居住，把零散的土地连片，创造条件以实现农业的规模经营和产业化，加大对农业大户的引进和培育，引进、培育和发展大型农业集团，建立和发展农业合作社，等等。无论采取何种方式和措施，均需要构建以及发展合理、科学、高效率的农业生产体系。 (三)重视研发、应用农业技术与高新技术 美国发展农业的经验十分典型，即非常重视采用关键的农业技术，依靠农业技术，实现农业与农村经济的高质量与高效率。美国还非常注意高新技术在农业发展中的应用，比如在网络化技术与精确农业技术方面，美国最近大力推动农业的信息化、网络化、自控化。美国的农业信息化程度日趋提高，特别是在农业技术推广、农业检测等领域进展得非常迅速。农业试验研究部门还已经研究开发出使用“3s”技术的精确农业机械，装有计算机控制系统、产量检控器和激光测定技术等高新技术设备，这些技术极大地促进了农村经济的发展。 先进和高效的科学技术，不仅仅能够显著地促进农业生产，而且还对保护与恢复自然资源，较高生活环境质量起到巨大作用。同时，科学技术对农村经济的显著效果，对缩小城乡贫富差距，帮助贫困者改善生活也能够起到明显的作用。我国对美国发展农业的经验应给予足够的重视，积极借鉴一些成功的做法，运用到我国的农业与农村发展中，提升农村经济和农业产业的技术含量。 (四)制定科学的规划，并严格执行 英国政府制定的规划具有极高的科学性，比如覆盖整个城乡的地下管网设施，规划和建设于100多年前的维多利亚女王时期，而到目前，人口已增长50倍，这些设施依然能够满足人们的实际需求。英国在规划的执行与管理上非常严格。比如农户要在自己的农舍旁边建造一间偏房，也必须得到当地规划部门的批准，否则不准建造；如果占用绿地搞开发，就必须拿到副首相的批准。英国还一直强调有关城市的规划立法，把一些指导性地区规划转变为立法性规范，加强监督与执行的力度。法国巴黎也制定和落实严格的城建规划，使用城市总体规划和土地利用计划来控制城乡土地的使用。 英法等国严谨科学地制定城乡建设的规划，并极其严格地落实和执行规划的做法，值得我国学习和借鉴。我国在进行工业化、信息化、城镇化和农业现代化建设的进程中，应制度严格、规范、科学的城乡建设规划。 (五)建设高度发达的交通设施与交通网络 法国巴黎大区的交通系统非常发达，交通系统由市区地铁、郊区铁路网、区域快速铁路网、环城快速公路、高速公路、国道、省道、市镇辖道与乡村公路组成一张四通八达的交通网络。而且，全法国的高速公路网均是以巴黎为中心的，巴黎的高速公路系统和整个国家的交通系统乃至于整个西欧的高速公路系统都紧密地关联。英美等国也有科学的交通管理体系和便捷的交通网络。巴黎大区的交通设施的建设，能够为我国北京、上海等大规模城市在发展城乡一体化方面提供较好的启发。全国范围的交通建设也应从英美等国的交通管理体系中借鉴成功的做法。 高度发达的交通设施与交通网络是发展城乡一体化的基础和前提，交通设施是联系城乡的最重要的基础设施之一。如果一个地区的交通发达，既方便又快捷，显然会缩短城乡之间的距离，无论是客运还是货运都会既节省成本又节省时间，有利于整个地区的经济发展与社会繁荣。法国巴黎大区的非常发达的交通系统所带来的效果就印证了这一点，高度发达的道路交通系统有效地促进了巴黎大区城镇化和城乡一体化的发展。 (六)强调环境保护 美国十大发展目标中的第一个目标是健康与环境，强调公民享有清新的空气、洁净的水源等。在其他目标当中，也很重视环境因素，比如重视生产和消费对环境的负面影响，重视自然资源和环境的价值。美国在发展农业的过程中，也非常重视环境保护，综合应用多种方法，达到减少农药、保护环境的目的。法国对环境保护也很重视，还加强环境保护教育。 在环境保护问题上，我国应积极效仿，高度重视环境并保护环境。我国应针对城镇建设中可能出现的环境破坏与危害，及时采取措施，切实保护环境。 该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《英法美城乡一体化实践及对中国启示研究》。 ①李克强：《同步推进新型四化统筹城乡协调发展》，新华网，2013年3月5日。 ②李克强：《在“十二五”重点专项规划专家咨询座谈会上的讲话》，2012年1月6日。标签：农业论文; 巴黎论文; 农村人口论文; 农业发展论文; 三农论文; 城乡差异论文; 农业技术论文; 人口问题论文; 农村论文; 农民论文; 时政论文; 城乡差距论文;