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一、网络为公共行政的变革提供了新的契机
行政发展是一种动态过程，主要指行政体系内部效能和技术方法的革新，对政府行政管理的促进等，其趋势是行政现代化。行政发展的内容大体上包括行政系统的功能更新，行政制度的创新，结构再设计和行为科学化。它受特定的社会历史条件，政治、经济、科学等发展的程度影响与制约。故尔，随着网络社会的来临、知识经济的发展、科学技术的进步，一方面，为了回应网络革命的挑战，行政发展的范式发生了变迁；另一方面，网络为行政发展提供了新的契机。
1.网络行政环境的优化。
行政的发展、组织的变革常常由环境的变化引起。网络技术的发展，使行政环境发生了剧烈的变迁，从而深刻地引起行政系统的变革。就经济环境而言，网络社会一个最重要的特征是：知识和信息在资本运营和商品流通过程中占有越来越重要的地位。与之相适应，需要政府转变职能，调整其职能结构，强化对知识和信息的管理和调控职能，以加强知识产权保护为重点，引导、培育和扶持高科技产业的发展。政府职能结构的变化必然引起组织结构、人员结构和权力结构的变化。此外，全球经济一体化使得行政管理的作用更为重要，需要行政发展以强化和更新政府职能。各国政府不仅要致力于治理本国范围内的市场失灵，而且还要参加治理世界市场失灵的“全球集体行动”。于是在全球经济一体化的推动下，行政发展的全球性也日益显现。总之，行政发展与经济发展是相伴相随的，是随着经济环境的变化而变化的。就政治环境而言，知识和智力在整个社会权力结构中占有越来越大的比重。公民的民主意识与政治参与意识也进一步加强。并且，在网络社会，双向信息传输系统使公众意愿的表达更直接、更广泛。公民与行政部门之间形成一种良性的互动机制，推动了政府行为的理性化、民主化和法治化进程。
2.网络行政价值观的重塑。
行政价值作为政府行政对行政体系和行政行为存在的理想状态的稳定信念，是整个行政系统的灵魂。从一定意义上说，行政价值体现了对行政行为的认同，决定了行政功能与内在构造。传统社会效率在行政价值体系中占据重要地位，它是衡量行政决策科学性、公共服务有效性、行政行为合理性的关键指标。然而，信息技术的进步与通讯网络的发展为公民、尤其是普通民众参与政治决策和行政活动提供了有利的条件和机遇。信息的开放和透明度的增强，使公民对政治和行政事物的了解日渐增多，对效率是传统公共行政的核心价值观发生挑战，取而代之的是公平正义与行政效率并重、民主行政是网络社会行政发展的大势所趋。换言之，网络社会中的公共行政必须考察政府提供的服务是否促进社会公平与效益。效率必须以公平的社会服务为前提、以正义的社会贡献为代价。民主行政要求公众需要是行政体系运转的轴心，即公众的权利或利益应高于政府自身的利益扩展和利益满足。民主要求广泛和平等的参与机会。在信息社会，普遍地联入计算机网络已成为实现民主的前提之一。（注：[美]J-Y·基《普遍性服务与因特网的所以商业化》，转载自《国外社会科学》1999年第1期91页。）信息与网络使民主行政成为可能。此外，政治的民主还必须实实在在体现在民主的行政过程之中。（注：参见Vincent Ostrom,The Intellectual Crisis in American Public Administration University of Alabana Press,1973。）故尔，政治民主与行政民主并重。
3.网络行政技术的创新。
随着高新科技的发展、信息网络的普及，行政发展越来越离不开行政技术的创新——信息技术。尤其是计算机信息、卫星通信技术和光纤通信的进步，电子计算机技术和通讯技术的密切配合，使人类对信息的提取、传递、储存和处理以令人难以置信的速度提高。政府可以通过互联网络充分占有决策信息，整合社会利益要求。显然，行政信息技术的发展使行政管理处于一种网络组织的状态。政策制定者能够更好地与普通民众沟通，“网络行政”时代即将来临。突出的表现是行政技术的创新——信息技术已广泛运用到公共行政领域。以美国和欧盟为例，这些国家都在进行国家信息基础建设，形成信息高速公路。不仅在国内把许多公司、机构连接在一起，而且加强了与国外其它发展中国家的合作。据统计，全世界有2/3的行政功能与信息管理是相连的。学者们认为，信息技术在公共行政领域的广泛运用，是一个不可变更的自然发展趋势。它说明了行政发展离不开行政信息技术的创新与普及。此外，信息技术的普遍适用，一方面减少了行政人员的手工劳动，必然会使机构和人员缩减，因而会降低行政成本；另一方面带来了一系列新的行政管理模式和组织方法，从而极大地提高了行政效率，增加了行政管理的经济效益。
二、网络行政发展的新范式
伴随着网络社会的发展，公共行政的范式发生了深刻的变迁。具体而言表现为：
1.行政组织结构的扁平化与网络化。
网络革命给行政组织带来的突出影响是减少组织管理的层次，扩大管理的幅度、使组织结构从金字塔型向扁平型发展，并且更具有机性、灵活性和适应性。几乎从人类社会诞生以来，在人类所有组织结构形式中，占绝对统治地位的是金字塔型的、自上而下的科层制组织结构形式，甚至是政府行政管理的唯一组织形式。这种组织结构形式在工业社会具有效率优势，但它也带来对环境适应的呆板、僵化和迟钝，并压抑了组织成员的全面发展。当人类社会进入后工业社会和信息社会时，环境变得更为多样化和复杂化，社会也要求政府的管理和服务更加多元化和个性化。因而对传统的科层制的改革就不可避免。网络信息技术被广泛应用于行政组织系统，无疑，为对传统金字塔型的科层制进行改革提供了强有力的支持。网络时代的政府组织结构，将对现有的金字塔型和科层制组织结构进行重造，并积极创造新型的政府组织。普遍做法是：减少或者取消组织中间管理层次，压平组织机构，推行网络化的组织结构形式。
总之，扁平的行政组织结构强调信息共享，重视横向的联系、沟通与协作，支持与目标联系；重视权力分散、自我管理和民主管理，强调人力资源的开发。它适应的社会技术基础是信息技术的应用，适应的环境是动荡的、多变的和复杂的，适应的需求是多元化和个性化的。
2.行政权力结构分散化。
在工业化社会中，为了使生产要素有效地组织起来进行生产，有效地利用社会资源，必须要有控制型的企业组织权力结构，以保证大工业的有效进行。作为经济反映的权力结构，一般也采用控制型权力模式。但控制型权力结构也有明显弊端。高税收、浪费、僵化及低效率几乎成了多数国家政府的通病。于是，在网络革命的冲击下，传统的控制型权力结构分崩离析，由分散化的权力结构所替代。行政权力的分散与下移、决策权与执行权分离，有利于行政系统机动灵活的应付多元化、复杂化的行政环境与行政需求。此外，就行政民主的实质而言，行政权力来源于人民，行政权力的扩散，这便于还权于人民，让人民直接参与行政事务的管理，这正是行政民主所追求的终极目标。况且，我们正处于全球激烈竞争的环境，信息泛滥，知识爆炸。一般大众所获得的知识与信息，亦足以与领导抗衡。人民已不再满足于僵化、低效率的控制型权力结构，而要求能提供多样化选择及具有分权式、高效率的政府。大众希望能够有参与政府重大决策的权力。信息网络的发展，为社会转型带来契机，也为提高政府能力创造了条件。
3.行政决策结构的交互式发展。
在传统的工业社会中，作为政府重要职能之一的决策活动，往往采用垂直式进行，决策信息往往从上往下流动，上级政府机构决策后，下级必须无条件服从，而且决策的最高层也很难了解最底层的基本情况。作为行政管理的中间层，往往缺少横向沟通，容易产生政出多门的弊端。而在网络社会，公众通过互联网可以对高层的行政决策直接发表意见，甚至表决。部门之间也可以加强联系。网络也可将各部门的决策情况列在一起，让公众进行选择。从而形成交互式行政决策机构。此外，网络的发展为行政决策的科学化与民主化奠定了坚实的物质基础与制度支持。反之科学化与民主化的行政决策又促进、推动了经济的可持续发展。例如美国克林顿政府自1992年上台以后就接连提出“全国信息基础设施”（信息高速公路）等一系列高技术经济导向政策，对美国经济的持续增长起了巨大的作用。（注：吴季松著《21世纪社会新趋势——知识经济》北京科学技术出版社，1998年版，第26页。）
4.行政主体的虚拟化。
传统社会，作为行政主体的政府，其形态是客观存在的，就一定意义上而言是“有形的”“存在物”。在网络社会，计算机的使用、信息的网络化、虚拟现实、虚拟社团、虚拟社区乃至虚拟国家都成为政府行政中所面临的问题，与传统的政府行为相比，网络使政府行为的范围几乎不受限制，它把人的交往空间扩展到整个地球和结成网络的群体之间。社团、组织在形态上发生了革命性的变革，无时空限制的虚拟社区打破了以往疆界的限制。比尔·盖茨在其著作《未来时速》中指出：“在未来几年中虚拟社区建设将是网络应用中增长最快的领域之一”。（注：[美]比尔·盖茨《未来时速》北京大学出版社，1999年版，第199页。）网络将极大地增加人们能参加社区的数量。在虚拟社区里，人们可以直接参政议政，民主的气氛更为浓厚，民主变得更为直接、更为真实。因为在网络上任何人的意见都是以光速在传播，都是直接反馈与自由表达的。虚拟共同体与虚拟社区的存在为虚拟政府的应运而生奠定了基础。换言之，以国际网络技术为基础，联结政府各机关内部现有和正在建设的网络，并充分利用国际互联网、电子邮件、数码电视等技术形成的一个广泛联结的“虚拟政府”(Virtual Government)（参见http://www.Iooksmart.com)，是对传统政府形态的一大革命与创新，是一崭新的政府模式，它让具有“虚拟身份”的网络公民更强烈地感受到民主的氛围。民主、平等和参与将是它最为典型的特征。
总之，在网络社会，知识与信息是其基础、创新是其灵魂、高技术是其支柱。在网络社会的各种要素，尤其是知识与信息网络的合力作用下，行政发展的范式已发生了超越性的创新与变革。
三、中国迎接网络行政发展新范式之对策
网络社会的典型特征是知识经济的发展，对于发达国家而言，它们正处于由工业社会向网络社会转变的历程之中。对于象中国这样的发展中国家而言，却面临着更为艰巨的挑战，即：工业化的重任尚在，网络化的冲击已然来临！正如以蒸汽机的发明为标志的工业社会所带来的是科层制的典型行政范式，如何确立与网络社会的发展相契合的行政发展的新范式，是对中国的又一巨大的挑战。中国的行政体系必须以积极的姿态迎接网络社会的挑战，选择适当的行政发展战略。
1.以行政民主的思想为指导，确定双重追赶战略，迎接网络社会的到来。
网络社会民主的内涵应该有全新的界定，既要在政治发展的过程中追求政治民主；又要在行政发展的历程中贯彻政治民主与行政民主并重。行政民主要求公众的权益高于政府自身利益的扩展和满足，要求吸纳公民参与行政决策的制定，强调公平与正义。在中国，伴随着技术的进步、通讯的便捷和政府上网工程的真正落实，为公民、尤其是普通民众参与行政决策和行政活动提供了有利的机遇和条件：信息的开放性和透明度增强，公民对政治和行政事物的了解增多，参政意识和能力随之提高。但是，中国的现实国情：经济基础落后、资源紧缺、大国综合症、传统中央集权的影响和面临的复杂的国际竞争环境，又决定了中国的发展必须采取“工业化——信息化”双重追赶战略。日本学者松田米津和美国学者托夫勒指出：发展中国家与发达国家间存在的工业化和信息化的双重差距应该一次解决。（注：转引自《新技术革命资料选辑》，哈尔滨工业大学出版社，1984年版，第100页。）这样既不致使工业化半途受挫，又不至于在信息化竞争中无立足之地。对中国来说，要以产业信息化来推动传统工业部门迈向现代化，推动新兴技术及通讯、媒体、文化等部门的产业化发展，迎接网络社会的到来。
2.以行政网络化为依托，以实现行政现代化为目的，适应网络社会的发展与变迁。
众所周知，1999年是中国政府上网年。政府上网以后，必然对传统的行政管理模式产生巨大的冲击，促进行政现代化的早日实现，使政府行政与决策的透明度增加。首先，行政的网络化提供了普通民众直接参与行政决策的机会、非等级和不受限制地表达与交流思想的渠道，使更多的行政信息和决策受到公众的监督，决策的科学化与民主化将成为现实。毕竟，科学决策除了要有完善的组织系统和科学的决策程序作基础保障外，还必须借助高科技的物质手段，即具备能及时收集、整理、传输、编辑、贮存、检索、发送、显示有关信息的计算机信息网络系统。其次，行政的网络化提高了行政效率，降低了行政成本。各级政府相互之间以及与世界各国的政府联系更为密切，从公共行政的工具理性视角出发有助于借鉴和利用西方发达国家在公共行政的理论和实践方面积累的丰富经验，为我所用。如：在技术先进和市场成熟的公共服务项目方面，实行公共服务的市场化改革，提高公共服务的质量，缓解政府的财政压力；在充分保障行政效率的前提下，实行决策权和控制权的下放，激励行政主体的积极性和创造性；在推行现代公务员制度的同时，在适当的政府机构内部试行公职人员的聘任制，增强行政主体的危机感和竞争意识。再次，中国政府的上网工程必将带来行政组织的高度完善化与行政职权的分散化。表现为：一方面，行政组织系统将会由决策机构、信息机构、咨询机构、执行机构和监督机构互相连接、互相依赖、互相制衡、联成一体组成。它的特征是结构齐全、功能完整。另一方面，行政职权高度分化，政府机构设置高度合理化，改变了因人设事、因人设职的弊端。根据现代社会经济发展的客观要求，科学地设置行政机构，分化政府职权，使政府各个机构能各就其位、各司其职、相互制衡，促使彼此提高适应外部环境变化和内部发展变化的能力。
3.以行政创新为手段，构建适应网络社会需要的行政发展范式。
创新是社会发展的永恒主题。网络社会对于发达国家而言，是其社会生产力发展的必然结果；但是，对于正处于工业化进程中的发展中国家而言，无疑是挑战与机遇并存。只有具备创新精神与创新能力的政府才能经得起网络革命浪潮的冲击。
就行政创新的内容而言，包括行政技术创新和行政制度创新。行政技术创新主要是指网络社会的新技术与行政管理方法优化组合，提高行政效率与行政质量。所谓行政制度创新是指从中国的国情出发，根据一定的理念和原则，对政府及其功能重新进行制度安排，包括对政府与政府外主体的关系、政府机构之间的关系、不同层级政府之间的关系做出必要的调整，对政府的行政权限管理职能、行为方式、工作制度以及与之相适应的机构设置、人员编制、工作流程、财政预算、行政责任等进行再审视、再设计、再组合、再定位，进而通过新的制度安排，构建政府的公共行政管理体制，即有中国特色的行政管理体制。至于政府的制度创新能力，是指政府能不断地创新和转换自己的职能，为社会的发展提供新的制度支持的能力。制度创新能力是政府能力中最为核心的组成部分，它的提高也就是政府生产力的发展与提高。此外，还需加强对网络信息、知识的宏观调控与管理，实现行政体制、行政运行机制的根本变革。重构与网络社会相适应的行政价值体系、伦理道德，培育民主、服务、法治的行政价值观。其次，就创新主体而言，有行政组织的创新，行政组织依据网络社会发展的需求，出现了行政组织的网络化、扁平化乃至虚拟化现象，行政组织的层级减少。行政人员创新指网络社会行政人员不仅要有专业化知识，还要有综合知识与创新能力。简言之，创新将贯穿于行政发展的全过程，是行政发展的手段与不竭动力。
总之，对于正处于现代化进程中的中国而言，既要承受第二次浪潮冲击的余波，又要迎接第三次浪潮的来临，同时承担着工业化和信息化发展的双重重任。为了顺利迎接网络革命的挑战，作为社会发展的核心与主导力量——中国的行政系统必须坚定变革的信心，借鉴和利用发达国家的先进成果与有益经验，紧密联系中国的国情，做出行政革新的有益探索。