公平与效率视角下的中国养老保险制度改革，本文主要内容关键词为：中国论文,视角论文,公平论文,效率论文,养老保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会制度是推动社会进步的重要因素，养老保险制度的建立堪称20世纪最伟大的成就之一，它规定了社会养老资源在社会成员之间分配的原则，并使之具体执行和实现。一方面，它可以有效地降低老年贫困率，解决社会风险造成一部分劳动者退休后无法享受基本生活水平的问题；另一方面，也可以有效地促进社会平等和安全，从根本上为解决社会不平等与构建和谐社会提供制度上的保障。然而，伴随着我国基本养老保险的“统账结合”制度模式的确立与进一步调整，围绕着这套制度模式的争议却从未间断。当前，随着我国社会经济中养老金差距过大、老年贫困人口增加、民工“退保潮”迭起等现象的日渐显现，社会的目光再次被吸引到“中国养老保险制度改革”这一重大历史性话题上。
一、从现收现付制到部分积累制：转型期中国经验
20世纪90年代以前，中国城镇社会养老保险实行的是“现收现付制”，即职工参加养老保险计划期间的缴费并非直接用于自己，而是用于已退休职工的养老支出，但是，职工通过缴费却为自己取得了退休后得到养老金的权利，这一权利将由未来一代缴费兑现。这相当于职工获得了一种期权，通过养老保险机构实现代际收入的转移。
随后，为了缓解日益逼近的人口老龄化加速、人口赡养比不断提高所带来的压力，中国进行了一系列养老保险体制改革。其中，奠定了现行养老保险缴费和给付原则的改革是：(1)1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，正式将基本养老保险制度统一为社会统筹与个人账户相结合的部分积累制；(2)2005年12月，国务院颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，对1997年《决定》做了一定调整(详细情况见表1)。
依照新政策的宗旨，各地区纷纷出台养老保险计发新办法，规定参保者退休时，按其全部缴费年限，缴费每增加1年将以1%的递增额进行发放，上不封顶。其中，北京规定，从2007年起将基本养老保险缴费基数下限上调到上年度该市职工月平均工资的60%。
二、现行中国养老保险制度的偏差：影响与原因
应当说，经过一系列的改革，特别是2005年底的制度调整，现行养老保险模式对于缩小“空账”规模，提高人们参保积极性能够产生积极的效应，尤其是大大提高了基础养老金水平与个人缴费水平的关联性，增强了制度设计的效率因素。但是，养老保险体系的初衷在于消除老年贫困和再分配，体现社会互济与公正安全，因此，在设计养老保险制度时需要更多地从增进社会福利的角度着手，尤其对当前收入差距较大的中国，更应重视养老保险所体现的再分配功能和社会公平。事实上，在世界银行设定的各国养老保险改革的评估标准中，为一国所有社会成员提供基本收入保障和减少老年贫困，是所有的养老保险体系都应遵循的基本原则。当前中国养老保险制度的改革方案与具体措施中蕴含的一些结构性缺陷，不仅妨碍了社会公平目标的实现，甚至一定程度扭曲了养老体系既定的基本原则。
1.现行制度方案将进一步把在职者之间的收入差距延伸到老龄人口中，造成再分配的累退效应
“累退效应”源于税制中的“累退税”，即税率随着课税基数的提高而降低的税。把累退效应用于养老保险制度，就是指制度安排造成了逆向收入再分配。
养老保险体系有一个重要的衡量标准——替代率。养老金替代率一般指养老金水平与养老金领取者退休当年的工资之比。如果我们不考虑通货膨胀、工资上涨与利率因素，采取完全静态分析，以北京市为例，计算现行制度下个人的最高替代率：假设存在两个参保人员：一个是高收入者，另一个是低收入者，两人都从2007年开始加入养老保险体系，加入时的年龄都为30年，60岁退休，73岁死亡。①为简便起见，我们未考虑由于生活质量不同而引起的预期寿命的差异。根据养老保险制度规定，高收入者按当年在职职工月平均工资的300%缴费，低收入者按当年在职职工月平均工资的60%缴费。那么，高收入者的计算结果是：
基础养老金替代率=(1+3)/2×30×1%=60%②
个人账户替代率=8%×30×12/139×3=62.12%③
合计此人最高替代率(社会统筹+个人账户)为122.12%。
低收入者的计算结果是：
基础养老金替代率=(1+0.6)/2×30×1%=24%
个人账户替代率=8%×0.6×30×12/139=12.4%
合计此人最高替代率(社会统筹+个人账户)为36.4%。
由此可见，新方案使得一些人的养老金可达退休当年工资的120%以上，而另一些人的养老金却不到国际社会保障协会关于最低社会保障的标准——养老金相当于缴费工资的40%这一界限。④在中国，一些垄断行业依据国家的特殊准入政策收取高额垄断利润，从而拉大了与其他行业之间的收入差距，这些行业的平均收入明显高于其他部门，他们的缴费基数高，未来的养老金标准就高。而一些低收入，甚至工作不稳定的职工，其养老金标准将下降，从而进一步扩大了社会成员的收入差距。
即使我们放宽上述例子中的假设条件，考虑一定的工资增长率和利息率，仍能运用定量分析手段得出相同的结论，即当前的中国养老保险制度存在很弱的代内再分配效应，[1]甚至一定情况下存在较明显的代内逆向收入转移倾向。[2]
养老金应该更多的体现公平性而不是效率性，因为养老金与工资在本质上是不同的：前者作为一种社会保障制度，反映的是人与人之间的社会共济关系和合作精神，更多的是以伦理学为理论依据，目的和功能在于促进社会平等和安全，因此不应该存在过高的差距；后者作为一种市场交易手段，反映的是一种生产要素的价格，更多地是以经济学为理论依据的，目的和功能在于反映要素稀缺程度，提高经济运行效率，因此必须保持一定的差距。当前中国养老模式把在职者之间的工资收入差距过度地延伸到退休后的养老金当中，不仅不是一种帕累托改进，更造成了养老金再分配公正性的恶化。
2.现行方案提高缴费下限可能引起缴费逃避，从而阻碍养老金覆盖面的扩大，并损害未参保者的福利
按照新方案的设计，以北京市为例，从2007年起，北京市的基本养老保险缴费基数下限由此前规定的本市职工最低工资标准，上调到上年度该市职工月平均工资的60%(依2006年标准计算为1640元)。上限不变，仍为上年度该市职工月平均工资的300%。另外，对于北京市个体工商户和灵活就业人员的基本养老保险缴费基数，由原规定的本人在最低工资至该市职工平均工资300%之间选择确定，调整为上年度该市职工月平均工资。一方面，上调缴费下限难免给困难企业和职工带来缴费压力，可能产生缴费逃避；另一方面，个体工商户和灵活就业人员的缴费基数调整也会带来缴费压力，而且，这些人将微薄的收入的一部分挤出来用于参加养老保险，以期在达到退休年龄时得到一份稳定的收入保障，可是按照现行制度的计算方法，这些低收入者可领取的养老金将大大减少。这将使他们失去缴纳养老保险的动力。
根据中国国家统计局《2005年度劳动和社会保障事业发展统计公报》，截至2005年末，全国城镇就业人数为27331万人，同期全国基本养老保险参保职工为13120万人，基本养老保险对目标人群的覆盖率仅为48%。更为重要的是，此制度没有惠及占中国人口60%的农村。
如果一个制度无法做到全员覆盖，那么长期的低覆盖率必然会引致经济体系内部的收入再分配，这种再分配对全体人群来讲是累退的，因为没有参与养老制度的人所缴纳的消费税等往往是社会保障资金来源的一部分，从伦理上讲，他们的福利显然蒙受了损失。如果一个国家社会保障扩大覆盖面的工作长期进展缓慢，那就意味着这个国家充斥着无限期的净累退效应。
就此而言，新的养老方案内在隐含了“杀贫济富”的效应。
3.现行养老模式没有解决隐性养老保险债务问题
在部分积累制建立之前，现在的“中人”和“老人”的养老保险费用实际上已通过“预先扣除”形式上交给国家，并通过国家的投资行为而固化在现有的国有资产之中，形成了国家隐性负债。因此，“老人”和“中人”的养老金历史权益，都是政府不可回避的债务，是养老保险制度改革必须支付的转型成本。
部分积累制实行之初，政府试图对转制成本采取“暗债暗还”的制度安排。一方面，1997年制度规定，已退休职工的养老金继续按照过去的标准，由企业缴费形成的社会统筹部分解决。这使企业要同时承担退休职工养老之需和为在职职工积累养老金的双重任务，造成企业负担过重，缴费困难，逃费、欠费现象严重，导致养老金收不抵支；另一方面，1997～2005年底，允许统、账基金互相调剂使用，于是就出现了“挪用”个人账户中的基金来填补养老金支付空缺的现象。由此，作为历史欠债的转制成本被逐年放大，养老保险基金缺口和个人账户“空账”规模持续增加。到2005年底，全国“空账”规模累计达到8000多亿元。
在2005年底的制度调整中，明确提出改“混账管理”为“个人账户实账运行”，但实际操作中并非一步到位，且未能安排其他解决转制成本的具体渠道，“空账”规模继续扩大，据劳动和社会保障部基金监督司司长陈良在“瑞士人寿亚太区年会”上透露，到2006年底，“空账”已达9000多亿元。现行制度中蕴含的资金危机威胁着这一体系的可持续性，也威胁着所有参保者未来的福利。
4.现行制度将面临巨额养老基金的投资风险和管理成本。
据专家预测，如果能够做实个人账户，真正实现当前的部分积累模式，到2030年时将会积累18万亿元基金。[3]从促进经济增长的角度看，这或许是一个重要的金融资源，但从公共管理的角度看，如此之大的一笔养老基金将面临着巨大的风险。其一，巨额的养老基金不论是由政府机构自身，还是由政府委托私人机构来运作基金的投资，都容易给腐败者提供机会；其二，由于政府的能力有限，资金运作最终将不得不依赖私人部门的参与，而私人部门本身是利润导向的，当他们将投资利润拿走后，谁能保证养老基金从总体上能够保值增值?而且私人部门也会面临风险，他们的风险最终也要由政府或参保者来承担。目前中国的个人储蓄猛增和个人投资理财行为普遍，不能排除民众因对个人未来社会保障的担忧所采取的一种自卫性反应；其三，基金的管理成本将侵占养老金收益。Mitchell(1996)[4]通过对不同的养老保险体系管理成本的比较研究得出了一些结论：对于现收现付制来说，管理成本的大小主要依靠于养老保险体系的规模，参加的人越多，规模效应越显著，成本越低。而个人账户下的基金制，其资产分别交给不同的资产管理公司管理，分散化管理的个人账户使得规模效应无法发挥。如营销市场费用、基金管理费用、个人资料管理费用、逆向选择所带来的费用等都使得个人账户的管理成本居高不下。在英国，个人账户投资收益中的40%～50%被管理成本消耗了。
由此可知，当前中国养老保险制度的平稳运行非常依赖于一个透明的、有效的资本市场、高素质的投资管理公司、合格的专业投资管理人才、有效的政策监管体系等，否则，这一制度将不会带来社会福利的帕累托改进。事实上，这些要件正是当前中国经济的软肋。
5.现行制度模式并不能有效应对人口老龄化风险
按照有关文献的解释，“统账结合”的部分积累制的建立是因为中国正面临着人口迅速老化的压力，原有的现收现付制不能有效应对人口老龄化，而基金积累制则不存在这一问题。可是，从经济学原理来看，我们没有理由认为基金制的养老保险体系不受人口变化的影响。在生命周期模型中，个人年轻时积累储蓄并投资于资本市场，在退休后卖出金融资产以供消费。当人口快速增长时，人口中年轻人的比例较大，因此对积累以供养老所需的金融资产需求也较大，从而促使金融资产的价格上升；当人口增长速度变慢时，人口结构中老年人的比例上升，年轻人的比例降低，从而金融资产的供给上升，需求下降，导致其价格下降。因此人口风险同样会影响基金制的养老保险平衡。
巴尔(2003)[5]就曾明确阐述：“广泛持有的观点认为，基金制本质上要比现收现付制安全，这是一个合成谬误……现收现付制和基金制仅仅是两种在劳动者和养老金领取者之间分配产品的办法，当遇到人口变化时它们的运营不应该有非常大的差别”。
6.现行制度无法规避宏观经济波动带来的风险
宏观经济波动风险主要指产出波动风险和通货膨胀风险。产出波动风险通过两方面影响养老保险模式：对社会统筹部分而言，在养老保险缴费率一定的情况下产出的下降会降低征收的养老保险缴费；对个人账户来说，产出的下降会通过降低金融资产的价值来影响养老保险收益。通货膨胀风险对于社会统筹部分没有实质影响；但个人账户养老金的实际价值极易受到通货膨胀的影响。在当前中国CPI持续走高的情形下，通胀风险已露端倪，已积累的养老基金发生贬值及养老金支出增加在所难免。这不仅会加剧逃费现象，也会影响社会稳定。
7.现行制度不利于劳动力在地区间合理流动
现行制度的原则之一是，待遇水平和经济发展相适应。我国各地区经济发展水平不均衡，各地养老保险缴费基数、待遇差异明显。由于空账的存在，以及各地社保资金管理基本处于各自为政的状况，社保资金在各地之间的迁移几乎成为不可能的事情。基本实行的是个人账户存储额一次性支付给本人，社会统筹部分无偿留在当地，终止基本养老保险关系，到新的行政区域开始建立新的养老保险关系。如果频繁流动，这样不断的“建立—终止—再建立—再终止”对于养老保险基金的积累具有极大的伤害，也侵害了劳动者应得的福利。近年珠三角、长三角地区农民工“退保潮”频发现象，就在一定程度上暴露了这种就业的流动性与保障体系发生冲突的制度缺陷。
为了做实个人账户，2005年方案进一步压低了个人账户的规模，加大了替代率公式的分母——计发月数，使个人账户对劳动者的养老金替代率进一步缩小。因此就更不利于劳动力在地区间合理流动，特别是制约了人才从福利较好的沿海地区往内陆地区迁移。这不仅影响资源配置效率，也和国家倡导“西部大开发”等政策相违背。
三、寻求公平与效率的平衡点：基本思路
中国的养老保险体系面临很多挑战，这些挑战一方面源于人口问题；另一方面来自结构性缺陷。一般性的改革建议都会因各种不同的原因难以付诸实践。因此，笔者认为，要使该体系变得更具公正性，同时在财政上更可持续，首要的是增强透明性、提高公信度和完善资本市场等。具体来说，启动以下政策措施将是可能的改善途径：
1.构建并完善基本保障层次。以便能够为低收入者和仅仅参加了有限经济活动的人在老年时提供一份基本的收入保障。这一保障层次可以采取社会救助、或者低水平的并需要接受收入调查的社会养老金、以及面向高龄人口的(如70岁以上)普遍享有的养老金等形式。
2.集中管理养老金体系。一个更加统一、给人希望的养老金体系有助于提高覆盖率，也有助于调剂养老基金余缺、改善数据收集和分析、增进该体系的统筹管理。
3.变隐性养老金债务为显性公共债务，并筹集资金偿还，以逐渐过渡到可持续的养老金体系。这不仅有利于社会公平，也将增强该体系的透明性和公信度，从而提高参保率。同时，这还是为或然储备拨备特别款项的机会，以防该体系万一出现经济、人口或外部冲击。在筹集所需资金时，很重要的一点，要使筹资来源多元化，因为，未来几十年人口老龄化导致的养老负担系数会不断上升，利用公众借款作为惟一筹资来源可能会掉入“债务陷阱”。所以，国有资产出售或划转上市公司国有股充实社保基金是一种选择；征收特别税也是一种途径；政府发行认可债券也是选择之一。智利的做法是，政府对老制度中参加工作并转入新制度的职工，采取国家认可债券的形式，确认每个职工在老制度中的养老金债务。政府担保对认可债务进行指数化调整，保证每年4.6%实际收益率，职工达到退休年龄时，兑现认可债券用于养老。哥伦比亚、秘鲁也采取了类似方法。
4.提高劳动者的劳动生产率。从封闭经济的角度考察一个经济体的长期运行，无论实行何种养老保险体系，养老金增长的主要源泉是年轻一代人口的增长和劳动生产率的提高。中国由于独生子女政策的实施，未来人口年龄结构急剧向老龄化人口结构演变，因此寄希望于将来就业人口的增长来维持养老金水平是不现实的，只能寄望于未来在职者劳动生产率的提高。可以说，有效地提高劳动者的劳动生产率，是养老金维持长期收支均衡的物质基础，是推动养老保险体系改革走向成功的关键。
5.扩大投资范围，提高基金的总收益率。作为应付人口老龄化高峰的基金，全国社会保障基金自建立以来，其投资的范围仅限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债券、金融债券等有价证券。这其中银行存款和国债投资的比例不得低于50%，且银行存款的比例不得低于10%。这些条件的限制尽管保证了基金的安全，却使得其总投资收益率还不到3%。考虑到当前的通货膨胀率，实际投资收益率应为负。而美国在20世纪80年代公营养老基金的实际投资收益率就为4.8%，同期私营养老基金的投资收益率则高达8%。
根据世界银行提供的资料，允许社会保险基金投资的国家，基金的投资比例一般是：公司股票60%，公司债券17%，政府债券6%，短期贷款3%，抵押贷款11%，房地产3%。所以，我们应当放宽对养老基金投资的限制，通过投资海外市场、完善资本市场等各种方式扩大投资范围，以获得尽可能高的投资收益率。
注释：
①根据第五次人口普查结果，中国人均寿命将到73岁左右。
②按照2005年《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》的精神，基础养老金计算公式应为：基础养老金=(职工退休时上一年度当地职工月平均工资+本人指数化月平均工资)/2×个人累计缴费年限×1%。
③按照新规定，60岁退休的参保者，个人账户计发月数为139个月。
④国际社会保障协会关于最低社会保障标准的公约指明，一个人缴费30年，退休后领取的养老保险要起码相当于缴费工资的40%。祥见(国际劳工组织)科林·吉列恩等：《全球养老保障——改革与发展》，中国劳动社会保障出版社，2002年版。
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