对司法体制改革的几点思考，本文主要内容关键词为：体制改革论文,司法论文,几点思考论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理(以下简称“人财物统管”)等四项改革试点的框架意见(以下简称《改革框架意见》)已经通过，上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6省市的试点工作也在陆续展开，①笔者试就这几项改革中的几个问题，谈几点思考意见。 一、要重视人财物统管可能带来的法院、检察院内部行政性强化问题 省级以下人财物统一管理有利于排除地方对司法机关执法办案的不当干预，防止司法权地方化，对于保障司法权依法独立行使，促进司法公正，具有重大意义。省级统管后，根据党管干部原则，人事由省级党委及组织部管理，经费由省级政府财政部门统一管理。② 但由谁协助省级党委、政府管理，当前有多种主张：有的主张在中央和省级成立国家和省级司法委员会，与党委政法委合署办公，“一套人马、两块牌子”，对外作为国家的一个机构，由该机构负责管理该省司法机关的人财物；有的主张在省人大常委会设立司法委员会(或依托目前的内司委)负责管理；有的主张由省级政府的司法行政部门负责管理；有的主张由省级法、检协助管理，具体由省级法、检共同或分别成立事务管理局从事这一工作。③笔者认为，上述主张都有一定道理，但如由与省委政法委合署办公的司法委员会管理，会使得政法委集监督指导司法机关执法办案与管理人财物于一身，恐有不利于司法机关依法独立行使职权之虞；如由省人大常委会下的司法委员会管理，则与人大作为权力机关且监督法院、检察院工作的职责定位不尽相符；如由政府的司法行政部门管理，则与司法机关依法独立行使职权，不受行政机关干涉的宪法原则不符。由省级法、检协助管理，具有对基层司法机关的经费和人才需求、对法官检察官的素质能力较为了解的优势，有利于贯彻管人与管事相一致原则，且目前省级法、检实际上就具有一定的人财物管理职责，故由其管理可能性较大。 然而，由省级法、检协管(含市、地级法、检承担相应的协管之责，下同)必然会强化法、检系统内部的行政化，如不采取防范措施，就有可能出现以下三个方面风险： 一是利用人财物协管权干预下级依法办案的风险。上级司法机关拥有人财物协管权后，就使人财物协管权和司法业务监督(领导)权二者结合起来。众所周知，人事权关涉人的政治前途，政治学原理告诉我们，权力授受关系是决定公职人员行为取向的决定性因素，即权力由谁授予，就对谁负责；财权则关系机关的生存和运行，“就人类天性之一般而言，对某人的生活有控制权等于对其意志有控制权”。④当上级利用这种事关政治前途和生存运行的协管权对下级司法业务进行不当干预时，下级慑于权势违心屈从就难以完全避免。分析以往对司法不当干预的来源，主要有三个方面：一是来自地方党政机关；二是来自司法系统内部包括上级司法机关和司法人员；三是来自社会。当人财物由省级统管，地方党政领导人利用人财物管理权不当干预司法的渠道被切断后，一些地方党政领导人对司法的干预会由原来的直接干预转为间接干预，即通过向上级司法机关领导人打招呼进行干预，这样，由外转内、来自本系统上级的干预就会增多。以往对地方党政领导人利用人财物管理权干预司法的问题，尚可通过司法系统纵向的报告、协调机制予以制衡；人财物省级统管后，对上述由外转内、由上而下的干预如何防范和应对，就很值得重视。 二是法院审级制度被破坏的风险。人财物省级法、检协管跟检察系统的体制是协调的，但跟法院系统的审判监督关系却不协调，因为审判监督是以严格的审级制度为前提的。法院的审级制度要求各级法院依法独立审判，不受有关方面包括上级法院的干预； 上级法院则非经当事人上诉(申诉)或检方抗诉，就不得主动过问下级法院的具体案件。而人财物省级统管后，如前所说，上级法院干预下级的情况可能增多，干预的威力也会增大。在这种情况下，上级法院对案件处理的任何一个意思表示，都有可能使案件“一锤定音”，从而使审级制度破坏殆尽，当事人上诉(申诉)和检方抗诉及二审、再审徒具形式，审级所具有的防止司法专断、给当事人以救济机会、维护司法公正的功能就无从发挥。 三是利用人财物协管权谋私的风险。为了争取经费和提拔使用，有的基层司法机关和司法人员有可能搞不正之风甚至送钱送物，协管者则有可能以权谋私。这种情况在省级统管前也存在，只不过统管前它发生于党政人员与司法机关、司法人员之间，统管后则有很大一部分转而发生于司法机关内部。 以上说明，司法权行政化和司法权地方化都不利于司法机关依法独立公正地行使职权。为了防范司法权行政化所可能产生的上述风险，笔者建议采取以下措施： 1.实行人财物管理与司法业务相分离 “司法行政与司法业务相分离是现代司法行政管理的基本原则，也是西方国家通行的体制安排。”⑤为了保障司法权依法独立行使，防止人财物管理权对司法权造成冲击，一些国家(地区)一般实行人财物管理(或称司法行政管理)与司法业务相分离的制度。以法院为例，人财物管理大多由司法部负责，如在德国，法院行政管理权由司法部行使，负责提请任命联邦法院法官和联邦检察院检察官；管理联邦法院、联邦检察院经费；负责联邦法院的资产购置、设备管理、财务管理、司法助理员和书记员管理等行政事务。联邦普通法院、行政法院的经费由司法部与法院协商后提出预算，报议会批准。在法国，司法部统一负责法院系统的行政组织、人事调动、经费预算编制和管理等方面的事务。在英国，法院的行政管理经历了大法官事务部到宪法事务部到司法部的转变，2007年后，由司法部法院管理署负责管理。⑥在我国台湾地区，法院的人财物由“司法院”管理，检察院的人财物由“法务部”管理。除了由法院外部的司法行政等部门管理之外，也有的采取司法机关内部分离的方式，即由法院内部非业务部门管理。如在美国，法院的行政管理原较多地由国会下属的联邦司法委员会负责，1939年联邦法院司法行政管理局建立后，法院行政管理职能就逐步转移给该局，现该局基本上负责联邦法院的日常运行，包括制定并向国会提交联邦法院预算，审核并分配法院的经费，接受法院书记官和其他法院辅助人员的报告并对他们进行监督等。此外，美国法院的建筑和办公设施的购置和维修则由全国总务行政管理局负责。⑦ 除了人财物管理与司法业务相分离外，外国(地区)一般还实行人财物具体管理与人财物决策相分离。在经费方面，一般由具体管理部门协同财政部门编制独立预算，报议会批准，财政部门拨付，然后由具体管理部门监督管理。也就是说，经费管理权归具体管理部门和财政部门，决策权则在议会。在人事管理方面，日常管理由管理部门负责，但决策权则在由法律共同体代表和社会贤达组成的相对独立的社会性机构。以我国台湾地区为例，该地区的“司法院”设法官人事审议委员会、法官遴选委员会和法官评鉴委员会，其中人事审议委员会由“司法院”院长和有关方面经严格程序产生的代表共27人组成，⑧负责审议法官任免、转任、解职、迁调、考核、奖惩、专业法官资格认定或授予、法院院长庭长延任等事项；遴选委员会由“司法院”院长、“考试院”代表、法官检察官律师代表、学者及社会公正人士共19人组成，负责法官遴选；评鉴委员会由法官、检察官、律师代表和学者及社会公正人士共11人组成，负责对法官违法违纪行为的评鉴并提出处分意见，报由“司法院”移送监察院审查或交付“司法院”人事审议委员会审议。跟“司法院”相适应，台湾“法务部”也设立检察官人事审议委员会、检察官遴选委员会和检察官评鉴委员会。外国(地区)之所以分别由议会和相对独立的社会性机构来决定法院经费和法官人事问题，一是为了防止人财物管理权对司法的干预，因为在管理权中，决策权比日常具体的管理权重要得多，由议会和相对独立的社会性机构行使决策权，有利于防止人财物具体管理部门及人员对司法的干预；二是无论是议会还是社会性机构，其成员人数众多，产生程序严格，即使有个别人接受了说情甚至被收买，也不至于对结果产生大的影响，有利于司法经费和司法人事决策的公正；三是由相对独立的社会性机构审议、决定法官人事问题，体现了管理的社会化和民主化，有利于防止少数人暗箱操作和凭个人好恶决定人事问题，有利于法官坚持原则、秉公执法、依法独立公正行使职权而不受任何人包括人事具体管理人员和法院领导人的不当干预。 借鉴国外(地区)的做法，我国也应实行人财物管理与司法业务相分离。对此党的十六大报告就已提出：“逐步实行司法审判和检察同司法行政事务相分离”。笔者认为这个分离的措施主要包括横向分离和纵向分离两个方面：横向分离是人员和职能分离，即由不同人员分别负责人财物管理和司法业务，双方不得混岗，不得插手、过问对方事务。这个分离可结合人员分类管理予以落实。纵向分离是指坚决切断上级法院主动过问下级法院案件和下级法院请示案件的渠道，以防上级法院利用人财物管理权干预下级法院办案。其途径主要是严格规范上级过问案件和下级请示案件的制度，明确规定除极个别全国有重大影响或涉及国防、外交等国家重大利益的案件外，其他案件上级法院及工作人员一律不得主动过问，下级一律不得请示，以保证下级法院依法独立审判而不受上级干预。 在实行人财物具体管理与人财物决策相分离方面，我国在人事管理上已经实现了一定的分离，如省管干部，由省级法、检党组协助省级党委组织部负责日常管理，省级党委负责决策；省级法、检党组管的干部，由省级法、检政治部负责日常管理，省级法、检党组负责决策。建议借鉴国外(地区)的做法，引入相对中立的社会性机构参与管理的机制，即由法律共同体代表和社会公正人士组成有关机构，对人事日常管理部门提出的方案进行审议并提出意见。根据党管干部原则，人事的决定权在党委(党组)，故该机构的职责是审议提出意见，报党委(党组)决定，而与国外(地区)主要行使决策权有所区别。目前《改革框架意见》已决定成立法官(检察官)遴选委员会，负责对法官(检察官)遴选。但遴选只是人事管理中的部分工作，建议还要探索设立有关的社会性机构，用于审议法官(检察官)任免、迁调、奖惩等事宜和法官(检察官)惩戒事宜。在经费管理上，建议借鉴国外通行的司法经费由议会决定预算、财政负责拨付的做法，加强省级人大对法、检经费的预算管理，即由省级法、检协助省级财政部门编制法院、检察院独立的经费预算，报省人大批准后，由财政予以拨付。也就是由省级财政部门和省级法、检行使建议权和日常管理权，省人大行使决策权。该思路不仅符合我国的政治制度安排，而且有利于司法经费管理的制度化、规范化，保证经费的稳定提供和增长；有利于司法机关减弱对省级财政部门的依赖，促进司法机关依法独立行使职权不受行政机关干涉的宪法原则的落实。 2.实行人财物管理标准化、规范化和透明化⑨ 这也是防止前述“三个风险”的重要措施。要在探索、实践和总结研究的基础上，逐步实现人财物管理“三化”目标。一是标准化。明确不同地区司法机关经费的保障标准，明确各级各类司法人员和职责岗位的使用条件和标准，最大限度压缩管理人员自由裁量权空间。二是规范化。用制度的形式对人财物管理的方法、程序等明确加以规定，防止主观随意性。三是透明化。把各种标准、制度以及人财物管理的重要事项、重要环节和结果等最大限度地予以公开，提高透明度和公开性，保障广大司法人员的知情权、参与权和监督权，防止暗箱操作和设租寻租。 3.规范“检察一体、上命下从”体制，防止上级检察机关和人员利用领导地位和人财物管理权干预下级依法办案 检察机关上下级是领导关系，遵循“检察一体、上命下从”原则，由省级检察院协管人财物符合该体制。但长期以来，检察机关行政属性本就较强，司法属性体现得不够，人财物省级统管后，行政属性会进一步增强。故检察机关也需谨慎地防止行政属性增强后可能带来的弊端，规范“检察一体、上命下从”体制，防止上级利用该体制包括人财物管理权干预下级依法办案。一是上级检察院和领导人对案件的指示要一律采用书面形式并附理由，以便事后检查和明确责任，并防止以公权塞私货；二是规定下级检察院或检察官在不认同上级指示时提请复议、复核的办法和程序，以使上级违法、错误的指示能通过法定程序得到纠正；三是遵循“法律高于‘上命下从’”的原则，对明知上级指示违法仍予执行的，要依照《公务员法》第54条的规定，一并追究上级和执行者的责任；四是规范上级检察院职务收取、职务移转等权力，明确其条件和程序，防止上级利用这些权力干预下级依法办案。至于具体内容，笔者在《检察官客观公正义务及其在中国的发展完善》一文中作过阐述，⑩这里不予细述。 4.大力推进审务、检务公开 利用人财物管理权干预司法的行为最终都表现为对案件不公正地处理，故推进审务、检务公开是防止腐败、保证司法公正的重要措施。要通过网上公开办案信息，强化法院裁判文书、检察院终结性法律文书说理并推动上网，完善人民陪审员制度和改革人民监督员制度以加强民众参与和监督司法等措施，提高司法工作的透明度和公信度。在英美法系国家，不仅裁判文书要公开，而且合议庭各成员对所审案件的意见都直接写在判决书上并予公开，这就把每个参审者对案件的意见和理由都置于阳光之下，并接受案件当事人和社会公众的评判和拷问，我国在条件具备时也可借鉴这一做法。 二、司法人员的工资待遇既要承认差异，又要“提低填谷” 《改革框架意见》关于“经费上收省级管理时，要考虑各地经济社会发展实际，使各地办公经费、办案经费和人员收入不低于现有水平”的规定，明确了经费保障的两个原则：一个是“要考虑各地经济社会发展实际”原则，或曰承认差异原则；一个是“不低于现有标准”原则。其中前一个原则是基点，后一个原则是底线。之所以要承认差异，而不是全省实行同一个保障标准，其理由一是差异是客观存在，有些省份在本省范围内经济社会发展水平、物价消费水平差异明显，特别是房价有的差距甚大。我们是唯物主义者，必须承认客观存在，以此为基点进行改革。二是司法人员在当地生活，接受的是当地的物价和消费水平，如果一省实行同一个保障标准，经济发达地区就会吃亏。三是司法人员入职门槛明显高于公务员，工作的要求和难度也大于许多部门的公务员，如果全省实行同一个工资标准，从而使经济发达地区司法人员不是高于而是低于当地公务员，他们就会产生严重的挫败感和不平衡心理，一些骨干就会向党政部门或律师职业流动，从而影响积极性的发挥和骨干队伍的稳定。这样，经济发达地区法院、检察院工作的发展进步就会成为一句空话，“走在前列”也就无从谈起。 在承认地区差异的同时，还要看到经济欠发达地区工作艰苦，法官、检察官断层情况本就突出，特别是律师职业相对丰厚的收入和流动较为方便的实际，给司法队伍的稳定带来严峻的挑战。没有欠发达地区的小康就没有全国的全面小康，没有欠发达地区的法治就没有全国的法治。为了经济欠发达地区司法队伍的稳定和司法工作的发展，需要给欠发达地区司法人员以更多的关心和支持，给其收入“提低填谷”至该省中等以上水平，使他们能相对体面地有尊严地生活，这既是促进欠发达地区经济社会发展和法治进步的需要，也是保证欠发达地区司法人员廉洁公正司法的需要。否则，如果欠发达地区司法人员收入过低，就会促使一些骨干向发达地区流动，包括跳槽去外地当律师，那这些地区司法工作的进步和经济社会的发展就无从谈起。 三、人财物统管后，省级法、检正副院长、检察长人选的建议权(提名权)要作相应调整 人财物省级统管，等于把原来分散在省以下各级党委、政府的管理权统一到了省里，这样，省级的权力更大、更集中了。如果司法权行使中遇到省级地方利益与国家全局利益相矛盾的情况，省级有关方面同样有可能运用人财物统管的权力来维护地方利益，抗衡全局利益，而且用以抗衡的筹码会比人财物统管前大，所造成的消极作用也有可能比统管前大。因为统管前其权力还主要限于省本级，统管后就关系到全省。当然，省级领导机关和领导干部的政治素质、法制水平比基层要高得多，因而以言代法、以权压法的情况要比基层少得多，但“屁股指挥脑袋”的情况恐难完全避免，以前在工作中也不鲜见。故人财物统管后，司法权地方化的风险仍然存在。根据现行规定，省级法院、检察院正副职人选的建议(提名)权以省级党委(组织部)为主，“两高”党组为辅，这不利于法、检机关对省级有关党政领导以言代法、以权压法的抵制和抗衡。为此，除了前述的需规范省级统管的办法、程序，使之标准化、规范化和透明化外，还要将省级法院、检察院正副职人选的建议(提名)权由原来的以省级党委为主、“两高”党组为辅，调整为以“两高”党组为主、省级党委为辅，以便强化中央和“两高”对省级司法权行使情况的监督。 四、对“两官”(法官、检察官)的改革要合法 根据《法官法》、《检察官法》的规定，法官包括审判员和助理审判员，检察官包括检察员和助理检察员。同时，法官和检察官都“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”。但有的地方的改革方案却规定，法官、检察官仅指审判员、检察员，而不包括助理审判员和助理检察员，助理审判员和助理检察员一律改任法官助理和检察官助理。据此，原来被依法任命、并被法律明确规定属于法官、检察官的助理审判员和助理检察员，非因法定事由、非经法定程序，一夜之间被排除在了法官、检察官之外，变成了法官助理、检察官助理，这是违反法律规定的，也不符合中央关于改革必须合法的原则。况且，助理审判员、助理检察员是能独立办案的，而法官助理、检察官助理是不能独立办案的，二者有质的区别；现有的助理审判员、助理检察员大多学历较高、年龄较轻，大多在办案的岗位上，特别是在“两高”和省级院工作的助理审判员、助理检察员，很多已经是院里的办案骨干，只是由于审判员、检察员的级别门槛较高，而一时当不上审判员、检察员。对他们，应采取激励的方法使之不断积累经验、增长才干，促其成才，而不能违反法律规定，使他们由法官、检察官变成非法官、非检察官。因此，建议按照“老人老办法、新人新办法”的原则来对待过去已被依法任命为助理审判员、助理检察员的同志，对他们仍按法官、检察官管理；对目前不在办案岗位上的，可以规定一定的过渡期，根据岗位条件和本人意愿，在过渡期内回到办案岗位的，该提级的仍予提级。而决不能因分类管理就不承认他们是法官、检察官。 五、还审判权于独任制法官和合议庭，赋予检察官以相对独立性 根据法律及有关司法解释规定，我国审判实行合议制，简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件实行法官独任制；对于重大疑难复杂等案件，合议庭认为难以作出决定的，可以提请院长决定提交审判委员会讨论。据此，行使审判权的主体是独任制法官和合议庭，在特殊情况下，行使审判权的主体是审判委员会。但在审判实践中，庭长、院长如不同意法官或合议庭意见，往往有权予以否定。故在改革中，首先要取消未参与审案的庭长、院长决定案件的权力，依法还权于独任制法官和合议庭，并在此基础上进一步完善审判责任制，切实解决审者不判、判者不审的问题，做到让审理者裁判、裁判者负责。 就检察官来说，要赋予其相对独立性。所谓检察官相对独立，是指检察官在行使国家检察权中，有权以事实为根据、以法律为准绳，在职权范围内自主处理有关事务，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。 根据法律规定，“人民检察院依法独立行使检察权”中的“独立”，指的是人民检察院作为整体的独立，而非检察官独立；代表人民检察院决定案件的权力在检察长，而不在检察官。但经深入研究就能发现，检察官相对独立，既具有我国检察制度内在的必然性，又具有现实的必要性。首先，检察院整体独立必须以检察官个体相对独立为基础，因为“检察官是依法行使国家检察权的检察人员”，(11)只有检察官相对独立，排除一切非法干预，做到以事实为依据，以法律为准绳，客观公正地办好每一个案件，检察机关的整体独立才有坚实的基础，否则，检察机关整体独立就会成为空中楼阁。同时，检察机关对外整体独立必须以检察官对内相对独立为条件。因为“外”和“内”是一对范畴，离开了“内”，就无所谓“外”，离开了“外”，同样也就无所谓“内”。在检察权行使过程中，经常会遇到权的压力、钱的诱惑、情的干扰和关系网的阻挠，这些干涉无论是来自外部还是内部，都只有通过办案的检察官才能达到干预办案的目的。只有让检察官具有相对独立性，坚决地予以抵制，人民检察院对外整体独立才有可靠的保证。其次，检察官相对独立既是“检察一体”的基础，又是防止“检察一体”弊端的重要措施。检察机关实行“检察一体”的体制，该体制是使整个检察系统成为协调统一整体的一种组织体制。“检察一体”与检察官相对独立表面上似乎是对立的，但实际上“检察一体”是以检察官相对独立为前提的，只不过是对检察官独立作一定的限制，使其服从人民检察院统一意志而已。因此，“检察一体”是在承认检察官相对独立基础上的一体，检察官独立是“检察一体”下的有限独立。可见，检察一体与检察官相对独立二者相辅相成，缺一不可，统一于检察制度之中。任何离开“检察一体”讲检察官独立或离开检察官相对独立讲“检察一体”的观点都是片面的。同时，检察一体有时也会产生某些弊端，因为上级是人而不是神，也有可能犯错误，出现恣意滥权、发违法或明显不当指令、利用职权不当干预下级检察院或检察官依法办案等情况。赋予检察官相对独立性，有利于抵制上级违法或错误指令，增强检察官的责任心和主观能动性，从而确保执法办案公正，并提高检察工作的效能和质量。再次，检察官相对独立是检察官法律地位、活动原则、司法特性和诉讼规律的必然要求。检察官是国家检察权行使的主体，在依法履行检察职能时对外代表人民检察院，这一法律地位决定了检察官应当具有相对独立性。我国检察机关是法律监督机关，维护法制是检察官的天职，忠实执行宪法和法律，以事实为依据、以法律为准绳、秉公执法、公正履职，既是检察官活动的准则，也是检察官必须履行的义务，这也决定了检察官必须相对独立。我国检察官是司法官，所从事的是司法工作，依法独立既是司法规律的必然要求，也是司法官的重要特性。司法人员对案件的认识是随着诉讼程序的推进而不断深化的。随着诉讼程序的推进，有时需要一线检察官根据诉讼中变化了的情况临场自行作出决策，这也决定了检察官应当具有相对的独立性。第四，检察官相对独立是深化司法体制改革的必然要求。当前，新一轮司法改革正在深入进行，某些改革已迫使我们对检察官是否具有相对独立性及其相关问题从理论上作出回答。如检察官办案责任制改革，要求“突出检察官办案的主体地位，明确检察官办案的权力和责任，对所办案件终身负责，严格错案责任追究，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权运行机制”，(12)这自然要求检察官具有相对独立性。因为“独立性与责任直接关联，检察官的相对独立性正是确立办案责任制包括错案追究制的前提”，(13)如果检察官不具有相对独立性，检察官办案责任制改革就失去理论基础。第五，检察官相对独立是世界各国的共性，也被有关国际文件所确认。世界各国检察机关都兼具行政权和司法权的双重属性，决定了检察机关既要实行“检察一体”制，又要实行检察官相对独立制；检察官作为准司法官或司法官，(14)也要求检察官具有相对独立性。在刑事诉讼法规定诉讼主体是检察官而非检察院的国家和地区，如法国、意大利、日本、韩国等国及我国台湾地区，检察官都具有相当程度的独立性。在不以检察官而以检察院或检察长作为刑事诉讼主体的国家如德国等国，也从检察官办理案件必须承担案件处理责任出发，根据权利和责任相一致的原理，肯定检察官在上命下从的体系中具有相对独立性。此外，国际社会的有关法律文件也规定了检察官的相对独立性。如联合国《关于检察官作用的准则》第4条规定：“各国应确保检察官得以在没有任何恐吓、阻障、侵扰、不正当干预或不合理地承担民事、刑事或其他责任的情况下履行其专业职责。”国际检察官联合会《关于检察官的职业责任标准和基本义务与权利》第2条规定：“在承认检察官自由裁量权的国家里，检察官自由裁量权应当独立地行使。” 检察官独立之所以是相对的，因为它是依照法律规定的独立，是党的领导和人大监督下的独立，是“检察一体、上命下从”体制下的独立。因此，检察官相对独立，是“独立”与“受制”的有机统一。检察官相对独立的主要内容：一是检察官有权对承办案件独立提出自己的意见，任何机关、团体和个人都无权干涉或要求改变。即使检察官所提的意见后来被检察长否定，但检察官载于办案报告中的意见有权不作违心修改或不被他人修改，以便事后查验，分清责任。当前，有的地方当部门负责人或部门集体讨论后不同意承办人意见时，就要求承办检察官修改自己意见的做法，明显不当。二是检察官除服从本院检察长、检委会的决定和其他上级领导外，有权不受任何干涉。这里的“不受任何干涉”，决不是说检察官可以不接受党的领导、人大监督和上级检察院的领导，而是说党委、人大和上级检察院关于个案的意见要通过本院检察长下达，而不能越过检察长直接通知检察官，这是领导科学中的“统一指挥(领导)”原则的必然要求。检察长是检察院的法定代表人，负责“统一领导检察院工作”，上级指示通过检察长来传达贯彻，既是上级对检察长起码的尊重，也便于检察长知悉上级意图并把它作为统一领导全院工作的重点内容加以贯彻落实。否则，如果上级指示越过检察长直接通知检察官，那势必造成指挥系统的混乱。同时，把检察院的上级领导与一线检察官作适当区隔，也有利于防止上级对检察官办案的不当干预。因此，在“服从本院检察长或检察委员会决定和其他上级领导”中，已经包含了党的领导、人大监督和上级检察院的领导。况且，党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，是“管方向、管政策、管原则、管干部，而不包办具体事务”；人大对检察工作的监督也主要是对重大事项的监督，而不监督个案。随着依法治国的全面推进，党和人大对司法工作的领导和监督会进一步加强和改进，党委对办案工作的领导及对具体案件发指令也会按照前述的领导原则进一步得到规范。三是检察官有权拒绝服从检察长和检委会违法的指令和会造成冤假错案的错误指令。根据检察机关的领导体制和“上命下从”原则，检察长和检委会对案件的决定，检察官应当服从，但对违法的指令，检察官有权拒绝执行。因为守法是任何一个公民的义务，法律是谁也不能触碰的底线，检察官以维护法制为使命，更不能违反法律。如果上级指令违法，检察官应当拒绝执行，否则，就有违检察官的职责使命，应对此承担责任，而不因执行上级指令而免责。对于会造成冤假错案的错误指令，检察官也有权拒绝服从。因为冤假错案严重侵犯当事人人权，损害司法公信力，影响党和政府形象。“一个错案的负面影响，足以摧毁九十九个公正裁判积累起来的良好形象，执法司法中万分之一的失误，对当事人就是百分之百的伤害。”防止冤假错案，是检察机关和每一位检察官必须坚守的底线。当检察官认为上级指令会造成冤假错案时，当然有权拒绝服从。如果检察长坚持己见，检察官有权向检察长提出不继续承办该案的要求，由检察长行使职务收取权或职务移转权，改由检察长自己办理或交其他检察官办理。检察官还有权对违法或会造成冤假错案的指令一事向发指令的上一级领导人反映，以使违法或错误的指令得到纠正。四是检察官有权对一定范围内的事项依法自主作出决定。根据现行法律和人民检察院刑事诉讼规则规定，刑事诉讼的主体是人民检察院而非检察官，因而办案中重要事项的决定权都属于检察长，如职务犯罪侦查中的初查、立案、采取或变更强制措施、侦查终结、移送起诉等；批捕、公诉中的逮捕、起诉、提出量刑建议、不诉等；诉讼监督中的抗诉、发纠正违法通知或检察建议、纠正错案等。这无法体现检察官在办案中的主体地位和检察官的相对独立性，故下一步要对法律和规则作必要的修改；在修改前，检察长可通过授权的方式，赋予检察官对一定范围内的事项自主作出决定的权力。从而使检察官有职有权有责。具体地说，对于制约型法律监督，如审查批捕、审查起诉，由于其司法属性强，且要接受侦查机关、审判机关和当事人、辩护律师等诉讼参与人的制约，因而可把较多的权力授予检察官，除重大疑难复杂案件、认定的案件事实和性质与侦查机关有重大分歧的案件仍由检察长决定之外，其余的决定权可赋予检察官，从而使其具有较大的独立性。对于侦查型法律监督，如职务犯罪侦查，由于其行政属性较强、司法属性较弱，且该权力的行使还关涉公职人员的政治生命和自由权利，故赋予检察官自主决定的权限可小一点，如对一般线索的初核、任意性侦查措施的采取、(15)紧急情况下非重大的临场决策等，一般不必报检察长，而对于侦查程序的启动和终结、强制性侦查措施的采取、案件的处理等，则必须由检察长决定。对于督察型法律监督即诉讼监督，它具有被动、中立的特点，但监督程序一旦启动，又具有主动性和进攻性，受制约程度不如制约型法律监督。由于所监督的行为的性质较轻，跟职务犯罪侦查关涉当事人政治生命和自由权利有质的区别，故赋予诉讼监督检察官的独立性应大于侦查检察官，除重要违法线索调查的启动、发书面纠正违法通知或检察建议、对裁判的抗诉需经检察长批准外，其余的可由一线检察官自行决定。 注释： ①参见《坚持顶层设计与实践探索相结合，积极稳妥推进司法体制改革试点工作——访中央司法体制改革领导小组办公室负责人》，载《法制日报》2014年6月16日。 ②同①。 ③参见徐汉明：《中国法治发展与社会治理咨询报告——深化司法改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度若干问题》，来自研究报告(未公开发表)；蒋惠岭：《未来司法体制改革面临的具体问题》，载《财经》杂志2013年第34期。 ④[美]汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如译，商务印书馆1982年版，第398页。 ⑤谢鹏程：《司法行政事务省级院统管路径研究》，载《人民检察》2014年第8期。 ⑥参见梁三利、郭明：《法院管理模式比较研究——基于对英国、德国、法国的考察》，载《长江师范学院学报》2010年第1期。 ⑦参见何家弘主编：《中外司法体制研究》，中国检察出版社2004年1月版，第116-117页。 ⑧据我国台湾地区“法官法”第4条规定，该27人构成如下：“司法院”院长；“司法院”院长指定11人；法官代表12人，其中“最高法院”法官代表1人，“最高行政法院”法官及公务员惩戒委员会委员代表1人，高等法院法官2人，高等行政法院及智慧财产法院法官代表1人，地方法院及少年及家事法院法官代表7人，由各级法院法官选举产生；学者专家3人，由“法务部”、“律师公会全国联合会”各推荐检察官、律师以外之人3人，送“司法院”院长遴聘。“司法院”院长为该委员会主席。另外，法律还规定：“司法院为向司法院人事审议委员会提出人事议案所设置之各种委员会，其委员会成员应有法官、学者专家、律师或检察官代表参与。” ⑨谢鹏程：《司法行政事务省级统管路径研究》，载《人民检察》2014年第8期。 ⑩朱孝清：《检察官客观公正义务及其在中国的发展完善》，载《中国法学》2009年第2期。 (11)《检察官法》第2条。 (12)参见《坚持顶层设计与实践探索相结合，积极稳妥推进司法体制改革——访中央司法体制改革领导小组办公室负责人》，载《法制日报》2014年6月16日。 (13)龙宗智：《论依法独立行使检察权》，载《中国刑事法杂志》2002年第1期，第17页。 (14)多数国家认为检察官是准司法官，也有的国家如意大利等，确认检察官为司法官。 (15)任意性侦查措施是与后文的强制性侦查措施相对的侦查措施，它是指不采用强制手段，不对相对人的权益强制性地造成损害，而由相对人自愿配合而实施的侦查措施。强制性侦查措施则是采用强制手段并对相对人的权益强制性地造成损害的侦查措施，它包括对人的强制(如各种强制措施)、对物的强制(如搜查、扣押、冻结)和对隐私的强制(如技术侦查)。标签：法律论文; 检察官论文; 法官论文; 司法体制改革论文; 工作管理论文; 司法改革论文; 时政论文; 检察员论文;