中国改革开放30年来产业结构转换、政策演进及其评价，本文主要内容关键词为：产业结构论文,中国改革开放论文,年来论文,评价论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一个国家的经济发展不仅表现为经济总量的增长，同时必然伴随着产业结构的逐步演进，特别是在工业化中期阶段，经济增长以结构的加速转换为重要特征。改革开放以来，中国经济结构发生了巨大变化，产业结构日趋改善，但也存在一些问题，对中国经济持续增长产生了一定的影响。研究改革开放以来中国产业结构调整，有利于促进未来经济结构的进一步优化以及中国经济的持续稳定发展。在此，研究中国改革开放以来三次产业结构及其内部结构的转换过程，以及各时期产业政策的演变，分析产业结构调整的影响因素，并针对现阶段存在的问题和未来的发展趋势，提出相应的政策建议。
一、改革开放30年：中国产业结构演变概述
改革开放近30年来，中国的经济发展取得了举世瞩目的成就，综合国力和人民生活水平不断提高。与国民经济持续快速增长相伴随，中国的产业结构发生了一系列意义深远的巨大变化。
（一）三次产业结构的变动及特点
改革开放以来，中国的产业结构经历了较大变化。从长期的变动趋势来看，三大产业之间的比例关系有了明显改善，产业结构正向合理化方向变化（见图一）。第一产业在GDP中的比重呈现持续下降的态势，同时内部结构逐步得到改善；第二产业的比重经历了不断波动的过程，但长期稳定保持在40%-50%之间，工业内部结构得到升级，制造业增加值占全部商品增加值的比例由1978年的30.5%上升到2005年的52%；第三产业在国民经济中的比重处于不断上升的过程，产值比重由1979年的21.6%大幅上升至2007年的39.1%。
图一 1978～2007年中国三次产业结构变动趋势
资料来源：据《中国统计年鉴·2007》及中国统计局官方网站数据整理得到。
1.产出结构变动
由图一可以看到，1978～2007年，中国三次产业结构的变动具有以下四个基本特征。
第一，从总体上看，第一产业的比重呈不断下降的趋势。在改革开放初期，第一产业占全国GDP的比重约为30%，但是到2007年已经下降到11.72%，降幅非常明显。需要注意的是，从改革开放初期到20世纪80年代中期以前，第一产业在GDP中所占的比重呈上升趋势，到80年代中期以后才转为下降，进入20世纪90年代以后，呈现出明显下降趋势。第一产业在20世纪80年代中期以前的上升趋势，与当时在全国推广家庭联产承包责任制、极大地释放了农业生产力有关。由于制度性释放劳动生产率是一次性的，因此在20世纪80年代中期以后，第一产业在GDP中所占的比重就呈现出不断下降的趋势。
第二，第二产业在GDP中所占的比重呈现出先降后升的趋势，但总体上看，没有发生大幅度的变化。在GDP结构中，第二产业的比重从1980年的48.22%下降到1990年的42.32%，到2007年，再次回升到49.22%。从整体上看，第二产业始终在GDP结构中占据最重要的地位，自改革开放以来，第二产业在GDP中的比重没有发生大的变化。
第三，第三产业占GDP的比重总体呈现上升趋势。但2002年以来，却呈现出缓慢下降的趋势。自改革开放到20世纪80年代前期，第三产业在GDP结构中所占比重一直没有发生太大变化，而在1983年以后，第三产业的比重迅速上升，在1985年超过了第一产业。2002年，第三产业和第二产业的差距最为微小，仅相差3.07个百分点，但是自2002年以后，第三产业在GDP结构中的比重开始呈现下降的趋势，这种下降主要是由第二产业的过快增长引起的。
第四，三次产业对经济增长的贡献率最大的是第二产业，其次是第三产业，农业增长的贡献率最低。改革开放特别是20世纪90年代以来，第二产业对经济增长的贡献率都远超过其他产业。从各年度看，GDP增长中几乎有50%以上都来自于第二产业，30%以上来自第三产业，只有不足10%的份额来自第一产业。从趋势上分析，GDP越来越多地依赖第二、第三产业的增长，第一产业的贡献率不断下降。从第二、第三产业的贡献率变化看，20世纪90年代以来，第二产业的增长贡献率有下降的趋势，下降部分由第三产业贡献率上升部分替代。
2.就业结构变动
改革开放以来，三次产业就业人数和组成结构的变化趋势呈现出两个基本特征。
第一，就劳动力投入的变动趋势而言，和产业结构的变动趋势基本一致。第一产业的劳动力占总劳动力的比重自改革开放以后就不断下降，从1978年的超过70%下降到2006年的42.6%；与之相对应，第二产业和第三产业的就业人员不断增加，分别从1978年的17.3%和12.2%提升到2006年的25.2%和32.2%。中国劳动力结构变动有两个转折点对经济社会发展产生了深远影响。第一个转折是从1992年开始，农业部门的劳动力数量由不断增加转向持续减少。从1992年到2006年，农业部门就业人数减少了6537万人，而二、三产业部门就业人数增加了17446万人，这意味着传统部门的劳动力已不再是无限供给。第二个转折点发生在2002年以后，农业部门的就业数量占三次产业的就业比重，由50%以上持续下降到50%以下，到2006年农业部门就业比重已降到42.6%，这意味着中国的就业结构已经实现了由以农业为主向以非农产业为主的转换。
第二，虽然就业结构的变动和产出结构变动的方向是一致的，但两者仍然有较大的差异。表1显示了这种对比性差异。第一产业在就业结构中所作出的贡献与在GDP中所占比重不成比例，即使考虑到第一产业的劳动生产率相对较低，这种反差也较为明显。同时，还必须注意到，中国第二产业产出远高于第三产业，但就业贡献却低于第三产业。从1990年到2006年，在第二产业就业的劳动力数量增加了5369万人，而在第三产业就业人数增加了12635万人，第三产业增加的就业人数是第二产业的2.35倍。无论是从1978年以后还是20世纪90年代以来观察，中国就业结构变化都比产出结构变化要大得多。用结构变化值指标分析，从1978年到2006年，产出结构变化值为32.28，就业结构变化值为55.8，从1990年到2006年，产出结构变化值和就业结构变化值分别为30.17、35.0。这表明，改革开放以来，中国劳动力就业结构进入了一个快速转换时期。
表1 三次产业占GDP比重的结构和劳动力投入结构的比较(%)
资料来源：根据《中国统计年鉴·2007》整理。
3.劳动生产率变动
改革开放以来，中国整体经济效率不断提高。图二显示了中国三次产业劳动生产率的变动趋势。改革开放以来，中国全社会的劳动生产率持续上升，由1978年的917元／人增加为2006年的27601元／人，尤其是20世纪90年代以后，全社会劳动生产率还出现了加快上升的趋势。
图二 1978～2006年三次产业劳动生产率的变动趋势
资料来源：根据《中国统计年鉴》1996、2001～2007整理。
与此同时，三次产业之间的劳动生产效率差别呈现日益扩大的趋势。20世纪90年代以前，三次产业的劳动生产率与全社会劳动生产率之间的差距不大，各自之间的差距也不突出，第三产业和第二产业的差距甚至呈现出缩小的趋势。从1990年开始，三次产业的劳动生产率差距呈全面扩大态势。1990年，一、二、三次产业的劳动生产率差距比是1:4.28:3.77，2006年变为1:7.06:4.44，产业间劳动生产率差距不断扩大，增加了劳动力从传统部门向现代部门的转移动力，加速推进了劳动力从农业部门向非农产业部门的流动。
4.从国际比较看中国的三次产业变动
2006年，中国人均GDP突破了2000美元，达到了2042美元。结合以往的研究，可以看出，中国在人均GDP达到2000美元时所展现出的GDP结构和就业结构与以往的国际经验相比，有较大的差异。表2显示了这种差异。钱纳里、艾金通和希姆斯的研究（以下简称1970模式）和塞尔奎因和钱纳里的研究（以下简称1989模式）与中国的现实国情都有比较大的差别。在1970模式中，第一产业、第二产业和第三产业的劳动生产率是依次上升的，而1989模式中，第二产业的劳动生产率最高，但是第三产业无论是就业水平还是GDP构成都比中国现实情况要高。考虑到1970模式所研究的背景和1989模式研究的背景有较大不同，人均GDP2000美元所代表的发展程度也有所降低，因此，1989模式明显比1970模式更接近工业化时期，而1970模式已经显示出后工业化倾向。与之相比，中国仍处于工业化高速发展的过程中，因此第二产业显示出了非常高的相对劳动生产率。相对来说，中国第一产业的相对劳动生产率过于低下，这也是造成中国现阶段农民贫困和城乡收入差距扩大的重要原因。
表2 三次产业占GDP比重和劳动力结构比较：一般研究和中国现实(%)
资料来源：前两列见郭克莎、王延中[1]；第三列中国数据根据《中国统计年鉴·2007》计算。
（二）第一产业内部结构变动及特点
中国三次产业内部的结构变化也是较为显著的。改革开放以来，中国农业产值结构变动的总体趋势是农业比重下降，林业比重相对稳定，牧业和渔业比重上升。图三显示了1978年到2006年，农业、林业、牧业和渔业在第一产业内部的结构变化趋势。
图三 农、林、牧、渔在第一产业内部的比重变化趋势
资料来源：根据《中国统计年鉴·2007》整理。
改革开放之前，种植业在第一产业中始终占据着最重要的地位。1978年，种植业占第一产业的80%，远远超过渔业、牧业和林业的总和。虽然种植业在第一产业中的比重始终处于下降趋势，但是直到2006年，种植业仍然占第一产业的50.8%。在农业内部结构方面，种植结构（产品和品种结构）的调整取得了较快进展，粮经比例不断优化，经济作物种植面积不断扩大，蔬菜生产大幅增长，品种结构不断得到优化，产品优质化程度不断提高，传统农业向现代农业转变的趋势增强。
林业在改革开放以后，绝对量虽然也在不断增长，但是在第一产业中所占的比重没有明显变化。
在1978年以后，牧业和渔业发展非常迅速。以绝对值计算，2006年牧业的绝对产值相当于1978年的65.2倍，而2006年渔业的产值相当于1978年的200.6倍，在第一产业中的比重也分别从15%和1.6%提升到32.2%和10.4%。牧业和渔业在第一产业内部比重的迅速上升与国民收入的提高紧密相关。随着经济的快速发展，人民的生活水平不断得到改善，对肉类产品和鱼类产品的需求不断扩大，显著刺激了牧业和渔业的发展。同时，改革开放以后，中国的农产品逐渐进入国际市场，尤其是肉类、禽蛋类和水产品在农产品出口中占据了比较大的比重，这也是牧业和渔业迅速发展的重要原因。
值得注意的是，第一产业内的结构变化集中体现在20世纪90年代之前。由图三可以看出，在1990年以前，农业、牧业、渔业的变化幅度都比较大，但是在20世纪90年代以后，这种变化的趋势突然变得缓和下来，产业结构转换走过了一个拐点，步伐明显比以往要小。进入21世纪以后，种植业所占的比重有了进一步的下滑，而与之相对的是牧业在第一产业中所占比重上升。自20世纪90年代中期以后，渔业产值基本没有变化。
（三）第二产业内部结构变动及特点
在工业化过程中，第二产业的增长对整个经济增长起着主要作用，而第二产业的迅速增长又与其内部结构的不断变动相联系。1978～2006年，中国第二产业增加值由1745.0亿元增至103162亿元，年平均增长速度达到11.4%，在GDP中的比重长期稳定在40%～50%之间。在第二产业中，工业取得了较快发展，工业增加值由1607亿元上升至91310.9亿元，年平均增长速度达到11.5%，工业对国民经济的贡献率和拉动率在三次产业中均居首位。
1.工业结构的轻重比例变化
按照轻重工业比例关系的变化，可将工业结构演变过程大致分为四个阶段。
第一阶段：1978年至20世纪80年代前中期，矫正重工业倾斜发展战略，解决轻、重工业结构失衡问题。这一时期，采用扶持轻工业发展的“六优先”政策①，轻纺工业被放在经济发展的优先地位，轻工业比重在短短几年内从43.1%上升到51.5%，上升了8.4个百分点。轻纺工业和耐用消费品工业的发展在推动工业快速增长的同时，也改善了轻重工业的比例关系，工业内部结构趋于合理。与此同时，对重工业进行调整和改造，使重工业中为农业和消费品工业服务的机械工业有了较快的发展。
第二阶段：20世纪80年代中后期，轻、重工业保持基本平衡的发展态势。在20世纪80年代初开始实施的促进轻工业发展的政策作用下，轻工业产值占全部工业产值比例连续上升，在1990年达到49.4%，几乎与重工业形成“平分天下”的格局（见图四）。
图四 1978～2005年中国轻重工业比例关系
注：1978-2003年数据为轻重工业占工业总产值的比重，2004和2005年数据为占工业增加值的比重。
资料来源：根据各年份《中国统计年鉴》数据计算而得。
第三阶段：从1992年开始，随着人均收入水平提高，居民对耐用消费品的需求逐步增加，拉动了以家用电器为核心的机电工业迅速发展，与此同时，在基础设施和基础工业瓶颈制约下推动起来的基础建设投资拉动了基础工业的发展，中国工业结构中，重工业比重又有所上升。不过，在整个20世纪90年代，中国轻重工业在工业总产值中的比重总体稳定，重工业产值保持了稍高比重。
第四阶段：从20世纪末期开始，中国重新出现了新的重工业化趋势，重工业呈现快速增长势头，工业增长再次形成以重工业为主导的格局。2000年以后，重工业在工业增加值中的比重迅速上升，由1999年的50.8%上升为2005年的68.9%，轻工业则从1999年的49.2%回落为2005年的31.1%。轻重工业的比例差距明显拉大，重工业化特征日益显著。
2.工业结构的行业构成变化
从工业结构的行业构成变化来看，改革开放以来，中国一般加工工业制造业的比重相对稳定或有所下降，以电力、煤炭、石油为主的能源工业明显加强，以电子及通信设备制造业为中心的技术密集型产业和高新技术产业迅速增长，不仅打破了传统的行业生产格局，同时也为其他行业和领域提供了先进的技术、装备，带动了工业结构的优化升级。目前，中国工业结构正跨入以加工组装工业为中心的高加工度化阶段，正在从劳动密集型工业向资本密集型工业、技术密集型工业转换，工业的发展正在从数量扩张为主转向以素质提高为主阶段，工业结构调整的重点也由解决比例失调转向推进产业结构升级。
总体来看，中国食品加工业、纺织业、普通机械制造业三个行业的比重明显下降，其中纺织业下降的幅度最大，其在2005年工业总产值的比重为5.04%，比1985年下降11.26%。石油加工及炼焦业、黑色金属冶炼及压延加工业、交通运输设备制造业、电子及通信设备制造业、电力蒸汽热水生产供应业等五个行业的比重显著增加，其中电子及通信设备制造业的比重增幅最大，其在2005年工业总产值的比重达10.73%，比1985年提高了7.23%。煤炭开采业、石油和天然气开采业经历了波动（见图五）。煤炭采选业占工业总产值的比重在20世纪90年代持续下降，2000年以后比重回弹；而石油和天然气开采业的比重在20世纪80～90年代显著上升，2000年以后却明显回落。除上述行业外，其他行业的比重变动幅度不大。2005年，位于工业增加值比重前五位的行业分别是电子及通信设备制造业、黑色金属冶炼及压延加工业、电力蒸汽热水生产供应业、化学原料及化学制品制造业、石油和天然气开采业。
图五 两大能源工业占工业总产值比重的变动趋势
资料来源：根据龙开元(2004)、《中国统计年鉴·2006》、《中国工业经济统计年鉴·2006》数据整理而得。
（四）第三产业内部结构变动及特点
改革开放以来，由于国家对第三产业的发展日益重视，中国第三产业进入了一个新的发展时期。从1978年到2006年，第三产业的平均增长速度达到10.7%，比同期国内生产总值9.7%的增长速度高1个百分点。第三产业的从业人员从1978年的4890万人增长到2006年的24614万人，占总就业人数的比率也从12.2%增加到了32.2%（见图六）。
图六 1978～2007中国第三产业发展情况
资料来源：根据《中国统计年鉴·2007》和中国统计局官方网站数据整理而得。
在第三产业占国民经济比重日趋增大的同时，第三产业内部结构也在发生着变化。改革开放初期，中国的第三产业主要集中在商业、饮食、居民服务、交通运输、邮电等传统产业领域。经过近30年的发展，在传统服务业持续发展的同时，旅游、信息、咨询、科技服务、社区服务、金融保险、房地产、教育、文化等新兴行业也得到了较快发展。20世纪90年代以来中国第三产业增加值构成的变化情况为：从几个大的服务行业来看，批发和零售贸易餐饮业比重有所下降，传统的交通运输仓储业比重大幅下降，邮电通信业发展迅速，在第三产业中的比重呈上升态势；归入“其他服务业”的“社会服务业”、“科学研究和综合技术服务业”、“教育和文化艺术及广播电影电视业”、“卫生体育和社会福利”等新兴服务行业在第三产业中的比重明显上升，房地产业发展不断加快，在第三产业中的比重也有所上升。到2005年，按照国家统计局对第三产业14个行业划分的结构格局（见表3），处于前7位的行业依次是批发和零售业，交通运输、仓储及邮政业，房地产业，公共管理和社会组织，金融业，教育，信息传输、计算机服务和软件业等，这7个行业2005年的增加值占第三产业的比重达到82.98%。
二、中国改革开放以来的产业政策演变
产业政策是调节产业间和产业内资源配置的一种政府手段。中国自新中国成立初期就已经开始实施具有产业政策特征的经济政策，但正式颁布、实施产业政策是在1989年颁布《关于当前产业政策要点的决定》之后。改革开放以来，特别是20世纪90年代以后，中国产业政策实践取得了很大进展。由于产业政策具有明显的历史阶段性，不同时期、不同体制环境，产业政策的内容、范围及干预的方式都有所不同。下面分三个阶段对中国改革开放以来产业政策的演变及特征进行分析。表3 2005年第三产业增加值构成
注：本表按当年价格计算。
资料来源：根据《中国统计年鉴·2007》整理。
（一）1978～1989年：解决农、轻、重比例严重失调的产业政策
1.国民经济调整和“六五”时期的产业政策
(1)产业政策的背景
新中国成立后的30年中，优先支持重工业发展的宏观政策使得中国初步建立起了比较完整的工业体系，但同时也造成了农、轻、重之间比例严重失调的局面。到改革开放前夕，中国经济生活中的产品全面短缺，尤其是消费品奇缺，呈现出较为严重的短缺经济特征；国民经济各部门比例严重失调，产业结构失衡问题相当严重②：一是农业远落后于工业，劳动生产率低下，农产品不能满足国民经济发展需要，甚至不能解决国民的温饱问题；二是轻工业落后，劳动生产率低，导致市场供应紧张，人民生活比较困难；三是能源、电力、燃料、动力以及交通运输业发展滞后，成为阻碍经济快速发展的“瓶颈”产业。
(2)产业政策的主要内容
1978年国家公布了《中共中央关于加快工业发展若干问题的决定》，其重要内容就是解决农、轻、重比例严重失调问题。为了扭转国民经济整体严重失衡的局面，从1979年开始，在“调整、改革、整顿、提高”八字方针指导下，进行了为期三年的国民经济调整，政策内容主要是大力发展农业和轻工业，改变重工业生产的服务方向，调整农、轻、重比例关系；适当加强能源、交通等基础设施的建设，调整能源工业和其他工业的比例关系。根据八字方针，这一时期对农业、轻工业、交通运输、能源原材料等部门采取了一系列扶持和优惠政策，保证其重点发展。这三年对国民经济的全面调整取得了明显成效。在此基础上，“六五”（1981～1985年）时期提出“继续贯彻执行调整、改革、整顿、提高的方针”，进一步解决过去留下的阻碍经济发展的各种问题。
2.“七五”时期的产业政策
(1)产业政策的背景
经过“六五”期间的整顿和调整，中国产业结构状况得到了初步改善，但出现了加工业发展过快、工农业发展失衡、加工工业与基础工业、基础设施的发展失调、地区产业结构同构化等新问题。由于基础设施、原材料工业跟不上加工工业的发展速度，供求矛盾开始突出，加上农副产品的供应跟不上城乡居民购买力的增长，通货膨胀开始出现并日趋严重。1984年底，出现贷款高涨，全国工业速度陡增至16.3%，固定资产投资增长28.2%（韩小威，2006），到1985年居民消费品价格指数从1984年的102.7%上涨到109.3%[2]。至此，中国又进入了新一阶段的调整。
(2)产业政策的主要内容
“七五”计划第一次明确提出要进一步合理调整产业结构，并指出产业结构的调整必须以消费需求结构及变化为导向。在“七五”计划中，“产业政策”一词第一次正式在政府政策文件中提出。除轻工业政策出现转折以外，“七五”计划基本延续了“六五”时期的政策思路，继续对农业、交通运输、邮电通信、能源原材料等部门采取扶持和优惠政策。而针对20世纪80年代中后期出现的以家电产业为代表的全国范围的轻纺工业大规模重复建设，轻工业政策开始转向限制发展，采取了计划定点和目录管理办法，限制定点和目录之外的企业发展。此外，国家鼓励高新技术产业发展，提出“有重点地开发知识密集和技术密集产品”、“有计划地促进新兴产业的形成和发展”、“运用新技术改造传统产业”；明确指出加快发展第三产业，提出了力争到1990年将第三产业在国民生产总值中的比值由1985年的21.3%提高到25.5%的目标。“七五”期间，中国对产业政策的具体运用和实施已渐成熟，强调运用价格、财政、税收、信贷等经济杠杆来进行干预和调节，间接控制增加，直接控制减少。
3.产业政策的效果及评价
从1978年到20世纪80年代末，由于改革开放释放了巨大能量，加上产业结构调整政策的实施，中国农业和轻工业发展非常迅速，国民收入分配逐步向居民个人倾斜，形成了1984～1988年以消费需求拉动和消费品供给推动相结合为主导的经济高速增长。这一时期，农业得到较快发展，第二产业畸重状况有所改观，第三产业发展速度明显加快，三次产业之间的比例关系渐趋协调，中国产业结构失衡的状况得到改善。从实施的结果看，促进农业发展的政策效果显著。1978～1989年，农村和农业领域进行了农村家庭承包经营责任制和农产品价格体系两大改革，释放出了巨大的生产潜力，成为推动第一产业发展的重要动力；农业产业政策也发挥了积极的作用，除了大幅度增加对农业投入，还改革农产品购销制度，重视发挥市场对农业的调节作用。其中，1978～1984年是农业高速增长、工农业比例逐步协调的重要阶段。这一时期，中国产业结构变动最显著的特点是第一产业占国民生产总值的比重迅速上升，工农业比例不协调的状况得到较大改善。1984年，第一产业占国民生产总值的比重比1978年提高了4个百分点，达到32%；第一产业的年均增长率达到14.5%，超过了第二、三产业10%、12.7%的速度[3]。
这一时期，中央对轻工业实行政策倾斜，出台了一些鼓励和促进轻工业发展的政策与措施，并通过外贸和利用外资的政策支持轻工业部门较快发展。这些政策与措施调整了过去压制轻工业发展的产业政策，弥补了轻工业投资的欠账，释放了轻工业发展的潜力。其中，轻纺工业“六优先”的扶持政策对工业结构产生了显著影响。从1978年开始，轻工业产值占全部工业产值比例连续上升，到1990年该比例接近50%，几乎与重工业形成“平分天下”的格局。20世纪90年代初，中国的轻工业商品基本由卖方市场转为买方市场。但是，轻工业在这一时期的迅速发展，不能简单归结为产业政策的作用，市场在资源配置中发挥的基础性作用不可忽视。
20世纪80年代的轻工业发展领先战略使得产业结构逐渐由传统的“重重，轻轻”向“轻型化”方向转化，高加工度化倾向也比较明显。一方面，轻纺工业超高速增长导致了对农副产品需求的急剧上升，农业支撑不了过大的工业发展规模。另一方面，由于基础产业、基础设施与加工工业之间的比价不合理，造成加工工业价格不断上升，各地方政府都争取建设“价高利厚”的加工工业项目。加工工业的超高速增长大大超过了基础工业的承受能力，能源、交通、基本原材料供给不足的矛盾凸现。据估算，全国因缺电而闲置的生产能力约达25%，全国铁路总运力只能满足货运需要量的60%～70%，公路、水运、航空等运输能力发展滞后，邮电通讯设备不足，技术落后，远远不能满足生产和建设的需要[4]。
促进“短线”基础设施和基础产业发展，限制“长线”加工工业发展的政策效果不明显。虽然国家已经对基础产业实施了倾斜政策，但是，基础设施和基础产业的发展仍然滞后于国民经济的发展，其“瓶颈”状况并未得到根本扭转；国家限制发展的生产能力过剩的加工工业仍然以惊人的速度增长，而建立新兴产业和改造传统产业的进展却十分缓慢。到20世纪90年代初的时候，中国产业结构失衡问题依然较为严重。“八五”期间，国家继续将调整结构的政策放在了重要的地位。
（二）1989年到20世纪90年代末期：开始明确探索制定和运用产业结构政策
1.产业政策的背景
经过10多年的发展，中国的农业、轻工业有了较快的增长，轻重工业比例失调问题得到了较好解决，基础产业对经济增长的制约有所缓解，但仍没有得到根本解决。进入20世纪90年代，中国经济进入了高速增长阶段，国内卖方市场向买方市场转变，市场机制正在逐步建立。面对经济体制转型、经济增长方式转变的巨大挑战，为了改变中国产业结构落后的状况，实现产业升级和资源的最优配置，中央提出了在实现经济增长方式由粗放型向集约型转变过程中，走跨越式产业结构升级道路的战略思路，并出台了一系列产业结构政策。
2.产业政策的主要内容
1989年，国家颁布了第一个明确的产业政策文件——《国务院关于当前产业政策要点的决定》，对国家主要产业的发展方向和目标提出了基本要求，提出了20世纪90年代政府支持、限制以及禁止发展的产业和产品。为保证政策得以实施，还制定了投资优先顺序表和有差别的税率和利率。在实施过程中，初步建立了包括综合部门、专业部门和省级计划部门的产业政策工作机构网络。
由于“七五”期间仍未根本改变长期形成的不合理的产业结构，《“八五”计划纲要》对产业结构问题更加关注，提出20世纪90年代国民经济和社会发展的主要任务，是要按照国民经济逐步现代化的要求和居民消费结构的变化，积极调整产业结构，重点加强农业、基础工业和基础设施，改组改造和提高加工工业，把电子工业放在突出位置，积极发展建筑业和第三产业，促进产业结构合理化并逐步现代化。要求在基本建设的投资分配中，优先安排农业、水利、能源、交通、通信和重要材料的建设。技术改造的投资，重点用于节约能源、原材料，提高产品质量，增加新品种，扩大出口创汇和替代进口产品等方面。
1992年，党的十四大报告明确提出把机械电子、石油化工、汽车制造业和建筑业作为中国经济发展的支柱产业，加快发展第三产业。党的十四大报告对制定各项产业政策、指导20世纪90年代的经济建设和产业结构调整产生了重大影响。
1994年，国家颁布《90年代国家产业政策纲要》，成为产业结构调整政策的总纲，阐明了20世纪90年代中国经济的重大课题就是优化产业结构，强调加快农业、基础设施和基础产业的建设；确定机械、电子、石油化工、汽车制造和建筑业等为国民经济的支柱产业；鼓励具有高附加值和国际竞争力的产品出口；支持高新技术产业和新兴产业的发展；鼓励发展第三产业等。《90年代国家产业政策纲要》成为制定其他有关经济政策和专项产业政策的重要依据。根据其提出的原则，国家先后颁布了《汽车工业产业政策》、《水利产业政策》、《国务院关于印发鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策的通知》等，成为指导具体产业行为和发展的专项产业政策。
1992年，中国政府提出了“以市场换技术”的战略，为此修改了《中华人民共和国合资企业法》，开始允许外方控股并出任董事长。中国市场准入条件的放宽，激发了外商投资的热潮，1992～1997年，中国实际利用外资的金额增长了3倍多，引进和利用外资成为中国实行开放政策的重要组成部分。1995年，国家颁布《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》，正式把外商投资行为纳入到国家产业政策规范指导下。
1997年及以后，根据整个社会经济发展状况和宏观调控战略需求，国家先后颁布了多项引导和约束产业行为、推动结构调整的政策措施。1997年颁布《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》，制定了国家重点鼓励的产业、产品和技术目录以及鼓励软件和集成电路产业发展的政策，以促进高新技术产业发展并用高新技术改造传统产业。同时，还颁布了《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》以及《工商领域制止重复建设目录》(1999)等，制定制止重复建设目录，限制和淘汰落后生产能力。
3.产业政策的效果及评价
这一时期，产业政策实践开始进入规范化阶段。在改革开放的推动和产业政策的指导下，国民经济总量不断扩张，产业结构也发生了一系列显著变化。
一是比例关系进一步趋于协调，第一产业在GDP中所占比重逐渐下降，第二产业和第三产业基本上呈现上升趋势。到1999年底，第一产业在GDP中所占比重由1990年的27.1%下降到了17.7%，第二产业在GDP中所占的比重则由1990年的41.6%上升到了49.3%，第三产业由1990年的31.3%上升至33.0%。在工业内部，1990年以后轻工业比重逐年下降，2000年下降到40%以下，重工业则上升到60%以上，显示出比较明显的重化工业特征。
二是结构升级取得一定进展，一般加工工业在制造业中的比重有所下降，而技术相对密集产业的比重有所上升，尤其是技术密集度高和具有高新技术产业特征的医药制造业、电气机械及器材制造业、电子及通讯设备制造业的比重明显上升，家用电器成长为具有国际竞争力的行业。
三是在国家积极财政政策的推动下，基础设施、通讯设施和交通运输状况也得到了明显改善，基础产业“瓶颈”制约有了很大改善。
从具体行业产业政策的实施效果来看，这一时期，对加工工业调整的产业政策未能取得明显效果，加工工业生产能力过剩、低水平重复建设、企业平均规模过小的问题依然较为突出。例如，20世纪90年代末，国内汽车生产厂家多达120家，而1998年的汽车产量只有168万辆，平均每个厂年产量只有1.3万辆，生产能力利用率仅达50%左右；全国炼油能力达2.6亿吨，而1998年实际炼油量只有1.6亿吨，其中炼油能力在50万吨以下的小炼油厂就占全国炼厂总数的62%；1998年全国91家彩电企业中大部分产量在5万台以下，达到100万台合理规模的仅有10家。由于重复建设较为严重，中国产业结构地区性趋同问题也相当突出，中部地区和东部地区工业结构相似系数率为93.5%，西部地区与中部地区工业结构相似系数率为97%（李寿生，2000）。
这一时期，中国投资倾斜的方向由第二产业转向第三产业，使得第三产业增长较快，但增长主要是由“房地产热”和“股票热”推动的。和同期整个国民经济以及工业的增速相比，第三产业的发展仍显不足。事实上，20世纪90年代中国第三产业的投资增长率是逐年上升的，由1990年的39.72%上升到1998年的63.15%；而以工业为主的第二产业投资比例由1990年的57.37%下降到1998年的34.42%，加上关井、压锭等“负投资”措施的成果，第二产业的投资增长率实际上已经是负值(-2.2%)（张世贤，2000）。但是，由于投资效率低于工业，第三产业在固定资产投资增长率远高于工业的情况下，增加值年均增速低于整个国民经济和工业。1992～2003年，整个国民经济和工业平均年增8.94%和11.29%，分别高于服务业0.72和3.07个百分点（顾乃华，2006）。
这一时期，中国的轿车生产异军突起，其产量占汽车总产量的比重从1980年的2.4%发展到了1998年的31%。但轿车产业发展出现质的飞跃主要得益于私人购车的出现和扩张，在市场需求旺盛的情况下，除了一汽、二汽和上汽以外，一些新的国内厂家纷纷加入轿车制造行业，市场竞争逐渐激烈。而汽车产业政策虽然要求严格限制新进入者，但未有明显效果。更加值得关注的是，在限制进入、抑制竞争的同时，却没有以自主开发为目标对企业的技术学习提出要求，导致在引进外资和零部件国产化的运动中丧失了自主开发的平台。
从1991年开始，以适应市场需求和技术进步为导向，国家积极推动高新技术产业和高附加价值产业的发展，使产业结构在实现再次重化工业化的同时提高了加工度化。“八五”期间，代表高新产业的电子及通讯设备制造业、电气机械及器材制造业的新增产值在当年新增工业总产值中的比重，1993～1995年分别平均为10.44%和7.47%，比1991～1992年平均水平高3.29和1.57个百分点，表现出较强的成长性。1995年这两个行业的工业增长贡献率（新增产值在当年新增工业总产值的比重）已高居工业各行业的前两位。特别是计算机产业得到迅速发展，形成了一定的生产规模和若干著名品牌及高成长企业。高新技术产业的发展是这一时期产业结构高加工度化的重要推动力量。
20世纪90年代，在《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》指导下的开放引资，对中国产业结构调整的影响是双面的。在中国的直接引进外资中，工业始终是外商直接投资的主要领域。1998年，工业外商投资企业的投资总额所占总投资额的比例达59.54%，其中制造业的投资额占总投资额的53%，是外商投资最集中的领域。外商投资企业带来了工业领域的竞争活力，16万多家“三资”企业广泛分布于工业领域的39个行业中，带动了工业投资效率的提高和制造业的大发展。20世纪90年代中后期，资本规模大、技术含量高的大型跨国公司开始大规模进入中国的微电子业、汽车制造业等高层次产业，且所占的比重不断上升，对中国产业结构优化发挥了较大的促进作用。在第三产业，由于电信服务业、金融保险业没有完全开放，外商投资的重点集中在房地产业，1998年其投资额占全部外商投资的20%，而以咨询为主的社会服务业投资额很小，只占总额的0.65%，商业和餐饮服务业投资总额也只占3.35%。外商直接投资的结构性倾斜较为突出，过度集中于工业和房地产业，是加剧中国三次产业结构以及产业内部结构偏差的重要因素之一。
从政策手段来看，20世纪90年代运用最多、最频繁的仍然是行政手段。其中一部分行政手段取得了较好的效果。例如，纺织行业的限产压锭，煤炭行业的关井压产，冶金、建材、有色、石化等行业关闭大批设备陈旧、技术落后、产品质量低劣和高能耗、高污染的小企业等，都是采用行政的办法，取得了较好的效果。但是，随着市场经济体制的不断完善，直接的行政手段必须向间接的、经济的手段转变，更多地运用法律、财政、金融、税收、信息等手段来调控经济。
（三）21世纪以来：产业结构政策的制定和运用逐步成熟
1.产业政策的背景
经过改革开放近30年的发展，中国的经济社会发生了翻天覆地的变化。进入21世纪，中国跨入中低收入国家行列，需求开始代替供给主导经济运行，中国进入了工业化、城市化加速发展的时期。这一时期，消费结构升级和城市化建设对工业、尤其是重化工业产品的需求明显增长，而这些资本密集型产业发展又推动着投资需求扩张。这种势头在“十五”期间表现得十分强劲。从2002年下半年开始，中国经济步入了新一轮以重化工业快速增长为特征的经济增长周期。在此轮重化工业高速增长中，低技术含量、高能耗、高污染的重化工业粗放增长的特点尤为突出。
与此同时，由于长期的高速经济增长主要依靠投资拉动，增长方式相对粗放，以消耗大量资源、能源为代价③，导致资源短缺和环境污染问题日益严重，制约着国民经济的健康发展。在产业结构中，一些新问题开始凸现。高能耗、高污染、低附加值的产业比重偏高，技术和知识密集的高附加值的产业比重偏低，地区产业结构的趋同化、过度竞争等问题影响着中国产业结构的进一步优化升级。
2.产业政策的主要内容
这一时期，产业结构调整仍然是产业发展的主旋律，产业政策的主要目标是实现产业结构的优化升级。2000年以来，“十五”计划和“十一五”规划都把推进产业结构优化升级列为重点目标，并发布了关于农业、工业、部分服务业的结构调整以及改革方向、重点和主要政策措施的重点专项规划。
根据“十五”计划，2004年，国家颁布了《政府核准的投资项目目录（2004年本）》，对投资方向进行了引导；对沿用多年的《外商投资产业指导目录》进行了修改，适当扩大外商投资的范围，减少限制外商投资的领域。
2005年，国务院颁布《关于发布实施促进产业结构调整暂行规定的决定》，国家发展和改革委员会配套发布《产业结构调整指导目录》。这是一个系统性、纲领性、综合性的产业结构调整指导文件，明确了当前及今后一段时期产业结构调整的目标、原则、方向和重点。确定产业结构调整的目标是推进产业结构优化升级，促进一、二、三产业健康协调发展，逐步形成农业为基础、高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业格局，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。《促进产业结构调整暂行规定》对国家鼓励类、限制类、淘汰类产业目录提出了明确要求，并确定综合利用行政、财税、价格、信贷、环保审批等多种手段进行调控。《产业结构调整指导目录》提出了鼓励、限制和淘汰三类目录的分类原则和具体的配套政策措施，涉及农业、水利、煤炭、电力、交通、信息产业、钢铁、有色金属、石油化工、建材、机械、轻纺、服务业、环境和生态保护、资源节约及综合利用等20多个行业，其中鼓励类539条，限制类190条，淘汰类399条。
此外，政府还先后颁布了《关于进一步加强国家产业政策导向，促进新兴工业化发展的指导目录（试行）》、《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》、《国务院关于加快发展服务业的若干意见》、《外商投资产业指导目录（2007修改）》等文件，实施相关的产业政策。在具体的行业政策方面，国家相继颁布了《汽车产业政策》(2004)、《钢铁产业发展政策》(2005)、《水泥工业产业发展政策》(2006)、《煤炭产业政策》(2007)等。针对产能过剩问题，出台了钢铁、电解铝、水泥、铁合金、焦化行业、煤炭、电石、电力、纺织等行业结构调整的若干意见。
3.产业政策效果及评价
这一时期，中国逐步建立了以市场经济为基础的国家产业政策体系，开展了新一轮的经济结构调整，并取得重要进展。农业特别是粮食生产出现重要转机；工业结构升级加快，住宅、汽车、电子通讯、基础设施等行业快速增长，带动钢铁、有色金属、建材、化工、机械设备等提供中间产品的行业，并进一步拉动了电力、煤炭、石油等能源行业的增长；能源、交通、重要原材料等基础产业和基础设施建设明显加快，工业结构重型化的趋势十分明显。
产业政策对这一轮以重化工业快速增长为特征的经济增长周期有一定影响。20世纪90年代以来，国家虽然没有明确提出以重化工业为中心的发展战略，但围绕各产业部门的发展，国家都制定了相应的产业政策和发展战略，对引导重化工业迅速发展发挥了重要作用。另外，在吸引外商直接投资方面，从1995年开始制定公布并经2004年修订的《外商投资产业指导目录》，也对推动重化工业投资发挥了重要的引导作用。在国际产业转移的重心转向重化工业的形势下，外商直接投资的重点也开始转向了重化工业。1995年，在全国工业部门三资企业的企业总数和总产值中，轻工业企业分别占68.3%和58.6%，重工业企业分别占31.7%和41.4%。20世纪90年代中期以来，特别是新世纪以来，外商直接投资的重点转向了电子工业、家用电器工业、信息通信工业和汽车工业等重化工业部门，对中国的产业结构升级和重化工业发展产生了很大的推动作用。
从总体上看，中国重化工业迅速发展主要是在市场机制主导和市场需求拉动下实现的。从20世纪90年代以后中国市场的需求情况看，重化工业的市场需求及其扩张速度明显高于轻纺工业，这在20世纪90年代前期特别是2003年开始的新一轮高速增长中表现得尤为明显。在居民消费方面，随着衣食消费的基本满足，居民对家用电器、照相机、手机、计算机等耐用消费品的需求旺盛，2003年轿车开始进入家庭，进入了大众消费的时代。消费结构升级推动了产业结构升级，促进了家用电器、汽车和IT等新兴工业部门的兴起，进一步带动了中国重化工业的迅速发展。在生产资料方面，由于工业、建筑业和交通运输业等迅速发展，以钢材、煤炭、电力为首的原材料和能源出现了供不应求的局面。以钢材为例，2003年中国钢产量虽高达2.2亿吨，居世界第一，但同年进口钢材仍超过3000万吨；2004年钢产量增加到2.7亿吨，仍然进口了2931万吨。国内市场钢材需求旺盛、钢材价格上涨进一步刺激了钢铁工业投资，2007年全国钢材产量达到了5.65亿吨。不论从居民生活消费来看，还是生产资料来看，正是由于这种旺盛的市场需求，才有力地推动了汽车工业、钢铁工业乃至整个重化工业的迅速发展。
在政策手段上，进入21世纪以来，中国的产业政策在不断进行适应性的调整，向更注重发挥比较优势、强化市场功能和提供信息的方向转变，产业结构调整的主体和手段将逐步转向依靠企业和市场，不再采取以往那种计划方式，通过压缩总需求的办法来实现。政策手段的转变表明以前所运用的政策模式已不再符合新时代背景下产业发展的要求，产业政策的转型是大势所趋。
三、产业结构的国际比较
表4列出了世界上部分国家三次产业分布和演变的关系，其中包括转型国家、发达国家以及部分与中国发展条件相似的亚洲国家。通过比较分析，可以看到中国的三次产业结构与这些国家相比有着明显的不同。
（一）第二产业比重相对过高，且呈现继续上升势头
按照产业结构升级理论，在经济水平发展到一定程度以后，第二产业的主导地位应逐渐向第三产业过渡。改革开放初期，中国第二产业在GDP中的比重为47.1%（1979年）。此后10年中，第二产业的比重不断下降，在20世纪90年代初一度下降到41%左右。但随后，第二产业的比重开始回升，尤其是在“十五”期间持续上升，到2007年，第二产业在GDP中的比重达到49.2%。与其他国家的发展历程相比，目前中国第二产业的比重明显偏高。
表4 若干国家三次产业GDP结构变动趋势(%)
资料来源：根据《国际统计年鉴·1990》、《国际统计年鉴·1995》、1998-2008年《国际统计年鉴》整理所得。
相比于转型国家和拉美国家，中国表现出来的第二产业不断上升的趋势有较明显的不合理因素。俄罗斯在实施休克疗法之前已经建立了完整的工业体系，虽然在经历政治剧变之后，其经济发展遭遇了严重的震荡，但是2006年其人均GDP超过了8600美元，依然属于中等发达国家水平。中国与俄罗斯虽同属转型国家，但经济基础的巨大差别使得直接比较两国的产业结构并不十分合适，但这并不妨碍比较两国产业结构变化的趋势。1990年以后，俄罗斯的第二产业在GDP中的比重始终表现出下降趋势，而同时期，中国第二产业的比重却不断上升。相比之下，中国三次产业结构的发展路径确实不够合理。
再以印度为例。1991年，中国与印度处于同一发展水平；2006年，中国的人均GDP达到2018美元，印度仅为700多美元。中国的经济增长速度远超过了印度。但是，中国经济的高速增长大部分来自工业，工业占中国GDP的比例从37.1%上升到43.3%。而在印度，工业占GDP的比例基本稳定在28%，服务业在GDP中的比例则从1990年的41%上升到2005年的54%，中国的这个比例仅为39.4%（2006年）。这也在一定程度上说明中国产业结构的不均衡发展。
巴西在1980年初达到了人均GDP2000美元，当年其三次产业在GDP中的比例关系为11.0:43.8:45.2。2006年，中国GDP中三次产业的结构关系为11.8:48.7:39.5。两者对比，可以发现中国第二产业占GDP比重偏高的事实。相对而言，中国2002年的二、三产业占GDP比例关系(44.8:41.7)与巴西1980年的结构关系更为接近，这进一步证明了中国在过去几年中第二产业比重偏高这一事实。此外，印尼、菲律宾、马来西亚等亚洲发展中国家在其发展过程中都没有出现这种情况。
（二）第三产业实际产出比重不合理下降
根据产业结构升级理论和国际经验，一旦经济步入起飞通道，第三产业在GDP中的比重应逐步上升。改革开放以来，中国第三产业在GDP中的比例逐步升高。2002年，第三产业占GDP的比重达到41.72%，为历史最高，与第二产业占GDP比重(44.79%)差距缩到最小。但是，随后二者的比例关系却又逐渐拉大。2006年，中国第三产业在国民经济中的比重又落到40%以下。
同样作为发展中国家的东南亚各国，其第三产业的比重在过去20至30年内基本保持上升趋势，除在某个特定年份有所浮动，总体上其占GDP的比重是不断上升的。巴西在1980年初实现人均GDP2000美元以后，第三产业在GDP结构中的比重不断增加，韩国也保持着同样的趋势。东南亚各国在金融危机中曾经遭受沉重打击，但第三产业的发展势头并没有衰退。而另一个转型国家俄罗斯，即便石油工业在过去10年中高速发展，其第三产业在GDP结构中的领先地位也没有被第二产业替代。
相比之下，中国在进入21世纪以后，第三产业的比重由上升转为下降，其中最主要的因素是由于中国在相当长的时间内以增加GDP为导向、以鼓励工业品出口为导向发展经济，同时地方政府在现行财税体制支配下，趋向于发展投资大、见效快、能在短期内拉动GDP迅速上升的工业和建筑业，再加上中国能源产品价格的扭曲，导致20世纪90年代以来，第二产业特别是工业持续快速增长，而第三产业发展则相对缓慢。
四、中国产业结构存在的问题
改革开放以来，中国产业结构主要存在以下几方面问题。
（一）三次产业及其内部结构仍需改善
改革开放近30年来，中国三次产业结构演变总体上取得了进步。但是，中国农业基础薄弱，“三农”问题一直困扰着中国的现代化进程；同时，迅速成长的工业未能对农业提供应有的技术改造和服务；第三产业发展严重滞后，对第一、第二产业的制约作用也较为突出。根据国际三次产业结构变动的一般趋势，中国产业构成比例不合理，产业结构仍需改善。
1.农业内部结构有待优化
改革开放以来，中国农业和农村经济取得了长足发展，农业产业结构经过不断调整形成了较好的格局。但是，目前的农业产业结构仍存在不少问题。一是在农产品总量供给无法满足工业化需求的同时，农业结构特别是品种、品质结构尚待优化，农产品优质率较低。当前中国农业结构调整面临的问题是：一方面受土地、水资源的约束，农产品生产从总量上越来越难以满足工业化提出的需要，这使得农业结构调整在资源空间上受到极大限制；另一方面受技术进步滞后的影响，中国的农产品生产规模大，但品种不优、质量不高，难以满足城乡居民消费结构升级后对农产品提出的优质化需要。二是农产品加工业尚处在初级阶段，一方面农产品的加工比例低，目前中国农产品加工业产值与农业产值之比大都只有0.43:1，而发达国家大都在2:1以上，特别是在农产品加工中，中国初级加工比重大，深加工不足；另一方面农产品保鲜、包装、贮运、销售体系发展滞后，也难以适应经济社会发展的需要。三是农产品区域布局不合理，各地没有充分发挥自身的地区比较优势，未能形成有鲜明特色的农产品区域布局结构。四是农业现代化进程缓慢，快速工业化并未能及时为农业提供足够的现代物质装备，农业基础设施落后，现代公共服务严重不足。
2.第二产业特别是工业“大”而不“强”
第二产业总量规模扩张明显，但产业结构升级较慢，经济增长质量不高。
(1)处于全球价值链底端，产业升级面临困难
改革开放近30年，中国经济高速增长，批量化生产的成本优势使中国获得了“世界工厂”的称号。“无论是袜子还是半导体，中国的企业已经成为全球产品链条中关键的供应者和不可或缺的一环”[5]，这是目前中国第三产业的真实写照，表明了中国具有强大的产业生产能力。例如，20世纪90年代，所有向美国出口成衣的国家中，中国的出口增长最快[6]；1998～2002年，中国向法国出口鞋的总量增长超过100%。但是，尽管中国已经广泛融入全球经济体系中，中国总体仍然处于浅层工业化阶段④，在国际产业分工中将面临被锁定的风险。中国的比较优势在相当程度上是依靠廉价劳动力获得的，这导致行业的竞争优势主要体现在加工组装环节，处于“微笑型曲线”⑤的中间，而在技术、专利和品牌、服务等高附加值环节不具备比较优势。由表5可以看出，虽然中国的出口额保持强劲增长势头，但其中外资企业所占份额超过了50%，并且有逐年增加的趋势。在总出口额中，加工贸易所占比重同样超过了50%。这表明，即使是本土企业，也严重依赖国外技术，而不是依靠自主研发和自有产品来开拓国际市场。
表5 2003～2005年出口情况
资料来源：中国商务部网站。
(2)产业研发投入不足，技术创新能力差
目前，制约中国产业特别是第二产业升级的关键因素是技术创新能力不足。这主要表现在以下几个方面：一是产业研发投入不足。中国制造业总量规模占全球的6%，而研发投入仅占0.3%。二是高端人才缺乏，从事研发活动的科学家工程师数量相对较少。中国虽然科技人力资源总量居世界第一，但由于人口众多，相对水平较低。例如，2006年中国每万名劳动力中从事研发活动的科学家工程师为16.02人／年，约为2005年美国的18.5%、日本的15.9%、韩国的22.2%。更为严重的问题是，中国缺乏高素质人才、缺乏尖子人才、企业人才短缺。三是企业自主创新能力薄弱，创新动力不足。以高技术产业为例，2006年中国高技术产业大中型企业研发经费支出占工业增加值的比重为5.73%，而欧盟15国平均为24.19%（2002年），美国为29.01%（2003年），日本为25.74%（2003年），韩国为18.24%（2003年）；在进入2007年世界500强的高技术制造业企业中，美国有31家，日本9家，英国、瑞士各有3家，韩国、法国、瑞典、荷兰各有2家，芬兰、加拿大、新加坡各有1家，而中国目前没有一家；企业是创新的主体，企业自主创新能力不强，动力不足，必然会直接影响产业升级。四是关键技术受制于人，核心专利数量少。2006年，中国论文、专利数量已居世界第4位，但高水平的不多。据OECD统计，2005年中国三方专利拥有量为433件，占世界总量的0.82%，约为美国的1/38，日本的1/35，德国的1/14，韩国的1/7；2006年中国在世界知识产权组织申请的PCT专利为3910件，约为美国的7.89%，日本的14.5%。在产业技术方面，目前中国炼油工业80%的技术装备依靠进口，大型飞机、半导体和集成电路专用设备、大型科学仪器、大型医疗设备以及手机、DVD、数字电视等消费电子领域的芯片都长期依赖进口，高档数控系统国内市场占有率仅为1.5%，国产系统软件和基础软件市场占有率仅为5%，生物医药95%以上为仿制药。超大规模集成电路、高性能计算机等领域与国外先进水平差距更大。另外，中国促进工业自主创新的体制机制也不完善，国家财税政策对自主创新企业针对性不强，科技投入效率不高，金融服务缺位，国家战略性技术和产业共性技术研发及工程化的载体和平台弱化等，所有这些都成为工业结构升级的“软肋”。
(3)产品结构不合理，一般产品相对过剩与技术含量高、附加值大的产品短缺同时并存
表6 三次产业收入结构的国际比较（2003年）[7](%)
在主要工业品中，有80%以上的产品生产能力利用不足或严重不足，同时每年还要花大量外汇进口国内短缺产品。此外，中国生产的是完全模块化、编码化、非差异化的产品，在带来大量国际订单的同时，导致企业仅仅依靠短期内的成本优势从模块化、编码化的生产中获取微利，并形成路径依赖，从而削弱企业依靠创新发展技术含量高、附加值大的产业产品的动力。
3.第三产业发展滞后，内部结构需进一步调整完善
虽然中国第三产业发展较快，但总量偏小和行业结构不合理问题较突出。从总量看，第三产业增加值在GDP中所占比重明显偏低（见表6）。目前，绝大部分发达国家的第三产业比重占70%左右，大部分发展中国家在50%左右，而中国的第三产业比重长期徘徊在30%～40%之间。
从第三产业内部结构看，发达国家主要以信息、咨询、科技、金融等新兴产业为主，而中国的商业餐饮、交通运输等传统服务业比重较大，占40%以上；邮电通讯、金融保险等基础性服务业以及信息咨询、科研开发、旅游、新闻出版、广播电视等新兴服务业虽然发展较快，但比重仍不高，发育仍不足。此外，中国服务业产品创新不足，服务品质和技术水平不高，在组织规模、管理水平与营销技术上与国外服务业都存在较大差距，难以适应激烈的国际竞争需要。
（二）三次产业间比较劳动生产率差距还在不断扩大
根据库兹涅茨的研究，随着人均收入水平的提高，第一产业的比较劳动生产率会趋于稳定，在进入较高收入水平后则明显上升，当第一产业的比较劳动生产率接近第二、第三产业的比较劳动生产率时，产业结构的总体效益水平较高。目前，中国第一产业的比较劳动生产率偏低，且近年来三次产业间的比较劳动生产率差距不断扩大，第二产业比较劳动生产率由2000年的2.04上升为2005年的2.10左右，第一产业和第三产业则分别由0.3和1.43下降为0.26和1.32。这说明在工业快速增长的同时，工业对就业的吸纳能力大幅下降，农业富余劳动力向第二产业转移受阻，有一部分转向了第三产业。这说明中国用大量的劳动力从事低水平的农业生产来支持其他产业的发展，资源配置极不合理，产业结构的总体效益还处于低水平阶段[8]。
与劳动生产率密切相关的是就业问题。经济增长拉动就业增长的一个重要条件是劳动生产率的提高，只有在劳动生产率提高之后，多余的劳动力才会被释放到更细化的劳动分工中，在新产生的行业领域内找到新的职业。从世界经济的发展历程来看，劳动生产率的提高意味着社会分工的进一步分化，这样才能吸纳更多的劳动力。目前，由于中国工业“资本深化”引起就业能力下降，使得农业部门的富余劳动力向第三产业过度转移，并使社会劳动力供给从隐性失业向显性失业转化。经济增长无法实现就业正常增长，是中国目前产业发展所面临的一个关键问题。
（三）高耗能产业比重过大，产业结构的能源效益较差
能源消费弹性系数反映GDP增长1个百分点能源消费所增长的百分比。能源消费弹性系数下降，说明能源产值率提高，能源利用率提高。在“七五”、“八五”、“九五”三个计划期，中国能源消费量年均增长速度分别是6.5%、6%、-0.07%，能源消费弹性系数始终小于1；而进入“十五”以后，中国能源消费速度开始加快，并且逐步超过同期国内生产总值的增长速度，平均能源消费增长速度和能源消费弹性分别达到10%和1.03；尤其是2003～2004年，中国能源消费增长均超过15%，远高于中国GDP增长速度，能源消费弹性系数更是高达1.53和1.59（见图七）。
图七 1985～2006年中国能源消费变化趋势
资料来源：根据《中国统计年鉴·2007》整理。
能源消耗增长速度超过GDP增长速度是不正常的。韩国1980年人均消耗能源是1.2吨标准煤，到2003年，人均消耗达到4.5吨，翻了两番，年均增长率达到7.5%。但自1999年至今，其能源消耗增长速度始终没有超过GDP增长速度，单位能源消耗一直维持在稳定水平。而从改革开放初期到2005年，中国能源消费弹性系数始终处于波动之中，2002年之前，中国单位GDP产出中的能源消耗显著降低，其中1997～1998年间甚至表现出总能源消耗减少、能源产出增加的大好局面。而2002年以来，钢铁、水泥、电解铝等高耗能产业迅速扩张，重工业投资加速，高耗能部门在国民生产总值增加值中占有的比例越来越大。
能源消费弹性系数超过1，表明中国的经济高增长是建立在更高的能源消耗基础之上。冶金、建材、化工等高能耗产品产量大幅增长，拉动了能源需求，造成能源供需不平衡矛盾突出。目前，中国能源消耗主要集中在对煤炭、电力和原油的消费。其中，煤炭消费的主要行业是电力和制造业；原油消费居于首位的是交通运输行业；天然气主要用于化工；电力除了自用外，排在首位的是生活，其次是冶炼业和化工业。2006年，全社会能源消耗总量为24.63亿吨标煤，其中工业企业能耗17.5亿吨，占71.1%；在工业中，钢铁、建材、化工、石油化工、有色金属五大行业又占工业全部能耗的70%左右。这种情况显示出中国产业结构中，高耗能产业比重过大、能源效益过低的矛盾突出，这不符合循环经济减量化的原则。
（四）产业发展模式粗放，环境污染问题日益突出
中国的产业发展模式尚未根本改变，高物耗、高能耗直接带来了较为严重的环境污染问题，使得经济发展以牺牲环境福利为代价。目前，中国70%的江河水系受到不同程度的污染，流经城市的河流95%以上受到较为严重污染；1/3的国土被酸雨覆盖；4亿城市人呼吸不到新鲜空气；每年200多万癌症病死者中，70%跟环境污染有关；中国每年因环境污染造成的损失约占GDP的10%左右⑥。大量使用化学物质的现代农业和重化工业的快速发展成为当前环境污染问题的主要源头，对原本就十分脆弱的生态环境造成了巨大压力。按照国际经验，一国经济发展带来的污染物质的变动与人均国民收入水平的变动之间存在着倒U关系，即环境污染程度随人均收入增长先增加，后下降。污染程度的峰值大约位于中等收入水平阶段。这就是著名的环境库兹涅茨曲线⑦。目前，中国正处于加速工业化和产业重型化的进程之中，人均收入水平恰位于中等收入水平阶段。在此阶段，随着工业化进程的加快，污染物排放的不断增加有其必然性。但是，第二产业比重过高，尤其是重化工业比重过大，明显地加剧了中国的环境污染程度，这给中国经济结构调整造成极大的挑战。能否实现以较低的能源需求和较少的环境污染，完成较高速的经济增长，在很大程度上取决于产业结构能否顺利实现升级。因此，控制高耗能、高污染产业，发展高科技产业和第三产业是未来一段时期中国产业结构调整的主攻方向和战略任务。
五、未来中国产业结构变动趋势
基于上述中国三次产业目前的情况，对未来中国三次产业结构变动趋势进行分析。
（一）农业比重会继续下降，但基础地位不变
从未来产业结构变动趋势看，中国农业在GDP中的比重将持续下降，但其在国民经济中的重要性和基础地位不会改变。在改造传统农业过程中，农业基础设施建设会不断得到强化，传统农业比重将不断下降，现代农业比重将呈现不断上升趋势。在农业结构中，种植业比重将继续下降，渔业、畜牧业的贡献将会相应上升。在种植业内部，粮食作物的比例还会缓慢下降，经济作物、瓜菜作物和其他作物的比重也将持续上升。
但是，受土地、水等资源的限制，中国农产品国内生产从总量上将越来越难以满足国内需求增长。因此，未来时间里，进口农产品从数量上将是增长趋势，从品种上也将是扩大趋势。
（二）第三产业的地位将有所提高
随着工业化的推进，中国将进入城市化快速发展时期。城市的发展会带动第三产业部门投资的增长，尤其是会带来房地产、城市基础设施建设投资的增长；生产社会化对生产性服务业的需求也将不断扩大；同时，随着城乡居民收入水平的提高和消费结构的升级，居民用于交通通讯、文化娱乐、教育、住房、医疗卫生等方面的支出将不断增加。这些因素都将推动服务业快速发展。其中，文化、教育、旅游、电信、金融、保险、专业化的咨询和服务将得到快速发展，电子商务、新型物流将得到飞速发展，中国的经济格局将逐步从以工业经济为主向以服务经济为主转变。
（三）工业仍处于扩张期，但内部结构将出现新的调整
目前中国仍然处于工业化中期阶段，工业还处在扩张时期。同时，受需求结构变动的影响，工业结构将面临大的调整。
1.重工业化阶段不可逾越
霍夫曼法则表明，工业化中后期阶段产业结构出现重工业化趋势，是许多国家工业化过程中的一个普遍规律。根据国际经验，人均国内生产总值从1000美元向3000美元攀升的时期，居民消费结构随之持续升级，即从吃饱穿暖、有耐用消费品可用、有屋可住，向吃好穿好、改善居住条件、提高耐用消费品质量、扩大服务消费转变。与之对应的是，汽车、住宅、建材、通信等行业将会有长足的发展，从而带动钢铁、机械、建材、化工等重化工业和电子及通讯设备制造业快速发展，重化工业发展是一个必然的趋势。
在资本深化趋势的作用下，随着中国工业化的推进和制造业技术水平的升级，资本品的投资比重也将逐步上升。2006年采掘业投资比上年增长28.9%，制造业投资比上年增长29.4%，电力、燃气及水的生产和供应业投资比上年增长12.5%。资本品需求的增长将继续推动重工业的发展。
20世纪90年代后半期以来，中国城市化速度明显加快。1995～2006年城镇化率由29%提高到43.9%，提高了14.9个百分点。城市化进程的加快将带来城市基础设施建设投资的增长，从而将带动钢铁、水泥等基础原材料产业的发展。
2.信息产业将成为中国未来的主导产业
随着世界经济一体化程度的提高，在世界贸易格局上体现出各国出口商品结构的知识技术密集化和信息化。高技术产业正在逐步替代传统产业变为主导制造业的部门。据统计，1985～2003年，世界高技术产业出口年增长14.3%，比中低技术和低技术产业出口年增长速度高出5～6个百分点。世界各国都不约而同地将高新技术尤其是信息产业作为21世纪的主导产业加以重点扶持和发展。
中国是目前世界上最大的IT产品消费国家之一，同时也是当今世界参与信息产业制造业国际分工最多的国家。中国东部发达地区已经集中了大量信息产业发展所必需的人力资本，同时，较低的劳动力成本使中国的IT产业制造业具有强大的国际竞争力。中国通过参与IT产业制造业的国际分工，既能实现充分就业，也能获得较高的比较利益，通过不间断的“干中学”和“用中学”，将逐渐积累起强大的IT产业技术开发能力[9]。信息产业应该而且也能够成为中国未来的主导产业。
六、相关政策建议
产业结构是决定经济发展方式的重要因素，是衡量经济发展水平和体现国民经济整体素质的重要标志。因此，产业结构的战略性调整对于加快经济发展方式转变、推动产业结构优化升级、提高国际竞争力都具有重要的意义。基于上述分析，提出以下几项产业结构政策建议。
（一）确立调整产业政策的基本思路
在经济全球化和开放经济条件下，要制定科学的产业政策，既需要考虑中国现实的经济发展阶段，又需要正确分析国际经济环境和世界产业发展走向。从国内经济条件来看，中国经济发展整体处于工业化中期阶段，但发达国家工业化后期才迅速发展起来的电子信息技术等高新技术产业和金融、信息服务等现代第三产业在中国现阶段经济中也在快速发展。从国际经济环境来看，中国正在全方位地加入经济全球化进程，并且已成为全球国际分工体系的重要组成部分。因此，中国必须调整传统的产业结构政策制定思路，从过去的支持投资、刺激生产、鼓励出口的产业政策，向利用两个市场、两种资源统筹内外发展转变，立足于国际产业分工，制定科学合理的产业政策，鼓励国内企业发展技术密集型的高端产业，在产业链条中向上下游环节延伸，促进中国产业结构的不断调整和升级。
（二）着力提升产业层次和技术水平
强化企业在自主创新中的主体地位，在财税、金融、进出口等政策上加大对企业自主创新的支持，逐步建立以企业为主导，市场为导向，产学研相结合的自主创新体系，促进来料加工向研发与自主创新发展；完善自主创新的激励机制，实行支持企业创新的财税、金融和政府采购等政策；改善市场环境，发展创业风险投资，支持中小企业提升自主创新能力；发展高技术和新型技术产业，并在一些重要产业领域尽快掌握核心技术和提高系统集成能力，形成一批拥有自主知识产权的技术、产品和标准，提高中国的产业结构水平。
（三）继续加大政府对农业的扶持力度
在促进产业结构调整和升级过程中，农业发展既是一切产业结构升级的基础，也是结构调整的重要内容。今后，中国应继续加大政府对农业的扶持力度，不断增加财政投入，加强农业基础设施建设，支持农业科技创新，鼓励农民调整生产结构，完善各种农业补贴政策，强化农业的公共服务能力建设，比如在良种繁育、动植物疫病虫害防治、科技推广与农业技能培训、信息服务、农业保险等方面，为农业提供公共服务支持。
（四）促进服务业加快发展
坚持市场化、产业化和社会化的方向，促进服务业加快发展。重点发展以升级为目标的服务业；加快对内开放垄断性行业，放开金融、电信、交通、教育、旅游等行业的进入限制，改变服务业部分领域垄断严重、市场准入门槛过高的局面，规范服务，允许有实力的民间资本和外资进入，从而按照市场机制建立起公开、透明的服务业制度。
（五）构筑广就业的产业结构
构筑广就业的产业结构，尤其是推动服务业的发展，使工业化的进程与农村富余劳动力的转移相适应。以就业为目标的服务业对劳动力素质要求较低，但需求增长较为缓慢，应通过放松管制，降低税费，规范服务标准和管理，鼓励服务需求的社会化、企业化，以吸纳更多的富余劳动力；同时，应采取切实有效措施，改善流动人口的户籍管理、用工条件、子女教育、医疗养老保险等制度政策。
（六）控制高耗能产业发展
资源环境是经济社会可持续发展的基础，而产业结构和产业发展模式不同，对资源的消耗和环境的影响差异很大。中国是一个资源相对短缺、环境相对脆弱的国家，当前以重化工业为主导的产业结构和粗放的发展模式，对原本就十分紧张的资源和脆弱的生态环境造成了巨大压力，调整产业结构和产业发展模式已成当务之急。中国必须放弃传统的产业发展模式，即以大量消耗化石燃料、以破坏环境和牺牲生态为代价的方式，选择人与自然相协调的生态经济发展新模式，构建一个新型产业结构。
为此，必须实施新的产业结构政策和产业组织政策，控制高消耗和高污染行业，淘汰落后产能；支持发展再生资源产业和环保产业；通过建立严格的准入门槛和监管标准，对资源、环境重新计税、计价，形成能反映资源稀缺程度和环境福利的价格机制，推动产业、企业建立节能降耗减排机制。同时，从产业政策上支持社会大力发展第三产业，不断提高第三产业在三次产业中的比重；发展高新技术产业，促进第二产业高加工度化。
注释：
①六优先指原材料、燃料、电力供应优先；挖潜、革新、改造措施优先；基本建设优先；银行贷款优先；外汇和引进新技术优先；交通运输优先。
②1978年，中国工农业产值比为72.1:27.9，在工业总产值中，轻工业与重工业之比为43.1:56.9，农轻重关系严重失调，第三产业发展受阻。
③2005年，中国8个主要耗能行业的单位产品能耗平均比世界先进水平高47%，而这8个行业的能源消费占工业部门能源消费总量的73%。按此推算，与国际先进水平相比，中国的工业部门每年多用能源约2.3亿吨标准煤。
④麻省理工学院研究中国问题的专家斯坦菲尔德多次表达了这一观点。
⑤有关现代产业价值链的研究表明，产业链上不同企业创造的利润表现为“U”字形，被形象地称为“微笑曲线”。在这个曲线中，一头是研发、设计包括制定技术标准等，另一头是品牌、销售和服务，中间是加工生产。处在产业链两头的企业，利润率很高，而处在中间段的加工生产企业利润很低。因此，在现代社会，技术是企业竞争力和国家综合实力的核心内容，而技术标准则是全球技术创新的制高点，是企业和国家自主创新能力的重要标尺。在产业分工理论上，“微笑曲线”是由台商宏基集团董事长施振荣提出的。图中的曲线呈U型，好似微笑的嘴型，因此被形象地称为“微笑曲线”。
⑥综合世界银行、中科院和环保部门的测算，来源于《瞭望新闻周刊》2007年第11期。
⑦20世纪90年代初，美国经济学家格鲁斯曼等人，通过对66个国家不同地区内14种空气污染和水污染物质12年（空气污染物：1979～1990；水污染物：1977～1988）的变动情况的研究发现，大多数污染物质的变动趋势与人均国民收入水平的变动趋势间呈倒U关系，即环境污染程度随人均收入增长先增加，后下降。污染程度的峰值大约位于中等收入水平阶段。据此，他们在1995年发表的文章中提出了环境库兹涅茨曲线的假说。这是关于环境污染治理与经济发展关系的首次定量分析，许多发达国家证明了这种假设是成立的。
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