企业集团化与政府管理行为初探，本文主要内容关键词为：化与论文,企业集团论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 企业集团化面临的体制困境
企业集团化是今后较长一段时期内事关我国社会、经济发展大局的重大问题。从产业的发展来看，我国除了必须坚定不移地稳定农业和加强基础产业，还必须下大力气培育和发展新一代支柱产业，使之成为推动国民经济成长的主要支柱，完成产业转移和产业升级的历史任务，从而奠定我国经济增长方式转变的产业基础。随着对外开放的扩大和全球经济一体化，一些具有大规模生产的成本优势、高强度投入形成的技术优势和销售网络遍及全球的营销优势的世界级的企业正在快速进入中国，使我国产业转移、产业升级的进程将在一个国民经济日益国际化的环境中进行。贸易壁垒已逐步降低并趋于消失，国内市场上的国际竞争将进一步加剧。因此，我国产业转移和升级，发展新一代支柱产业的历史任务将毫无疑问地落在我国一批大型企业和企业集团的成长上。发展大企业、大集团已被列入“九五”及2010年实现经济和社会发展的远景目标。为了保证国家产业安全，提高我国新一代支柱产业在世界竞争中的战略地位，我们必须从国家的整体利益出发，抓紧时间，整合组建一批跨行业、跨地区、跨部门的企业集团。
从国有企业的改革来看，国有企业的战略性改组应当是企业改革的重点。尽管国有企业改革已进行了多年，但国有企业的基本格局目前仍然没有触动，“大而全”、“小而全”普遍存在，生产能力大量过剩，重复建设没有得到有效遏制。经过20年的改革与发展，国内买方市场已经形成，竞争加剧，非国有经济迅速成长给国有企业带来很大的压力。因此，调整国有企业的布局和结构，盘活现有国有资产，优化要素配置，通过结构调整和资产重组，发展跨行业、跨地区的企业集团，是国有企业走出困境，提高竞争力，迅速扭转不利局面的一个重要途径。国有企业的战略性改组应以企业为主体，依托于企业集团进行。
实行大公司、大集团战略是具有全局意义的重大抉择。党的十五大明确提出要发展跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大型企业集团，为大型企业集团的发展指明了方向。在由计划经济向市场经济转轨的过程中，特别是在企业集团化的起始阶段，政府的推动和作用至关重要。然而在现阶段，由于许多制度不配套，出现了许多值得注意的问题。当前企业集团化推进工作面临的最大难题是体制上的难题，由于体制条件不具备，使得企业集团陷入大量体制矛盾的冲突之中，企业再大也难以与体制相抗衡。体制制约是我国大型企业集团发展缓慢、步履艰难的根本原因。
目前这些体制因素有来自企业内部的，也有来自企业外部的，更多的则是来自政府管理体制和政府管理行为。
1、企业改革滞后，法人治理结构不健全。虽然大部分试点集团都根据《公司法》改制成为公司组织形式，但更多的还是流于形式，法人治理结构很不健全。一方面是企业制度不健全，有的企业集团没有设立监事会，有的即使任命了董事长和副董事长但却没有董事。有的集团出现股东大会、董事长、总经理、党委书记、监事会、国资稽查员、工会、职代会、纪检委等“九龙共舞”的局面。另一方面，很多企业集团的改制流于形式，企业管理观念陈旧，管理方式落后，甚至在具体的改革政策上有些集团竟然落后于建立现代企业制度试点的100家企业，且许多集团债务负担沉重。机制转换慢、各类负担重，导致相当一部分企业集团的核心企业发展活力和自我发展能力不足，严重制约了整个集团的发展。
2、现行投融资体制不适应企业集团发展的要求。企业集团整体上不能成为投资主体和融资主体，核心企业也未能发挥投资中心和融资中心的作用，财务公司的设立和动作相当不便。集团外部现行的投资体制关卡多、程序复杂，项目审批和贷款额度审批相互不配套，行政条块分割致使许多企业融资困难。另外，企业直接融资更困难，主要表现在如下方面：首先，上市公司股权结构不合理，占企业总股本70%以上的国家股和法人股不能上市流通，能够在市场上流通的只有占总股本20%～30%的社会公众股，有悖于现代股份公司股权平等、同股同利的根本原则。其次，股价脱离企业内在价值，投资价值低，股市绝大多数股不具备长期投资价值，从事股票投资的机构和个人倾向于短期操作中获取差价。再次，上市公司流通股本量小，平均市值低，容易被游资、被操纵。企业投资行为不规范，“所有者缺位”和“内部人控制”还广泛存在，真正的投资基金的投资银行业务还没建立起来。
3、行政条块分割严重阻碍了企业集团跨行业、跨地区发展。部门和地区的行政性分割，使得企业集团进行跨地区、跨行业的资本运营遇到相当大的阻碍，企业事实上的部门所有制和地方所有制是这种障碍的罪恶渊薮。目前出台的行业性控股公司的组建，更是不利于企业集团的发展、经营，势必增加运行成本，降低管理效率，造成规模不经济。同时，现行分税制下企业所得税按不同隶属关系分别上缴中央财政和地方财政，使得不同级财政所属企业的合并面临非常复杂的利益调整，中央企业与地方企业难以联合，同省市但不同县级财政所属企业也难以合并。这些都构成了企业集团化的巨大障碍和壁垒。
4、意识形态的影响和思想观念的落后，影响了跨所有制、跨国经营集团的产生和发展。党的十五大后，人们普遍认识到了，公有制的主导作用应在于它的控制力，但是怎样才算有控制力，人们的认识还不一致。有的认为，所谓控制力是指能控制国民经济的所有部门的能力。实际上，控制力应该是对起决定作用的稀缺资源和生产要素的控制力，对影响国家安全和宏观经济运行态势的战略产业和特殊企业的国家控制力，而不是具体化的国有企业对国民经济的控制力。这种国家控制力表现为健全的民主制度和完备的法制，根据这种认识，国家应该加强重点，通过跨所有制企业集团的发展，实现国民经济战略重组和结构调整，提高国有资产的质量。
5、政府职能转变滞后，行政性介入不当给企业集团的发展造成困难。企业集团化中一个突出的现象，就是企业集团的组建与发展中的过多行政性干预。企业集团的形成，一是靠内部扩张，通过资本积累，凭借自己的技术优势、资金优势和管理优势，向相关产品、相关产业发展。二是靠外部扩张，通过资产并购、重组，拥有别的企业或进入新的领域，使其有更宽广的资源配置空间和获利机会。现在普遍认为，靠自身求发展耗时太长，认为资产经营是一种高级经营形式，企业要打破生产经营的老路，转向资产经营。这里有两点值得注意，一是盲目地发展资产经营，最终会导致已经合并的企业剥离出去；二是行政性“拉郎配”，贪大图快凑“大个”，结果只能是欲速则不达，反而拖垮核心企业和优势企业，最后破产一片。正确的路径应该是以资本为纽带，通过市场形成，要建立面向市场的新产品开发和技术改造机制，这样形成的集团才是真正的“航母”，而不是“小艇绑大舰”。
二 重新规划企业集团化的战略选择，以我为主
企业集团化的正确推进，需要两个方面的正确推行：一方面是对企业集团化战略进行重新调整；另一方面改进政府管理体制，提出适应我国企业集团化发展的制度设计、政策建议和措施安排。
1、首要的条件是建立适应市场经济要求的企业体制。企业集团应当加快自身改制步伐。按照公司法要求实行规范的公司制改组，在产权明晰的基础上建立和完善决策、执行和监督体系，形成权力有效制衡的治理机制。公司制、股份制企业的效率首先取决于股权结构及由此决定的治理机制。国有独资和股权过于分散（股权原子化）都不利于形成有效的监督、约束和激励机制。实践证明，较好的方式是既分散、又集中，关键是培育和发展多元化投资主体，培育机构投资者，主要股权掌握在少数几个股东手中。具体方式包括发展企业交叉持股，发展以机构持股为主的核心股东。在母公司实现股权多元化后，子公司是采取独资形式，还是实行股权多元化，由母公司根据经营、发展情况斟酌决定，政府不应过多干预。同时要建立以资本为纽带的母子公司关系。在集团总部与其成员单位之间，形成既有集中管理，又有运转的投资中心、研究与开发中心、营销和市场开拓中心，成为整个集团的核心。只有真正具有生产、流通功能，并兼有融资、技术开发和资产经营功能，可以发挥企业群体优势的大公司和企业集团，才能担负起发展国家支柱产业的战略性任务，才能在全球经济一体化的环境中真正站稳脚根。
2、在国家支柱产业和企业集团化发展之间找到契合点。企业集团化有各种不同的出发点。国家对企业集团化有两种战略选择的出发点：一种是从产业政策出发，扶持一批肩负国家产业发展战略任务的集团成长起来，扩大企业经营范围和企业规模，提高战略产业的集中度；另一种是从国家整体利益出发，对国民经济实行战略重组和调整，以一批优势企业为核心，通过多种方式推动国有资产重组。我国大型企业集团发展的迫切性主要来源于面对21世纪全球经济一体化的严峻挑战和我国战略产业的生存和振兴，因此，实施产业的战略重组和调整并接受国际竞争的挑战，理所当然是企业集团试点的主要出发点。而且，通过结构调整和资产重组，发展跨行业、跨地区的企业集团，又是国有企业增强竞争活力，迅速扭转在市场竞争中不利局面的一个重要途径，一些企业集团的成功充分证明了这一点。应该说，这两个出发点都是从现实出发的，都是毫无疑义的，在一个市场发育很完善的国家里是不存在二者之间的矛盾的。由于国有企业在国民经济中处于支柱地位，国有企业改革始终被置于我国经济体制改革的中心，人们迫切希望国企改革取得关键性突破，需要进行战略性改组以便三年里使国有企业基本摆脱困境。在“抓大放小”、股份制改造和资产重组的思路下，国有企业的集团化便成为引人注目的突出现象。但是，国有企业战略改组不应导致盲目的集团化，应该按照需要，通过市场的选择去发展。需要注意的是，过份强调低成本扩张，大量新建和购并中小企业，集团迅速膨胀，而管理体制没有相应改进，必然导致集团管理链条过长，管理成本大量增加，企业效率下降。因此，国有企业战略性改组背景下的企业集团发展，必须与国家产业发展政策相一致，必须明确以实施产业政策、贯彻国家产业发展战略、保证国家产业安全为出发点，扶持大公司、大企业集团发展的思路。国家应该扶持肩负国家战略产业发展责任的企业集团，其余企业集团不在扶持之列。明确这样的思路，可以把战略产业的发展和企业集团的发展结合起来，而且可以避免因扶持企业集团而导致重复建设的问题。
三 以企业集团化为契机，转变政府管理行为
尽快真正实现政府职能的转变，形成一个有利于我国企业集团化发展的制度环境和政策环境，对企业集团的发展提供规范化的管理和有效的政府推动，为集团化发展提供决策依据、组织保证和措施支持，是企业集团战略定位和发展素质优化的根本保证。因此，变革政府管理体制和转换政府管理职能，进行制度创新，是我国企业集团发展的当务之急。
1、实现政府职能的根本性转变，突出政府的公共管理和宏观调控职能，消除政府的赢利行为。非赢利性是政府行为的基本特征。政府代表公共权力，因而政府行为必须以非赢利性为依据，而不能有独立的利益取向。政府必须与企业彻底分开，地方政府不再拥有直接的经济利益。市场经济比较发达的国家，政府直接干预地方经济的动机都很弱，因为它没有直接的经济利益。即使有动机也只能借助区域性的法律手段（如对企业实行优惠税率），其影响十分有限。政府职能在事实上如果被界定在公共服务的范围之内，企业就能够完全按照市场原则运营。20年的改革，改变了过去中央高度集权的局面，“放权让利”的结果，就是我国经济利益主体的多元化，地方政府逐渐成为一个日益重要的利益主体，其维护自身利益的动机日趋强烈。由党的组织部门自上而下推荐和任命干部的组织体系，又使作为国家利益代表的中央政府一方面继续用发展地方经济的指标来考核地方官员，不断为其追求本地区利益最大化提供激励；另一方面，中央政府基于全局利益考虑，制定的宏观经济政策与地方政府追求的经济目标有较大出入，中央和地方的矛盾由此而产生。最近各地方政府不断推出扶持企业集团的“新举措”便又是陷入了这种怪圈之中，势必产生与国家产业不相符合的集团化行为，产生重复建设。解决中国地方保护主义问题、条块分割问题的根本，乃是需要改变其赖以产生和发展的制度，需要通过制度创新来解决问题。
2、加强政府产业组织政策的引导和扶持，提高产业的自组织能力。市场经济国家企业组织结构的演变，主要是产业自组织行为，主体是企业，调整的力量主要来自对利益最大化的追求。随着我国由计划经济向市场经济转变，促进市场结构变化的主体将从政府转向企业，经济力量逐步代替行政力量，调整的途径由政府直接行政干预转向产业自组织与政府实行产业组织政策并重。产业自组织能力的加强，来自市场的发育。对于企业集团的发展而言，迫切需要发育资本市场特别是产权市场，建立现代企业制度，完善破产和兼并机制，使企业在竞争中完成资产的流动和重组，不再受到地方侵害等行政障碍的干扰。企业组织结构的调整只有出自企业自身利益的自组织途径为基础，才能避免“拉郎配”等现象，使产业组织的形成、演变走向正常有序。但市场结构自发性调整的过程是相当缓慢的，而我国加速资产集中、组织大企业集团的任务又很紧迫。因此，加强政府政策的干预就十分必要。政府的产业组织政策主要是经济的诱导和扶持，在国家统一规划的基础上，结合振兴支柱产业，对政府支持的行业和企业集团，实行投资倾斜、税收优惠、低息贷款、财政贴息以及无偿提供科研经费等，通过这些措施扶持大企业集团的迅速成长。
3、改革国家对企业集团和国有企业的监督模式。
国有产权制度改革是推进国有企业改革、搞好国有经济的重要前提和条件，以控股公司的形式经营、管理国有资产是国有产权制度改革的重要步骤。依目前的实践看，组建行业性的控股公司不利于企业集团的发展和经营，行业控股公司很难成为真正的企业和竞争性的市场主体，同时还会造成垄断，行政性合并并不能实现真正的规模经济。大企业集团公司成为国家授权投资机构与实行大集团战略是相衔接的，不宜在大企业上面再新架设控股公司。
对国有企业的监督，应学习发达国家对本国国有企业的有效管理方式。主要采取法律监管，用董事会监管机制完善监督。对国有企业领导班子，可以采取出资者权力监督等监督方式完善监督，同时加快培养我国的经理市场。
4、以机构改革为契机，实现政府职能的全方位转变。按照现代企业制度的原则重塑我国企业集团，依照国际惯例发展企业集团以实现国家支柱产业的发展，有利于政府转变职能，搞好机构改革。
首先，政府非利益化。资产关联产业的管理职能具有刚性，在国家对绝大部分企业拥有直接所有权和人事权的情况下，难以实现真正的政企分开。部分国有企业应该从竞争性行业退出，以促使国有企业功能的真正发挥。国有企业追求的是社会效益，不是经济效益。国有企业是企业的企业，是为其它企业发展服务的企业，是其它企业干不了或不愿干，国家组织力量能干的企业。从这一角度看，国家对一些企业和资产的转让，有效地割断了政府同这些企业间的资产联系，从而排除了政府对相当一部分企业直接干预的基础。因此，政府应重点进入公共产品和准公共产品生产领域，这样做不仅使政府能够集中力量办大事，而且使其真正转变职能，避免政府行为的扭曲。也只有这样，才能保证政府宏观调控部门的加强，减少专业经济管理部门，把政府工作重点转移到调控、服务、监督上来。
其次，非地方化措施。国有企业的各级政府所有制，造成了国有资产的政府部门分割，使国有资本不具有流动性，国有产权不能有效地进行整合。因此必须由国务院的专门机构统一协调企业集团的发展工作，行使重要发展项目的决策和管理职能，这样才能打破地方封锁和行业分割，才能有利于发展国家的支柱产业，消除长期困扰我国的重复建设问题，实现我国企业集团发展的大行业管理，从过去的战术管理向战略管理转变。
再次，企业集团发展的非官方化措施。由一些非官方机构或组织承担组建企业集团和重要发展项目的决策与管理职能，使其成为某些领域的代理者。这类社会中介组织都不具有官方色彩，它们追求的目标是经济效益而非政治利益，因而其规划和管理行为往往比较合理、公正，彻底杜绝裁判踢球的行为，消除政府的非理性行为。从国际经验来看，主要靠政府推动而不是靠市场形成的企业集团，极易减缓国民经济增长的后劲，失去持久的竞争力。