在自治与问责之间：美国公立研究型大学与州政府的关系，本文主要内容关键词为：美国论文,州政府论文,关系论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.712.2文献标识码：A文章编号：1003—7667（2007）10—0041—05
根据美国宪法，州政府是公立研究型大学的办学主体和实际管理者。然而，与一般意义上我们所理解的管理关系就是上下级之间的垂直关系不同的是，美国绝大多数州与其所管理的公立研究型大学都不是一种垂直关系，而是协调关系。这种独特的治理方式使美国公立研究型大学总能够在自律与他律、自治与问责之间获得适宜的生存环境和发展空间。
一、影响美国公立研究型大学管理体制形成的因素
1.社会背景的影响。在美国高等教育形成和发展的过程中，首先建立的是私立高等学校。在很长的时间里，私立高等学校不仅在数量上大大超过公立高等学校，而且在办学水平、学术声誉、社会影响等方面也遥遥领先于公立高等学校。直到1950年，美国公私立高等学校才在在校生规模上平分秋色。[1] 但在学术水平方面，主要的私立高等学校仍领先于公立高等学校。这使美国公立高等学校的发展过程在某种程度上变成了学习、模仿和追赶主要的私立高等学校的过程。这种学习与模仿不仅表现在办学模式等方面，也表现在绝大多数州在建立公立大学时，并没有采用通用的公共部门问责制（public accountabilily）模式，而是仿照私立大学的先例，把管理州立大学的权力委托给了作为公法人（public corporation）建立起来的董事会。董事会获得了基本上不受州公共部门控制而管理高等学校财产、资金、契约，决定校内的管理方式以及处理内部人事关系的权力。这不仅为“大多数州立大学按照自治的路线而建立”提供了条件，而且也使它们作为公共法人“与私立学校一样享有许多相同的办学自由”。[2] 在美国公立高等学校形成和发展过程中，有很多州都采用了这种“自我否定条例”（self-denying ordinance，即州政府自己抑制自己权力的条例），而把管理权力留给了高等学校自己。
2.思想观念的影响。美国著名的学者爱德华·格林伯格在其所著的《美国政治制度》中说：“美国一直是被一种称为‘自由主义’的复杂、统一体系所引导、推动。如果不首先掌握自由主义，就不能理解美国的政治，因为自由主义价值、观点和设想充斥于我们社会的每一角落。”[3] 自由主义贯穿于整个美国的历史。教育制度受政治制度所制约，为社会思想所规范。美国公立高等教育管理体制的形成也是自由主义思想影响的结果。像高等教育非常发达的加州，“在某种意义上，尽管州由于控制了公立院校的预算而对它们拥有绝对的否决权。但实际上，加州坚信一种自由的、不受束缚的教育系统具有更长远的效益，这一信念导致它几乎完全放弃了行使那种权力的种种努力”，而为“加州高等教育系统提供了大量分校层次上的自治和自由”。[4] 同样，现在有着217所大学的宾夕法尼亚州，其高等教育管理体制的形成也反映了自由主义思想的深刻影响。“该州的高等教育管理体制体现着很强的地方自治传统，办大学地方色彩浓厚，大学高度自治”。[5] 作为美国的一种主导社会思想，自由主义对美国每一个州高等教育管理体制的形成都产生了影响。
3.公立高等学校法律地位的影响。美国公立高等学校全部都是依法而建的。有的是依据州宪法（state constitution）建立的，有的是依据州的立法（legislative acts）建立的，也有的是在二者联合的基础上建立起来的。不同的法律地位使美国州与州之间的高等学校或在同一州内不同的高等学校之间存在着明显的差异。[6] 按照州立法建立起来的高等学校在法律上通常被称为“州部门”（state agency）、“公共法人”（public corporation）和“政治上的分支机构”（political subdivision）。这类公立高等学校，像州的其它部门一样受州宪法、州的行政程序法和州的行政法约束。同时，作为州的机构，这类高等学校也享有一些特权，如土地及财产的征用权以及一些适用于州部门的法律上的保护，如“主权豁免”等。按照州宪法建立起来的高等学校在法律上通常被称为“公共信托”（public trust）、“自治的大学”（autonomous university）、“受宪法保护的大学”（constitutional university）和“宪法规定的法人团体”（constitutional body corporate）。这类高等学校不仅享有不受州立法控制的广泛自由，而且通常情况下也不受州的行政法约束。[7] 它们比那些依照州立法建立起来的高等学校拥有更多的不受州管理委员会和州立法机关控制的自治权。
美国现有35个州在其宪法中赋予了高等教育制度以宪法上的地位。但其中有21个州将监督高等教育运作和经营的基本权力赋予了州的立法者。这些州包括科罗拉多、新墨西哥、亚利桑那、密西西比、阿拉斯加和夏威夷等。虽然这些州的州立大学制度是根据州宪法建立的，但其管理权也受州立法机构制定的与高等教育有关的法律制约，即上文所说的二者联合。因此，在这些州的高等学校，它们所享有的自治权比依照州立法建立起来的高等学校要大，但是比下面这14个州的高等学校要小。在14个宪法赋予高等教育机构基本独立权的州中，加利福尼亚、爱达荷、内华达、南达科他四州在宪法中除将某些特殊事项（如确保捐赠资金的合理使用、监督大学投资）的监督管理权保留给了立法者外，所有其它的管理权力都给予了高等学校。以加州为例，该州宪法在第9条第9款规定：加州大学将组成一个公共信托（public trust），由现存的法人“加州大学董事会”管理，董事会拥有全部的组织和管理高等教育的权力，大学依据建校章程中规定的形式与特点永久存续。[8] 除在宪法中这样规定大学自治外，加州法院也承认大学董事会在宪法上的自治，并且不管宪法曾保留给立法者限制的权力，仍然在许多判决中支持大学自治的地位。其它的10个州，阿拉巴马、佐治亚、路易斯安那、密歇根、明尼苏达、密苏里、蒙大拿、北达科他、犹他和俄克拉荷马则给予了高等学校管理机构不受限制的经营和控制高等学校的权力。因此，这14个州的主要公立高等学校具有高度的宪法上的自治，成为与州行政、司法和立法部门相平行的，而不是受其领导与控制的第四部门。
由于这些因素的影响，在二次世界大战以前，美国仅有8个州建立了全州的管理委员会（statewide governing boards），各所大学大都直接找州长和议会等有关部门和个人，寻求经费等方面的支持，大学管理强调自治。第二次世界大战之后，由于入学人数的增长，高等教育规模迅速扩大，许多州不仅通过立法建立了新的大学，而且在有些州最早建立的公立大学校园也从2～3个扩展到了8～9个，甚至更多。学校的扩张以及多样化高等教育机构问的竞争要求州政府建立一个规划、协调与管理高等教育的机构。到1959年，美国仅剩下17个州没有建立协调机构。到20世纪80年代只有3个州没有建立协调机构。
二、州一级高等教育管理与协调机构及其对公立研究型大学的管理
美国州一级建立的高等教育协调与管理机构主要有：管理委员会（statewide governing board）、管理性协调委员会（regulatory coordinating board）和咨询性协调委员会（advisory coordinating board）。
建立咨询性协调机构的州，由于其州立大学或州立大学系统都有一个作为法律上实体的董事会，负责大学的项目、资产、财务与运行，所以协调委员会的职能主要是就大学的发展、规划和其它的问题向州政府和大学提供意见和建议；它们既没有支配各大学董事会的权力，也无权任命或免除大学校长的职务。相对而言，它们几乎没有什么正式的权力。在这些州中，密歇根、加利福尼亚和明尼苏达有两个大学董事会，一个是领导有声望的旗舰大学的董事会，另一个是领导学术地位低一些的州立大学系统的董事会。阿肯色、阿拉巴马和马里兰的许多四年制公立大学都有自己的董事会，而其它的一些大学则由多校区管理机构管理（multicampus agencies）。
与咨询性的协调机构主要是向政府和大学双方提供建议不同。管理性的协调机构在有些领域，如批准预算或新的项目等方面具有最终的决定权，但在其它领域它们则无权否决大学董事会的决定。仅有少数几个州的协调机构能够终止公立大学的学术项目，但所有的协调机构都不能合并或控制大学的预算，无权任命或免除大学校长。它们依靠州行政与立法部门解决高等教育问题。
管理委员会又叫统一的管理委员会（consolidated governing boards），其职责是：决定大学的职能与使命；在不同的高等学校之间分配教学与其它项目；决定大学总的政策和实际活动；控制预算；向议会和州长提出大学的需求；任命、评价大学的领导，决定其薪金；决定大学的人事政策及长期聘任制度；有权分配或重新分配所管理大学的资源等。在这23个州中，除北卡罗来纳和犹他州将一些权力授予单个的大学董事会外，其它的州都是由一个委员会管理与协调所有的四年制大学。
与协调委员会相比，由于统一的管理委员会能够更加成功地从总体上规划全州对高等教育的需求，让从州政府获得的经费在系统中不同高校之间的分配变得更加公平合理，并与州政府对公立高校经费使用问责制的要求相一致。因此，采用统一的管理委员会体制的州比采用咨询、规划、服务、协调等委员会体制的州能够从州政府获得更多的经费，相应地，在这些州的公立研究型大学获得的经费也比其它州的研究型大学多。然而，无论是管理委员会还是协调委员会，它们有时都会受到大学和大学校长的反对与抵制。虽然管理委员会拥有任命或免除大学校长的权力，但是对一个有着广泛政治影响的大学校长，它们很难做到这一点；而协调委员会所能做的一切就是向大学董事会提供建议。[9] 除此之外，这两类机构的建立还在以下三个方面影响了美国公立高等教育和公立研究型大学的发展。
（1）州一级管理机构的建立，从整体上规划州内高等教育的发展和资金分配，既减少了不同学校之间在专业设置、人才培养规格等方面的重复，也避免了它们无规则的竞争。这不仅提高了办学效益，也促进了全州高等教育以更加有序的方式发展。这种不同类型的高等学校按照各自的特色发展而又彼此合作的氛围，使所有的高等学校都能够从中受益。（2）由于它们在系统内的高等学校之间平等地分配经费，这使主要的公立研究型大学——加州大学、伊利诺伊大学、德克萨斯大学和密歇根大学等逐渐失去了以前在获得政府资助时的有利位置。它们获得的政府拨款在下降，而位于第二层次的高等学校，随着入学人数的增加，所获得的拨款却在大幅度地上升。“资金的变化不仅意味着州政府减少了对公立研究型大学的资助之责，而且也预示着公立研究型大学和州政府的联系可能再也不会像以前那样紧密。许多公立研究型大学，如弗吉尼亚大学、密歇根大学、麦迪逊威斯康星大学现在已被认为是由州政府补助的（state-assisted）大学，而不再被认为是州立（state-supported）大学”。[10] 这些公立研究型大学也开始与私立研究型大学一样，越来越多地依赖于研究项目的收入和私人赠予来维护学术上的高水平。（3）公共部门对大学运行的影响增强。州一级的管理与协调机构建立后，州长不仅任命这些机构的领导人，而且在有些情况下，州长、副州长和公立教育机构的督学还作为这些机构的成员参与其活动，这使政府部门对高等教育的影响增强。
三、州长对公立研究型大学的管理
美国州长对公立研究型大学管理的影响与当时的社会背景和他们个人的政治倾向有关。其影响主要集中在以下两个方面：一是通过在大学董事会内任职或任命董事会成员来介入大学事务。美国大学董事会既是大学法人，也是大学的最高权力机构。其董事通常经由两种方式产生，一是选举；二是由州长任命，经立法机关批准。据统计，在美国有39个州对四年制公立高等学校的董事采用任命制。由于任命权力归州长所有，所以一旦遇到问题，他们便任命与自己立场相一致的董事来影响大学的管理。
除此之外，州长还通过拨款来对研究型大学施加影响。以俄亥俄州为例，20世纪90年代，在乔治·沃因威奇（George Voinvich）担任州长期间，他便减少了对俄亥俄州立大学的资助。沃因威奇之所以这么做是由于：其一，他认为两年制的社区学院系统比研究型大学更能够促进本州工商业的发展，所以他决定重点资助社区学院。其二，他认为最能体现高等教育重要性的地方就是促进经济的增长。因此，公立研究型大学如果要想从政府获得更多的经费就必须以更加有效、更加负责的方式为全州提供服务。而在他看来，无论是在问责，还是在提供有效服务方面，俄亥俄州立大学都没有能够尽到应有的责任。于是，他一方面减少了对研究型大学的拨款，另一方面又要求研究型大学针对州政府的需要确立优先发展的重点及超越的目标。类似的还有威斯康星州。尽管在历史上由威斯康星大学倡导的“州的边界就是州立大学的边界”曾被美国其它州立大学视为典范，然而，近20年来，由于该州的两任州长一致认为，威斯康星大学开展的教育计划和研究项目并没有让全州的所有居民受益，因此，他们也减少了对它的拨款。与之相反的是，由于把为全州服务放在一个重要的位置，长期以来佐治亚大学一直都得到了州政府的大力支持。总体来看，州对公立研究型大学的拨款大致具有以下三个特点：（1）在公共服务方面投入越多的研究型大学从州政府获得的经费也越多；（2）州政府对公立研究型大学的拨款水平受政治气候的影响。在州政府由民主党人控制时期，公立研究型大学通常能够获得更多的不带限制条件的拨款；[12] 而在共和党执政时期，情况则可能正好相反。这也是俄亥俄州立大学和威斯康星大学经费被削减的原因之一；（3）公立研究型大学获得经费的多少与州政府的高等教育管理体制紧密相关。采用统一的管理委员会体制的州给研究型大学的拨款要比采用协调委员会的州多。
尽管州政府对公立研究型大学的影响在增强，但是，与其它的公立高等学校相比，公立研究型大学仍保持着高度的自治。这是因为：其一，州宪法赋予了它们自治权，而其它的州立大学并没有获得这种权利；其二，由于它们对州的经济发展至关重要，一些州政府为了保持地区优势、在管理公立研究型大学时，“竭力仿效由著名的私立研究型大学确立的办学标准”，[13] 这使它们获得了很大的自主权。州政府一般既不干预它们的校内管理，也不干预这些学校校长的选拔和教师的任命；其三，尽管在法律上州一级的管理与协调机构是公立研究型大学的管理者，但是这些学校在州政府都有自己的游说集团。通过与议员建立信任关系、提供准确而可靠的信息、扩大立法者与教育者之间的交流渠道、构筑同盟等方式，公立研究型大学通常让管理与协调机构在立法机关的压力下采取行动支持自己；[14] 其四，州政府在政策上的倾斜。像加州就规定：加州高等教育系统由低到高，由社区学院、州立学院和加州大学组成。加州大学是惟一有权授予博士学位的公立高等学校，是州政府主要资助的学术研究单位。这不仅巩固了加州大学的优势地位，也使其获得了最优化的资源配置。威斯康星州确立以麦迪逊分校、明尼苏达州确立以双城分校、佐治亚州确立以坐落在阿森斯（Athens）的佐治亚大学作为大学系统的旗舰，而对其它的大学或学院则有意识地限定它们的角色，控制它们攀升的雄心。这些州都把州立高等教育系统中的研究型大学摆在一个突出的位置；其五，与联邦政府一样，州政府也主要是通过采用不同的拨款方式、拨款水平来对公立研究型大学施加影响。
四、结语
综上所述，近年来，美国公立研究型大学除了在经费使用和公共服务方面面临着更多的问责要求外，仍然享受着广泛的自主权，而与此同时其它学术地位较低的高等学校则受到了州政府越来越多的控制和干预。州政府之所以加强对公立研究型大学的干预，一方面是因为公立研究型大学在州的发展过程中越来越重要，“就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样”，对州发展意义重大的研究型大学也“不能完全留给教授们决定”；[15] 另一方面也是因为随着大学规模的扩大，大学尤其是研究型大学的运转已经变成了一项十分昂贵的事业。在这种情况下，无论是联邦政府还是州政府都要求研究型大学对自己使用的经费负责，对作为纳税人的一般公众利益负责，并为此加强了对研究型大学项目拨款使用的审计和监督。这虽然使研究型大学的资金使用受到了一定程度的控制，导致了研究型大学的不满及其与政府关系的紧张，但是，实际上这种问责制的要求并没有改变公立研究型大学与州政府关系的本质。其一，如前文所述，一些公立研究型大学正在通过降低州政府拨款的方式，以摆脱政府的控制，维护自己的独立；其二，由于法律的限制，州政府一般都不能直接干预大学的内部事务。因此，尽管州政府对公立研究型大学的影响正在日益增强，但二者的关系并没有发生根本性的变化。正像有学者所言：“如果说研究型大学已经变成了联邦和州的政府部门，那是夸张；但是如果说它们正在以多种方式更加直接地对政府部门负责，那怎么说也不为过。”[16]