制度视野下教育政策执行研究方法论的范式转换，本文主要内容关键词为：方法论论文,范式论文,视野论文,制度论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40－011.8 文献标识码：A 文章编号：1004－633X（2008）11－0018－05
旧制度经济学的方法论整体主义（methodological holism）和新制度经济学的方法论个体主义（methodological individualism）是制度分析的两个基本研究范式。制度视野下的教育政策执行研究的方法论也经历着由方法论整体主义的“自上而下”研究范式向方法论个体主义的“自下而上”研究范式的转换。特别是目前在我国“关注民生、重视民生、保障民生和改善民生”的新的执政理念背景下，对政策执行的执行主体、执行路径、执行价值等都提出了新要求，形成了政策执行的“自上而下、自下而上，由内及外、由外及内”的教育政策执行网络。政策网络方法论研究范式的产生，可以说是教育政策执行研究方法论范式转换的一种尝试。
一、制度分析的方法论整体主义和方法论个体主义
在制度经济学研究中通常被认为有两个典型学派，即以凡勃伦、康芒斯等为代表的旧制度经济学（Old Institutional Economics）和以科斯、诺斯为代表的新制度经济学（New Institutional Economics）。他们都以制度为核心，以制度与人的关系为主线，对制度的起源、变迁以及对经济的影响展开分析。但在方法论上，旧制度经济学所秉持的方法论整体主义和新制度经济学所秉持的方法论个体主义却是截然对立的，构成了制度经济学制度分析的两个主要方法论范式（methodological paradigm）。以旧制度主义为代表的方法论整体主义直接来源于19世纪30年代德国历史学派的方法论。历史学派的方法论一方面深受“有机整体论”思想的影响，主张社会整体不等于部分之和，事物不是简单的要素之和，而是有机整体。同样，个人的思想和行动也不能简单地构成社会组织行为；另一方面，历史学派的方法论又很遗憾地抛弃了“辩证联系整体论”的思想，没能够从对立统一中对事物进行整体考察从而认清其性质。方法论整体主义在对历史学派进行批判的基础上，从宏观的层面主张社会力量的决定性作用，主张对人类行为的分析不能仅仅局限于从理性最大化选择出发进行纯经济因素的分析，不能把与之相适应的社会文化、道德、习惯、法律等各种非经济因素排除在外。其肯定了制度的核心地位，制度规则被认为是在政治生活中有着决定性的作用，重视制度整体对个人行为的制约，表达的是一种结构决定行为的理念。其主张基于三个理论假设：（1）社会整体大于其部分之和；（2）社会整体显著地影响和制约个体的行为或功能；（3）个人行为适用于整个社会系统的法律、目的，考虑的不是所有个人而是特定阶级或阶层的利益[1]。旧制度经济学的方法论整体主义认识到了人类社会是一个有机整体，个人行为是社会制度环境的产物，应该用制度整体思维来把握和分析人的个体行为，分析社会力量（制度、社会惯例等）如何制约个人行为以及制度力量在个人偏好和目的形成中的决定作用，克服了方法论个体主义过分强调通过个人理性选择形成制度。但由于这种方法论带有浓厚的“结构决定论”色彩，这种“集体主义”理念是我们在计划经济制度环境下所普遍采用的方法，更多地关注整体、集体的作用和利益而忽视个体的存在和价值，个体的选择没有实现，个人的利益没有彰显。
于是方法论整体主义的局限性便显现出来。主要体现在以下三个方面：首先，方法论整体主义具有制度决定论的倾向，仅仅把个人行为看成是既定的环境、习惯和制度被动约束的结果，忽视了个人行动在社会发展和人类活动中的能动作用和基础地位，否定了个人行动与社会发展之间的辩证关系，从而忽视了制度框架中行为主体的影响和行为主体的偏好；其次，简单地关注制度规范及结构性要素对行为的制约作用，忽视了制度的激励作用，没有考虑执行者对制度的认可、接受和执行过程中的心理、社会需求等因素的影响；第三，过于强调制度中正式规则和正式组织的作用，忽略了非正式规则和非正式组织的潜在影响，无法解释政策执行主体在政策执行过程中的复杂行为。“单纯以理性范畴解释制度是不够的，也即制度并非仅仅是理性因素的汇合。现实中存在的诸如非正式组织、小集团的行为模式或默契的行为方式也是一种制度。”[2]
兴起于20世纪五六十年代的行为主义理论克服了旧制度主义方法论整体主义的弊端，强调用个人的态度和行为解释政治结果。行为主义者认为：“正式的法律、规则与结构不能解释实际的政治行为和政策结果，相反应该用非正式的权力分配、个人的行为和态度来解释政治结果，即个人和群体的行为、态度特征决定了政治结果。”[3] 在这样的背景下，卡莫恩将制度个体主义与制度整体主义进行比较之后，提出方法论个体主义的三个命题：“（1）社会目标和利益是某种或某些个人目标和利益的存在形式，个体利益决定他们的行为选择；（2）社会整体是个体行动的结果，对社会整体的认识必须归结到‘个体行为’的基础上。（3）个体行为的动力是由个体主观效用最大化构成的，个体行为的性质是由认知结构决定的。因此，对制度等整体范畴的认识必须从个体心理出发。”[4] 于是，新制度主义的方法论个体主义应运而生。制度分析的方法论个体主义从微观层面分析整体和个体的关系，分析个人和作为独立个体的组织在政治过程中的功能和行为机制。从人的行为特征上看，更加从现实出发，认为人追求个人利益最大化行为不仅是物质利益和物质享受，还包括尊严、名誉、社会地位等非物质领域。从个人利益实现方式来看，方法论个体主义认为，个人理性选择决定了个人利益的实现并推动着社会制度的变迁。“应该说，新制度经济学以交易费用范畴为基础，以有限理性下行为最大化选择为假设，以制度约束与变迁为主线，揭示了制度与经济增长的内在联系。”[5] 由于方法论个体主义能较有解释力地说明组织个体和个人在政策执行中的理性行为，所以逐渐成为研究者所秉持的一种主流的研究范式。但这样一种方法论范式也无法避免其局限性，没有将个体行动者的行动同外部制度结构相联系，无法解释个体行为与外部制度环境之间不可避免的“你中有我，我中有你”的“藕断丝连”的关系。因此，不考虑社会制度对个人行为的影响，极易导致极端个人主义的分析方法。“这种绝对主义的价值观实际上是哈耶克所批判的那种无政府主义，它完全否定强制力量的必要性，强调事事要经过个人的理性选择而排斥政府、自愿团体和制度的作用。”[6] 制度方法论个体主义应走向哈耶克所说的真正的个人主义，“是试图使社会现象得到人们理解并主张有限的个人主义的社会理论。正是在这个意义上，哈耶克强调对作为社会存在的个人和个人行动的社会性质进行阐释的必要性，并在此基础上为自由秩序提供一种基本的政治原理。哈耶克的个人主义所提供的是一种社会理论，而不是一套有关孤立个人的权利主张”[7]。
二、方法论整体主义和方法论个体主义之于教育政策执行
个人和集团有着他们希冀的经济利益和社会利益，并在政策执行过程中，通过集体行动形成制度安排，这些制度安排有利于政策执行群体目标的实现，激励因素、制度安排应作为政策的基本变量来看待。这一方面需要对现行的制度结构进行审视，确认教育政策执行被怎样的制度安排和制度环境所影响和制约，同时也要确保教育政策执行的制度基础所具有的合理性和合法性。方法论整体主义和方法论个体主义之于教育政策执行，体现为政策执行自上而下（top－down approach）与自下而上（down－top approach）的两种基本执行路径[8]。
自上而下的执行路径体现着方法论整体主义的理念，即政策由上层政府规划和制定，并细化为各种具体教育政策，由下层政府的教育行政官员执行。正如佩奇（Edward C.Page）所言：“自上而下的政策制定观意味着：决策的重要性完全取决于他是在科层等级的哪一层；而处于科层等级低层的人们，只是执行这些决策罢了。”[9] 政策制定和政策执行可以看成是政策过程链条上的上令下行两个环节，政策制定者决定政策目标，政策执行者实现目标。基于这样一种政策制定与政策执行的行政二分法的立场，教育政策执行者被认定为从属于教育政策制定者，是高度理性和非人情化的。“强调层级节制的指挥命令关系，某些中央控制的变量对于地方执行的影响优于其他的因素；注重上级政府对于下级政府的政策指挥、监督与控制的角色与责任，以达成政策预期目标。”[10] 这种指挥控制充分体现了由上而下的行政组织的层级原则，是韦伯式的科层理论传统在政策执行领域的彰显，它追求的是政策理性与政策效率，忽视的是政策利益分配与政策主体的利益诉求，从根本上弱化了政策效能。一方面，将政策执行看作是政府行政部门的事情，忽视社会团体和其他非政府组织和中介组织在政策执行过程中的政策参与，也忽视了政府行动的意外结果；另一方面，这种层级控制所隐含的基本逻辑是：政策制定者居于指导行动的决定地位，政策执行者则居于执行政策和实现目标的从属地位，尽管人们承认自由裁量权存在的必然性，但还是由于对自由裁量权的控制和不信任而导致对自由裁量权的忽视。但事实上，非政府部门的策略性的创造力、适度的自由裁量权对政策目标的达成会产生十分积极的影响。
方法论整体主义之于教育政策执行，表现为：其一，诸多的宏观政策，如《中国教育改革与发展纲要》、《面向21世纪教育振兴行动计划》、《2020教育发展纲要》等，可采用自上而下的执行路径，从战略上设定政策总目标，在政策执行环节分解总目标，以便体现出标准的统一性、配置的公平性和政策的执行力；其二，自上而下政策的执行路径在社会变革初期快速上升期，或社会波动期都是一种优先择取路径。它保证了政策执行效率，保障集体利益的实现，统一了集体行动。但方法论整体主义忽视了个人利益与意志的表达，缺少政策执行主体在政策执行过程中的制定权、知情权、执行权、监督权等诸多权利的实现，造成政策过程的“垄断”和“信息屏蔽”。
自下而上的执行路径更多地体现着方法论个体主义的主张，强调政策制定与政策执行在互动中共同协商政策目标的达成。20世纪90年代以来，提高决策效率、保障执行质量、民主参与、降低代价已成为教育政策研究的趋向。“我们不应该假定政策制定者能够完全控制执行组织与执行过程；上层控制的传统做法无助于政策执行过程中相关问题的解决。要解决科层控制的内在缺陷，提高政策执行的效率与质量，其出路不是别的，而是改变基本立场和看法，充分利用基层官员的自由裁量权。”[10] 而由D·S·范米特和C·E·范霍恩在《政策执行过程：一个概念结构》中提出的“执行机关互动模式”也再次强调除了政策文本之外，政策资源、组织间的沟通、执行机关的特质、政策环境和执行人员的意向等对政策执行的巨大影响力。其具有两个基本特征：一是强调基层官员的自由裁量权以及主张多元行动者的复杂互动；二是强调从基层的实际情况或问题出发，研究政策的执行过程。一方面，每个组织和个人对政策执行皆有其立场、观点、看法和利益，为了应对这种不确定性，沟通协调在所难免，各种组织都不可避免地拥有自由裁量权；另一方面，并不是所有的政策都有明确的目标，他们是通过一系列活动者的复杂互动和反复修正过程来实现政策目标的。因此，自下而上的执行路径主张政策执行过程不是由高层政府及其官员的法令和规则所控制，而是政策利益主体之间利益整合的博弈过程。由于在执行过程中政策最终都会被下级官员依据自身的利益取向或多或少、有意无意地按照符合他们的想法和意见进行修改，“因此，政策必须与下级官员的需求，至少是行为模式相容”[11]。政策的权威同样来自于接受，如果一项政策没有得到执行者或政策目标群体发自内心的接受，那么，这项政策在执行中必然会大打折扣，极易造成政策执行的“中梗阻”现象。
方法论个体主义之于教育政策执行，体现为：其一，诸多涉及到人的政策及和人高度相关的政策，如教师培训政策、教师福利与工资政策、教师考核等政策执行应采取自下而上的执行路径，特别是对于我国这样一个国情复杂、区域差异大的国家而言，此类政策的弹性要求比较高，要调动执行者的主动性、积极性和创造性；其二，从政策的调控范围看，微观的政策和部分中观的政策也应贯彻自下而上的政策执行路径，以提高政策的适应性、变化性和可接受性，提升政策品质，优化政策环境，并且在上下互动中达成理解与认可。方法论个体主义试图克服方法论整体主义的局限，强调非正式制度和非正式结构对公民利益在政策执行过程中利益表达的重要作用，但问题是在教育政策执行中，尽管公民利益可以在非正式结构中得到表达，但其忽略了政策执行合法程序的保障以及正式的政治结构和制度安排对政策执行的制约和影响。因此，这两种研究的方法论范式都有各自的局限性，难以为政策执行中的执行行为和执行活动做出整体性的解释。
事实上，个体和整体是一种辩证统一的关系，而不是一种二元对立的关系。社会的个体和群体具有统一性[12]，正如布迪厄和吉登斯认为，人类活动是时空性、实践性和历史性的统一性。马克思也认为人类实践的能动性和受动性具有统一性。同样，在关于整体和个体的关系问题上，结构主义尤其是现代系统科学所秉持的“整体由部分构成，但整体大于部分”的思想很值得我们借鉴。因此，超越整体主义和个体主义的二元对立的最好方法就是二者整合共存，构成教育政策执行研究方法论的新范式：政策执行网络。
三、政策执行网络：教育政策执行研究方法论的新范式
基于宏观层面方法论整体主义和微观层面方法论个体主义的局限，20世纪70年代产生了中观层面的政策网络研究范式。政策网络研究范式的最初发展，就是试图填补宏观和微观两种研究方法之间的空间，表现很强的中观研究方法的特征。政策执行网络研究方法的核心是描述政策参与者在社会制度框架内的行为，研究行动者之间的相互关系与相互作用。其研究的主要目的是揭示介于个体行动和宏观结构之间的个人、组织与制度之间的互动关系。政策执行网络研究范式一方面重视正式与非正式制度对政策的作用，另一方面注重分析政策行动者的利益表达，并强调行动者之间的互动对政策制定和执行的意义，旨在解决结构与行动者、网络与社会背景之间的辩证关系，诠释行动者如何在一定的制度、文化背景下的行动选择和行动逻辑。在公共政策制定和执行中，“政府和其他利益相关之间建立的制度化的互动模式，他们针对和围绕共同关心的议题进行对话和协商，使得参与者的政策偏好或政策诉求得到重视，以便增加彼此的利益”[13]。由于政策执行的最终实现取决于政策执行主体和目标群体在一定的制度约束和激励结构下的博弈与互动，取决于政策执行主体网络的相互依赖和相互作用，取决于政策执行的行动者和制度环境两个变量的交互作用。因此，政策执行网络研究范式可以说是对制度分析的方法论整体主义和方法论个体主义的补充和完善。
政策执行网络研究范式之于教育政策执行，表现为：纵向的自上而下和自下而上政策执行的“上通下达”和横向的由内及外和由外及内政策执行的“左顾右盼”全方位、动态的教育政策执行网络[14]。政策执行网络的形成是对传统的单项度的垂直执行方式的“扬弃”；是政策执行多元主体在政策执行网络链条上进行互动的对话、参与以实现共同目标和共同利益的过程；是在既定的规则下，行动者相互信任、资源共享、积极沟通、谈判妥协的互动过程。
图1 教育政策执行四重路径
教育政策执行的两条传统路径运行的方式是垂直的，是在一个权力系统中纵向流动的。这两种路径互为制约和补充，形成了政策执行的双向沟通机制，也称为“执行机关互动模式”。在我国时下的教育政策执行中，自上而下的路径处于主导地位，自下而上的路径处于辅助地位，这与我国长期奉行的中央集权、政府包办的传统不无关系，与教育组织机构的科层取向和官僚情结高度相关。但随着教育民主意识的勃兴、教育政策过程中民间话语的扩张及专家团队质询作用的强化、自下而上路径权重值的提升势在必行。伴随教育行政机构的效能化，教育组织的扁平化、虚拟化及模糊化，教育形态中第三部门的广泛兴起，仅从纵向思考教育政策执行路径已显狭隘。相对于教育政策制定者中心来说，政策执行网络的“上通下达”更加关注执行层和目标群体的地位和对政策的理解、接受及履职态度是政策执行有效性的重要保障，减少负和及零和博弈，强化执行机构、目标群体、相关利益群体间的互惠性，权变地增加执行者的政策自由裁量权，对于我国这样一个政策环境复杂、利益需求多元、教育市场不成熟的国家而言是一种现实的选择。
从时下发展的态势看，若充分考虑执行机构、目标利益群体、分权与权力社会化及政策环境等因素的制约与影响，自下而上的路径可以衍生出两条横向路径，即教育政策执行的“由内及外”路径和“由外及内”路径，这两条路径更加强化了政策执行公众参与及公共理性的张扬。教育政策执行的“由内及外”路径以教育政策专家的意志表达为核心，经过调查研究，运用相应的学科知识和政策理论来分析、判断教育政策执行的诸多因素及这些因素运转与变异的情况，从相对专业的角度来分析教育政策执行过程，并以咨询报告、学术成果和专家话语的形式反映政策诉求。这种路径具有中立性、科学性和学术性的特点。从科学性上，体现的不是书本意志，不是书斋学问，而是实事求是的态度与行为，是行动中的判断；从学术性上，体现意志表达不是风向标，更不是墙头草，是对政策执行本身研究的尊重，是专家团队对自身判断的负责。但很多情况下，在现实的政策执行中这种专家逻辑意志会因其学理性有余、实践性不足而只能成为参考框架，不能完全取代现实中的政策执行。
教育政策执行的“由外及内”路径是从考虑政策权威的可接受性而言的，是教育政策信息公开、透明的要求。当前我国教育政策执行伴有外部群体愈加多元化的繁荣景象，既有媒体的时事表达，也有公民社会中公众话语的体现，还有诸多第三部门所彰显的中介力量。这对传统线性的政策执行必然是重大的挑战。这种路径表述的是一种经验意志、一种民间情结和强大的利益导向，它通过媒体评述、民间舆情、咨询报告等形式反映众多点式散状的要求，它具有非理性、群体性、渗透性等特点。是由边缘及中心的以“造势”的方式对教育政策执行发生影响，表现出了一种公共选择、一种民众情绪，具有相当的弥散性和感染性。
因此，教育政策执行网络价值由注重教育的政治、经济功能转向对教育政策的“民生”价值取向的弘扬，“在教育政策执行中要贯彻民生取向。教育政策在执行时不能只奉行上层路线，不能仅单向式地‘施恩’于政策对象，而应调动广大‘受益人’群体的参与热情，通过广泛的政策宣传，强化教育政策的信息公开度，形成教育政策的民众基础，利用媒体与公民社会的力量来推进教育政策的合理运行。这不但可以降低政策执行的成本，最根本的是使政策目标得以充分实现”[15]。这一取向的确立是建立在党和政府对民主、民权和民生问题的高度关注的宏观背景下，更多地体现公平、公正的利益分配和价值表达观，把“关注民生、重视民生、保障民生和改善民生”作为其基本的执政理念。