中国行政改革的阶段定位解析：第三次明诺布鲁克会议的观点，本文主要内容关键词为：中国论文,布鲁克论文,观点论文,阶段论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导论
从官僚制到公平正义论，直到重塑政府的替代和新公共服务理念的诞生，西方公共行政学的四次范式转换无不暗合当时学者对大的政治、经济、文化背景变化的思考，并引发了整个社会对公共行政问题的回应，从而形成了一次又一次的改革浪潮，影响着世界公共行政内外格局的走向。其理论的现实基础和出发点还主要是以美国为代表的西方主流文化和价值取向，但是从2008年第三次明诺布鲁克会议开始，以新公共行政学为代表的青年学者已经不仅仅把研究视角局限于美国或是西方发达国家，而是更多地关心整个世界范围内的公共行政问题及其应对方案。
因此，新公共行政学对后发展中国家、特别是中国的影响已经超越了1968年以来前两次明诺布鲁克会议的被动影响和示范阶段。以“公共行政的未来、公共管理与全球公共服务”作为主题的第三次明诺布鲁克会议讨论：全球化议题如何影响着发达国家以及发展中和转型国家在面临公共行政、公共管理、公共服务的理论与实务时的对策等等。对于中国来说，“公平正义”、“代表性”、“回应性”、“社会责任感”等理论主张是新形势下构建和谐社会的主题的最佳诠释。
新公共行政学作为对传统公共行政学的思考做出了自己应有的贡献，但是不可避免地被新公共管理、甚至更晚期的新公共服务理论所替代。对于后发展中国家、特别是中国而言，新公共行政学相对于新公共管理理论、新公共服务理论来说更加匹配中国由传统官僚体制向新公共行政体制转型的过渡特征。
我们在结合实际的基础上辩证地看待新公共行政学的社会公平、代表性、回应性和社会责任感等价值追求之于中国行政改革的意义，其前提就是明晰中国行政改革背景的独特性和新的时代特色。在没有厘清中国行政改革所处的背景阶段之前，妄谈为什么、怎么办的问题是不切实际的。
二、阶段定位：从传统公共行政学向新公共行政学的过渡
中国的行政改革所面临的问题与美国新公共行政学产生的背景类似，但是具有独特性。姑且不谈两国政治制度的差异，文化、历史背景的不同，社会组成的相异，单就美国公共行政已经在讨论公共服务，基本完成对社会公平正义至上的定位，而我们还在坚持“效率优先”这一点来说，中国的行政改革已经落后。然而，与之相反的，中国当前行政改革所遇到的新生因素的影响是美国20世纪70年代新公共行政学诞生之初所不敢想象的。因此，尽管时代因素与改革阶段的脱节是否会使中国在节省成本的同时造成了理论和实践的脱节，至今还没有定论，但认真分析中国公共行政改革的背景已经成为正确应对当前中国“公平与效率之争”的关键。
如前文所言，作为后发展中国家，中国在很短的时间内接受了西方公共行政范式嬗变的洗礼，但这并不意味着中国也完成了西式的行政改革过渡。中国1998年之前的四次行政体制改革可以完全看做是传统公共行政技术效率主义的继续，重点是“精简机构，提高效率”；而1998年之后的两次行政改革，特别是2007年中共十七大提出了“建设服务型政府，完善公共服务体系，优化政府组织结构，健全行政运行机制，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，并以此作为第六次行政体制改革的目标，且首次摒弃了“效率优先、兼顾公平”的提法，在党的文件中第一次旗帜鲜明地指出“实现社会公平正义是中国共产党的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务”，“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”。这种改革的目标在提法上的变化，并没有改变效率优先的实质，且“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”也不是新的主张。中共十六大就在十五大“效率优先，兼顾公平”的蓝本上进一步提出了“初次分配注重效率，再次分配注重公平”的指导思想；尽管十七大认为初次分配和再次分配都要处理好效率和公平的关系，但是并没有提出“公平优先”的说法。
尽管行政改革的指导思想和目标不能代替公共行政改革本身，但是从最近的2008年第六次行政体制改革看来，我们至多出于后官僚体制改革的阶段，并没有跨越新公共行政、新公共管理理论，实现新公共服务的嬗变，“建设服务型政府”口号的提出更不能是中国成功实现跨越式发展的证明。在纯粹公共行政学角度看来，我们正处于20世纪60年代新公共行政学产生前期西方行政改革阶段，即由官僚型政府向公平型政府转换。但是由于我们所处的现实背景根植于21世纪初，在诸多新因素的制衡下，在诸多外来行政理论的影响下，后工业化时代的国情、较低的社会自治和庞大的政府使得中国的行政改革定位除了过渡特色，还具有发展的不均等性，甚至是某种程度的超前性，这也是中国行政改革的一大特色。具体来说，当代中国行政体制改革的目标模式由两部分构成，即“效率优先，兼顾公平”的价值目标和“新公共管理补充理性官僚制”的管理模式目标。前者决定管理模式的基本构架，后者保证价值目标的有效实现，二者一里一表，相辅相成。由此可见，在传统官僚体制受到新公共行政理论冲击的同时，新公共管理思想，甚至是新公共服务思想已经为社会所熟知和认同，但是和所有发展中国家所面临的问题一样，在社会政治经济文化没有得到充分发展的前提下，新的行政改革理论的出现和应用只能导致改革的剧痛和理论与实践的脱节，拉美新自由主义改革、苏东剧变都不同程度地受到新公共行政、新公共管理、治理理论等诸多外来因素的影响。
虽然中国行政体制改革所处的形势复杂多变，西方行政改革的理论几经演进，但是中国还处于从传统公共行政学向新公共行政学的过渡阶段。这却是无法回避的。
三、理论定位：政治——行政两分法的探讨
我们将中国行政改革的阶段定位于由传统行政向新公共行政的过渡，这就意味着中国存在政治与行政的二分现象，且公共行政不存在价值偏好，这是新公共行政学攻击传统公共行政学的基本点。否则，用新公共行政学的公平正义理论来指导中国的行政改革，变效率行政为公平行政就是无的放矢了。
政治与行政两分法是传统公共行政学的立足点。威尔逊认为“行政应该处于政治领域之外，行政问题不是政治问题，尽管政治为行政确定了目标，但是不应该去操纵行政活动”，并力图淡化公共行政的价值色彩。但是与传统公共行政学相反，国内许多学者认为，中国的政治改革应该涵盖两方面的内容：其一是经济体制改革；其二便是行政体制改革。行政改革寓于政治改革之中，政治改革依靠行政改革来实现。似乎我们的这些观点，突破了传统公共行政学的藩篱，然而由于社会主义国家政治改革的敏感性，“在政治体制改革在总体上难以推进的情况下，行政体制改革便从政治体制改革当中脱颖而出，并进而取得了相对独立的地位。行政体制改革提出的目的就在于及时适应经济体制改革的需求并进而带动政治体制改革。这种将行政体制改革独立出来的观点带有明显的“政治—行政两分法”的理论色彩：“侧重于政府管理层面的行政体制改革，更多地是与处于政治体制改革较下面的技术层面关系更为密切，与处于政治体制改革较上部分的政党政治、民主等有一定的距离”。这种理论指导下的改革只是一种“外延型”的而非“内涵型”的改革，改革进行到一定阶段便难以深入。
中国的行政改革在指导思想上力图学术化，追求效率与公平的最佳契合，追求广泛的社会回应性、代表性；以建立服务型社会的责任感，为执政的合法性、合理性寻找时代依据。但是就同西方公共行政改革所依赖的种种思想和理论最终是为了巩固资本主义政权类似，中国的公共行政改革很难脱离政治改革的范畴。政治与行政的两分还面临诸多疑问：一方面，尽管行政改革的独立性业已显现，政府也以更积极的姿态进行革新，但是在政府——市场——公民组织的构架中，由于政府力量的强大，党政不分的局面依然存在，缺乏有效监督的集权制权力格局中，以政治与行政的二分为主张的传统公共行政学不能准确概括中国政治改革与行政改革的定位。另一方面，中国行政改革中所倡导的精简机构、提高效率的精神，以及效率优先兼顾公平的实际指导方针，说明中国还处于效率行政的阶段，或者说是向新公共行政的过渡阶段，这又是以二分法为基调的传统公共行政的基本特征。正是基于此，我们认为西方行政学说演变过程中的官僚行政和新公共行政的嬗变尽管可以描述中国行政改革的走向，但是在政治、经济、文化背景的差异下，不论是效率行政还是新公共行政所主张的公平行政，都不能直接作为我国行政改革的基本指导思想。
四、环境定位：经济体制与社会结构的转型
“转型”原来是社会学生物学中的一个概念，泛指社会结构或者体制的转化。它是一个外延十分模糊而意义非常明确的概念。其核心在于变革，是由一种社会体制向另一种与之截然不同的社会体制转化的过程。简而言之，社会转型是指包括政治制度、经济体制、社会生活等广泛领域内整体性、根本性、持续性的变革，而不是具体的、表面的、短暂的变化。在现实思考中，一提到“转型时期”，我们首先想到的是文革以来我国从计划经济体制向市场经济体制迈进过程中所引发的政治民主化、经济市场化、社会多元化的浪潮。这也是继辛亥革命、新中国成立后的第三次转型，并且学界普遍认为此次转型还没有在真正意义上取得成功。根据社会学家的观点，当前中国的社会转型包含三个层次的含义：一是指体制转型，即从计划经济体制向市场经济体制的转变。二是指社会结构变动，是指一种整体的和全面的结构状态过渡，而不仅是某些单项发展指标的实现。社会转型的具体内容是结构转换、机制转轨、利益调整和观念转变。在社会转型时期，人们的行为方式、生活方式、价值体系都会发生明显变化。三是指社会形态变迁，即指中国社会从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的社会变迁和发展。简单来说也就是市场经济的建立、新阶层的出现和分化、公民意识和公民社会的崛起，这些都是我国行政改革所面临的新的挑战。
与中国相比，西方社会转型有比较明确的脉络可循。自20世纪70年代起，以英国的撒切尔改革为标志，欧美等西方发达国家纷纷进行“新自由主义”改革，以期“再造政府”，超越自韦伯以来的科层官僚体制，建立“大社会，小政府”的格局。最明显的特征就是：政府空间的让渡和社会领域的扩展以及经济界限的模糊，政治民主化、经济市场化、社会多元化进程进一步加剧，进而逐步从“国家——经济”或者“国家——公民社会”的二分模式过渡到“国家——经济——公民社会”的三分模式，公民社会的成长日益成为制约国家(政府)专权的主流力量。目前，西方发达国家已经普遍建立了完善的市场经济体系，中产阶级已经成为社会的主力，公民社会成为重要的治理主体。而这些转型的成功不能不归功于西方行政理论的与时俱进。毕竟不论是资本主义国家还是社会主义国家，民主社会还是集权整体，政府都是最重要的改革主体。传统公共行政学、新公共行政学、新公共管理理论、新公共服务理论依次指导着欧美诸国在进行相应的行政改革的同时，实现经济、社会与政治转型的同步，使得资本主义在近半个世纪以来相对于其他社会制度一直保持着强势地位，藉此西方的行政改革理论形成了一次次的全球改革浪潮。
中国的社会转型所面临的局面比较复杂，很难用西方的公共行政理论来梳理其脉络。具体来说，中国社会转型的复杂性体现在以下三点：
1.经济改革与政治改革脱节，市场经济体制没有完全建立。
我国的改革是由经济改革所引导的，这与20世纪80年代初的全球新自由主义改革相吻合。始于上个世纪80年代的欧美新自由主义改革深受新公共管理理论的影响。尽管新公共管理理论偏重于具体的行政实物、体现出效率的追求，新公共行政学倾向于行政理论的改革、以公平为目标，但是新公共管理有关分权、参与、社区、公私合作、回应、责任等观念与做法，事实上与新公共行政颇为相似，二者存在明显的渊源关系。正如弗雷德里克森所指出的：“新公共行政学25年前提出的许多管理和组织方式，现在被重塑政府的领导者们认为是成功的革新。在这个意义上，可以说新公共行政学的组织和管理观念被政府广泛采纳花了25年的时间。不是用新公共行政学的语言，而是用重塑政府的语言”。在这个意义上讲，中国20世纪80年代的改革，特别是经济领域的改革打上了明显的西方烙印。但是因为改革的任务不同，中国是实现工业化，而西方则是进入后工业化时代，所以新公共行政学、新公共管理理论并没有成为中国改革的指导思想。加之苏东剧变后，中国经济体制改革是在内忧外困中不得已而为之的革新，决策层在改革的目标、力度、措施上—直保持谨慎的态度，虽然有政策的扶持，但更多的是自发实验后的典型经验推广。中国后来的经济发展非常迅速，这得益于政府的放权，同时也造成了经济体制改革过程中的制度、法规的缺失。最明显的例证就是始自20世纪80年代的中国经济体制改革并没有实现从部门管理向行业管理的改变。行业协会要么承担着二政府的责任，把持着行业经济的决策权，要么沦为市场经济条件下的牟利主体，成为追逐私利的工具。除了制度层面的转型不成功，还存在许多技术性的问题，例如产业结构、经济安全、层次分布等的不合理因素。总体而言，中国的经济发展在制度和技术转型不彻底的前提下还取得了巨大成功，这不能不说是中国特色的奇迹，但同时也成为了中国行政改革的阻碍因素。
2.二元结构固化，出现阶层分化。
中国社会转型的最大难点就是城乡二元结构的存在和固化，以及由此引发的一系列城乡、区域、阶层之间的矛盾与冲突。城市化的加快，市场经济的繁荣，社会的进步，在造就了新的中产阶级的同时更加加剧了社会的分化：一部分中产阶级成为精英阶层，步入上流社会；另一部分则因为各种因素迅速回到社会底层。缺少强有力的中间阶层支撑的社会已经被证明是不稳定的组合。几乎国内所有的主要社会学家和行政学家都认为，中国出现了阶层分化，新的中产阶级的出现并没有改变中国两极分化的现状，并且中产阶级也大多是作为精英阶层的形象出现的；在社会转型过程中由于对权力要素的掌握程度的优势，使得政府机关、企业领域、知识界的精英人物成为改革的受益者，而农民、工人等则成为利益受损群体，并且随着时间的推进，这两个阶层之间的分界线越来越明显和固化。
作为社会主义国家，我们在建国之初就按照马克思主义的指导，通过公私合营、公社化迅速消除了阶级差别，并把知识分子、工人阶级、人民公仆、广大农民都定义为无产阶级即劳动人民。在很长的时间内我们是不承认存在阶层分化这一概念的，也正是在这一时期造成了我国经济发展的滞后。改革开放之后，特别是到了21世纪，经济飞速发展中对各种生产要素的把握不同造成了贫富两极分化的加剧。截至2010年，金融危机后400位中国富豪共拥有6000亿元的财富，相当于中国去年GDP的6％；中国百万美元富豪数居全球第三的同时，贫困人口数却仍居世界第二；2009年的基尼系数达到0.57。在中国的富裕人群中，很多是利用转型期所掌握的支配性的资源优势攫取了改革的成果，并且由于优势的可遗传性，形成了少数群体和个人世代垄断优势资源的局面。简单举例来说，包括铁路、电力、烟草、钢铁等利润丰厚、待遇较高的垄断企业在招工时首先考虑的几乎是系统内职工的子女。包括就业、教育、住房、医疗等各个方面几乎都出现了按阶层划分权益的局面，这直接影响了公平的实现。但由于这些精英人物已经成为社会的中坚力量，我们也不可能采用60年前的激进做法直接消灭阶层差别，因此要想实现整个社会利益向中低收入者倾斜，并平稳地实现行政改革，其难度可想而知。
社会分化的直接结果就是形成了不同的阶层的矛盾和冲突，群体性事件频发可以看做是社会底层无话语权群体对于经济精英、政治精英、知识精英所构建的管理模式的不满。随着中间阶层的进一步分化，上层和底层群体的扩大，这种矛盾冲突将更加尖锐，这将威胁到整个社会的稳定和政权的延续。如果不在初次分配和再次分配中对于相对被剥夺群体做出补偿，仅靠集权传统、民族忍耐、经济发展是无法实现社会顺利转型的，当然行政改革也无从谈起。
3.公民社会的争议与崛起。
关于中国公民社会是否真正存在是有争议的。一部分人认为，公民社会是西方政治发展的产物；由于政府在权利格局中的独大地位，中国并不存在严格意义上的公民社会；现有的民间团体、社会组织大多具有行政色彩，并不能独立地承担治理主体的作用。另一方面，一些左派学者认为，马克思主义的公民社会强调的是经济领域的意义，而西方学者的公民社会则是政治领域的意义；由于社会主义国家不存在根本的政治立场的差异，因此政治意义上的公民社会尽管存在，但是已经融入社会主义体系之中。除此之外，他们还认为，社会主义国家的公民社会有自己的作用形式和意义，并且自有人类社会开始，公民社会就已经产生，公民社会不因为国家性质的不同而消失。新生的左派学者普遍不认同西方公民社会的标准，认为中国的公民社会的独特表现形式更能在保持社会稳定和控制力的基础之上发挥其应有的作用：公民社会的兴起奠定了基层民主特别是社会自治的组织基础；民间组织是沟通政府与公民的一座重要桥梁；民间组织，特别是具有官方背景的工青妇等团体积极投身于社会公益事业，改善了政府的形象，增强了公民的政治认同感；民间组织利用新闻媒体等武器在某种程度上对政府行为构成了有力的制约；上个世纪80年代后成长起来的众多的民间组织，已经成为影响政府决策的重要因素和推动政府改革的强大动力源，尤其是那些专业性学术研究团体，具有丰富的专业知识，越来越多的专业社团开始承担起政府智囊的角色，为政府决策提供咨询和参谋，从而对政府决策产生重要影响，推动了政府的决策民主化。
关于中国公民社会是否存在的争议主要存在于国内激进学者和新左派之间。激进学者主要是看到了中国政治体制未能满足民众类似西式的民主追求，且现实生活中存在诸多腐败、“一言堂”等不公正现象；而新左派则立足对于中国改革开放以来经济社会的进步，认为不公正现象是具有中国特色的政治、经济、社会建设所难免的，只要在相对稳定的基础上实现了发展这一目标，政府——公民社会新关系的嬗变不可避免。这两种观点各有优缺点，但是忧患意识和积极进取的姿态却代表了中国学术界的日益成熟。
同样的，国外学者也从不同角度研究中国的公民社会其直接起源则是1989年左右东欧的反政府组织利用公民社会的力量颠覆了社会主义政权，由此诞生了公民社会与社会主义是否相容的讨论。带着资本主义的有色眼光，一些国外学者开始怀疑中国公民社会的有效性和意义。B·迈克尔·弗罗利克认为，政府主导的组织——非民间组织——将会成为国家与社会相互作用的地方，几乎所有的中国人的组织都与政府有关——甚至那些可能会反对政府的组织，所以就不存在谈论社会与国家分离的可能性；一种简单的国家—社会二分法在解释中国工人的劳动激进主义时作用甚微。与此同时，一些学者如约翰·弗劳尔和帕梅拉·伦纳德则认为西式的公民社会的研究者在这里忽视了那些中国文化特殊性的研究者的研究方法。这些研究都意味着西方文化的普适性，即这些研究者所表述的种族中心主义，“这种公民社会模式倾向于强化一种西方的、冷战式的和政治与科学上的‘国家Vs社会’观点，所以我们一直努力避免支持国家和非政府组织，而是关注二者之间关系的性质”。到了20世纪末期，西方学者研究的角度日益中立和客观，他们用亨廷顿的现代化理论来看待中国公民社会的持续发展：国家已经变得越来越健康，人们越来越受到更好的教育，所以人们开始对政府提出更多的要求；这些要求导致了大量的在政府控制之外的非正式——在许多情况下是非法的——团体，因此也就是公民社会；正是这些团体在奋力争取变革，它们做得远远多于那些妥协的准政府组织；中国正处于从政府强力控制的社会向公民社会控制越来越多的社会的转型之中，事实上，公民社会是一个测量中国政治进步的有效准绳。
由国内学者关于中国公民社会的争论，国外学者对于中国公民社会太多的变化，我们至少也可这样认为：中国的公民社会也处于逐步转型之中，尽管中国的社会组织不可能像西方那样脱离政府而独立，但是中国的公民社会所充当的是建设者、支持者而不是西方反对者的政治角色，在此基础之上中国的公民社会获得了平稳发展的机会，随着时代的进步，其作用范围还会进一步扩展。而公民社会是否能够崛起成为制约政府力量的一极，则要看中国行政改革的效度问题，最基本的则是新公共行政学所主张的公平正义问题。只有以此为出发点，在获得社会广泛认同的基础之上，积极回应公民社会的要求，才是有责任的政府。
五、结语
中国自改革开放后的历次行政改革所长期奉行的效率行政的宗旨，带有明显的传统公共行政学的影子；在坚持效率优先的同时，也强调公平的左右，则带有明显的新公共行政学的色彩。尽管我们所处的社会制度、国情、发展阶段有别于欧美，且在改革中我们也一直在强调自身的特色，但不可否认，在全球范围内形成优势的欧美行政改革思潮对中国的行政改革产生了巨大影响。仅就社会经济的发展程度和面临的问题而言，今天的中国在很大程度上类似于20世纪60年代新公共行政学诞生之初美国所须应对的局面：社会阶层分化、贫富差距扩大、人民对于不公平的不满已经对社会和政府产生报复倾向，而政府在经济发展到一定程度的同时，还面临很大的发展压力。从某一个国家的行政环境归纳出来的概念，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。在这个意义上讲，用新公共行政学的观点来审视中国当前行政改革的阶段背景是我们能否借鉴国外先进行政改革经验的关键之所在，不加辨别地盲从或抵制都是指导思想落后的根源。
虽然中国当前的改革符合新公共行政学诞生之初的历史阶段，经济体制、社会阶层的转型也较为类似，看似新公共行政学的公平正义优先理论适用于我国，但是在欧美的新公共行政学已经发展到第三次明诺布鲁克会议，所关注的重心已经面向于全球和公共服务，而我们却还停留在公平与效率之争上，可见中国的新政思想发展何其滞后！国情、特色，不是理论发展或是学习滞后的理由。沃尔多和韦伯几十年的理论交锋才产生了新旧公共行政学的更替，而当前中国缺少的就是理论的诘责和交锋。不可否认，新公共行政学在美国主流思想上只是昙花一现，从20世纪70年代后期的新公共管理理论诞生以来，它在新公共管理、新公共服务的效率主义夹击之下只能是处于匡扶正义的地位，但是在民营化、公共服务均等化的中国理论变革的响应下，新公共行政学应该对于第三世界国家的新政改革更有裨益。
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