落实耕地承包期30年不变有待新的两权分离，本文主要内容关键词为：耕地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十五届三中全会《决定》明确指出，要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年不变的政策，要赋予农民长期而有保障的土地使用权。中央还明确提出，在30年承包期内，提倡“增人不增地，减人不减地”。自1999年1月1日起施行的新《土地管理法》也明确规定，农民土地承包经营权受法律保护，承包经营期限为30年。党中央的政策和国家的法律，从不同的角度阐释并规定了农民对土地的权利和义务，为农村的稳定、发展和繁荣提供了政策和法律保障。但也要看到，在实际工作中，贯彻落实土地承包期延长30年不变的政策，并不一帆风顺。这里除了思想认识问题之外，更多的是有关具体问题的解决，尚未找到令农民、村组集体和政府都满意的好办法。本文试图对此作一初步探讨，并希望对真正落实耕地承包期30年稳定不变的政策有所裨益。
一、要扭转“小调整，大牵动”局面，还有待政策上的进一步明确与突破
据湖南省人民政府农村工作办公室统计，截至1999年4月止， 全省已有75%的村，完成了延长土地承包期的工作， 其中延包期在30 年及30年以上的耕地占全省耕地总面积的64%。目前全省仍有5669个村第一轮承包已到期而没有开展土地延包工作。全省各地上报已完成第二轮土地延包的36004个村中，承包期延长不到30年的有5824个， 占上报完成延包村的16.2%。值得注意的是，那些上报称为已完成延包期30年不变工作任务的村组与地块，今后能否真正做到30年稳定不变，还是问题。这是因为，第一，上一轮承包已有经验教训。1984年，根据中央关于农村耕地承包期延长15年不变的指示精神，湖南全省70%以上的村民小组与农民签订了延长承包期15年不变的合同或协议。但实践的结果，真正能做到承包期15年不变的村组极少。据湖南省1994年对44个县、85个村、762个村民小组抽样调查，从1984年以来10 年中坚持没有进行承包耕地调整的只占1.9%。绝大部分村组是三年一小调，五年一大调。 还有部分村组是一年一小调或是想调就调。这种情况，看来不独湖南存在。据同期全国253个行政村的抽样调查，有80 %以上的村按人口异动调整了承包土地。第二，人增地减的局面短期内难以改变。我们国家本来就人地矛盾突出，我们是以占世界7%的耕地养活占世界22%的人口。 农村改革20年来人地矛盾一直未能缓和。湖南是这方面的典型之一。1978年，全省人均耕地为0.066 公顷， 全省农业人口为4600万； 到1998年，全省人均耕地减少到0.05公顷，全省农业人口增加到5253万。由于户籍制度的阻隔、农村城镇化建设滞后、产业结构调整艰难等因素的影响，农村人口非农化进程缓慢，这种人增地减短期内无法改变的趋势，必将加强农民按人口变动而不断平均地权的意愿，削弱土地承包期长期稳定不变的号召力。第三，解决日益尖锐的人地矛盾有待政策上的进一步明确与突破。通过第一轮承包十多年的实践，越来越多的农民开始认识到因人口异动导致耕地调整频繁对生产经营造成冲击等方面的弊病，因此他们赞成“增人不增地，减人不减地”。但另一方面，他们又担心在长达30年的承包期中。由于男婚女嫁、生老病死、劳力转移等原因，人口会有较大变动，如果土地承包期30年稳定不调整，自己的家庭人口增多了怎么办？新增人口吃什么？这对于尚未获得其他比较稳固的基本生活保障手段的农户来讲，是令其忧虑甚至恐惧的。从这个角度讲，他们又赞成承包期三、五年一小调，十年或十五年一大调。在这里，“增人不增地”的政策导向与无奈不断调整的现实选择，构成了实际工作中的两难局面。在每一次的实际调整过程中，具体到农户，其态度的不同主要决定于家庭人口及土地占有状况。真正对承包期长期稳定不变形成冲击力的是人口增多的农户。这部分农户所占的比例，在不同的时段不同的村组高低不同。据调查分析，一般的村组，近些年因人口增多而强烈要求调整承包土地的农户数，每年新增3 %左右（人口增多的户数与人口总数增长是两个不同概念，这里3 %的增长比例与人口统计中的人口增长比例并不矛盾）。如果以三年为承包土地调整周期，实质是90%左右的农户在迁就10%左右的农户进行调整。由于原承包地块空间位置相对固定的特点，一般每次调整因实际分割重组的需要，都会连累大多数农户或几乎所有农户，造成所谓“小调整，大牵动”。多年的实践证明，在土地承包期问题上，要打破这种稳定屈从于调整、多数服从少数的尴尬局面，还有待深化农村改革，有待政策上的进一步明确与突破。
二、“增人不增地，减人不减地”落实难，难就难在农民的最低生活保障享有权与土地难舍难分
多年来，为了解决人口增减特别是人口增加农户对耕地承包长期稳定不变的冲击，实现“增人不增地，减人不减地”的良好目标，全国各地都采取了一些相应的办法。比如，有的正式宣布“增人不增地，减人不减地”；有的改均分制为投包制、土地股份制；有的实行“两田制”；有的搞农地租赁经营；有的实行“四荒地”拍卖；有的实行耕地承包期70年不变，“四荒地”承包期100年不变； 有的实行土地规模经营等。湖南省各地也先后采取人口预测承包，预留机动田、“两田制”、开荒造田、以退补进，以及发展二、三产业优先安排合法新增人口就业等办法。应该说，这些办法都是有益的探索，并在不同的时候不同的地方发挥了不同的积极作用。但总的看，都还没有很好地回答“长期稳定”与“不断调整”的矛盾如何解决的问题。这些办法，或是没有脱出传统思路，仍然在按人口（一般还包括未来人口）不断均分田地的框框内转圈；或是主要依赖行政权力操作，乡村干部的意愿在起主导作用，农民基本上处于被动地位；或是没有突出解决市场经济条件下，土地作为生产要素按照市场价值规律自由流动并得到优化配置的问题。即使明确提出了“增人不增地”的地方，也尚未解决好在保持耕地承包期长期稳定不变的条件下如何满足新增人口对最低生活保障的合理要求问题。比如，“两田制”出现之初，曾引起各方面的很大兴趣，有人甚至称其为中国农村土地制度的新突破。但随着时间的推移，其弊端也日益显现，这主要体现在如下几点。第一，实行“两田制”必须要打破已有土地使用权承包大格局，给予农民的是“政策又要变”的“利空”消息，不利于农村人心安定。第二，“两田制”的构想并未真正超出均分土地的传统思路，只是将原先全部按人口均分改为部分田土按人口均分，部分田土则按劳力均分（也有的搞招标承包或租赁承包）。这与原有办法比，是五十步与百步之差。第三，“两田制”主要靠行政手段推行，特别是在少数搞所谓“责任田”招投标承包的地方，很容易出现村组干部借权力损害农民利益的“寻租”行为，这只会加重农民在土地承包使用权上的不稳定感，难以激发农民当年田土大包干时曾有过的那种激情。第四，原按全部耕地面积分摊的上交提留任务与定购粮任务都集中到责任田上，随着人口的逐年增加，按照“两田互补”（即增加人口的农户可将自家相应份数的“责任田”转为“口粮田”）的原则，责任田势必逐年减少，责任田负担只会越来越重，这明显不利于土地作为生产要素的流动，并会最终导致“两田制”的自我否定。第五，“两田制”还涉及土地承包费（有的地方叫土地租赁费）预交的问题，农民对此很反感。笔者认为，“两田制”值得肯定的地方，是提出了农民的最低生活保障即社会保障享有权问题。“民以食为天”，在人均耕地资源少、农村生产力尚不发达的现阶段，农民追求的最低生活保障是不饿肚子。这从一开始就与城市社会保障有大的区别，仅相当于城市社会救助制度的最低目标。中华人民共和国成立后，于1951年2月26 日颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例》，初步形成了我国除失业保险外，包括了老龄、工伤、疾病、生育、遗属抚养等社会保险项目的企业职工社会保障体系框架。国家机关、事业单位职工的社会保障体系，类同于企业，是通过颁布单项法规和条例的办法逐步建立的。至于农民的社会保障，解放初开始，便理所当然地与土地联系在一起。所以《中华人民共和国劳动保险条例》公布以后，当时的舆论是这样欢呼的：从此，工人有了劳动保障，农民有了土地！后来，随着形势的变化，工人的社会保险一度演化为“企业保险”，改革开放以后，才又向社会保险回复。而农民的社会保障则一直紧紧依附于土地。正是这种最低生活保障与土地的紧密结合，不断强化着农民固有的人口土地观念。“加人加地，天经地义”成为农民头脑中难以更改的金科玉律。“两田制”的构想者们隐隐看到了这种社会保障与土地紧密结合，对土地作为生产要素带来的严重束缚，他们设计了一个折中的方案，即将农民的最低生活保障与部分耕地联系而与另一部分耕地相脱开，这就是“口粮田”和“责任田”分开的实质。应该说，“两田制”迈出了有积极意义的一步，但没有迈出关键性的一步，因此，这不仅没有解决旧的矛盾，反而增加了一些新的矛盾。也正因为如此，“两田制”没有得到农民的普遍青睐，最终也没有得到政府的支持。
三、将农民的最低生活保障享有权完全从承包土地使用权中分离出来是解决问题的出路所在
有支持“两田制”的同志提出一种观点，认为在农村，土地具有双重用途，它既是基本生产资料，又是一种特殊的生活资料。当土地作为生产资料同农户结合时，农民追求的是效率，土地政策追求的目标是土地要素优化组合、规模效益；当土地作为生活资料同农户结合时，农民追求的是公平，土地政策追求的目标是土地在农户间的平均分配。这种观点值得商榷。这种观点把作为生产要素的耕地与作为农民宅基地的土地弄混淆了。因为论者分析的对象是“两田制”中的耕地。“两田制”中耕地，不论是“口粮田”还是“责任田”中的耕地，作为生产要素进入农业生产过程之后，就只属于生产资料范畴，这是显而易见的道理。此时不管是农民还是政府，首要关心的是土地的生产率和经济收益。至于社会公平，那是由土地生产收益分配（包括一次分配和二次分配）过程中来解决的事。作为土地产权重要组成内容的耕地承包使用权的重新分配，一般讲只应该发生在必须对社会生产关系进行大的变革和大的调整的时期。耕地承包使用权大的调整分配一旦完成，相应的生产关系也就确立。按照生产关系与生产力的关系及其发发展变化规律，当生产力产生历史的质的飞跃之前，生产关系包括耕地承包使用权应该相对稳定下来。否则，就不利于农村生产力的稳定发展。因此，我们应该脱出旧的思维定势，将解决农民社会公平保障的着眼点，从土地本身，从耕地承包使用无止境按人口均分方式上，转移到耕地产出的利益分配上，将农民的最低生活保障享有权从承包土地使用权中完全分离出来。要做好这件事，需要确立这样几个原则。一是政府必要干预原则。社会保障离不开政府的立法与组织，农民最低生活保障实质上是社会保障的一个层次，同样需要政府出面，包括制订相关政策和法律并领导组织实施。核心内容是终止土地承包使用权无止境按人口均分，宣布耕地承包使用权一旦确定到户，30年内不再分割，也不搞小调整。要把提倡“增人不增地，减人不减地”升位为法定30年内“增人不增地，减人不减地”。二是农民最低生活保障——基本口粮指标保障线原则。实行基本口粮指标保障线原则的依据来自于农民的实践。在农村发生的越来越多的土地转让行为中，承包使用权的转让价值即是保证原承包人基本口粮的平价供应，这已成为农民普遍接受的原则。这种平价供应基本口粮指标的作法，有两层含义。一是象征意义，表明这份土地的承包使用权属于原承包人；二是经济意义，表示土地接包人必须向土地转包人付出补偿。因此，当我们要求农民新增人口放弃相应的土地承包使用权时，给当事人以基本口粮作为补偿，是合情合理的。在粮食市场价与平价差基本消失之后，可以考虑按粮食生产成本价与市场价之差作为补偿。三是农民基本福利组成原则。新增人口需要的平价基本口粮指标补偿或价差补偿，根据社会保障是劳动者的自我保障的原理，应该由同一个集体内有权享受最低生活保障的村民共同承担。其基本组成方式，由相关村组内所有农民按照承包的面积和各家的人口数，每年承担一定数额的基本口粮指标补偿或价差补偿的调剂任务（这类似于过去以族祠为单位以互济为目的的“积谷会”）。任务指标的确定应保证未增加耕地的新增人口基本口粮指标或价差补偿标准不落空。当然也允许为操作简便起见，每年确定一个农户都能接受的，按人头按田亩分担的上交基本口粮指标或价差补偿常数。集体有条件、有经济实力的，可以设立相应的最低生活保障基金作为调剂补充。在新的办法实施初期，国家也应设立相应的基金作为补助。这样，就形成了农民、集体、国家三方面承担一点的农民最低生活保障组成方式。四是分类分步实施原则。农村情况千差万别。可根据富裕程度，人口素质水平、人均土地情况、自然条件等组织分类分步实施。基本原则是先易后难、先试点再推开。五是相关政策配套原则。落实农村土地承包期30年不变，牵涉问题多，范围广，因此需要相关政策的配套。其中最主要的是承包土地流转政策、城乡户籍制度改革和城市社会保障体系向农村的延伸。当然，还涉及到就业、教育、医疗、人口等方面的制度改革与政策配套。
在所有的政策考虑中，坚持农民最低生活保障享有权与土地承包使用权相分离，是事情的关键。解决好新的“两权分离”问题，必将推动相关政策、法律和制度改革的深化与发展，从而有利于市场价值规律在土地问题上的体现，有利于在农村人口土地问题上形成良性循环，保证耕地承包期30年不变甚至更长的时间不变。