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3月中旬，包括中国电信、中国移动、中国联通和中国网通在内的四大电信运营商又有一些动静，新的焦点是国资委要在他们中间推动一场新财务运动——建立国有资产预算制度。
在过去的20多年里，国有企业一直遵循着“税后利润作为国家再投资留在企业内部作为企业发展基金”的模式。这种模式带来的一个后果就是国有企业的发展难以协调，有机会的没钱，有钱的没机会。国资委发现，若在两者之间进行调配，有助于国有资产流动实现有进有退、有所为有所不为的战略。
这个命题的提出，可溯源至1993年的十四届三中全会，当时的目的是使国资预算从政府的公共预算中分离出来，但之后这项提议无疾而终，很重要的一个原因就是当时的国资局隶属于财政部，这就决定了国资管理不可能从财政中独立出来。
因此，这次国资委正是试图以4家电信运营商为始，建立国有资本金预算制度，将旗下178家大型中央企业的利润统一收编，整体调配。去年10月，国资委召集了一个小范围座谈会，正式开始商讨编制国资预算制度一事。
论及编制国资预算制度，先来看看国资委的身世。这个由近600名官员组成的机构在2003年成立，目的就是要确保国有资产保值增值。初时国资委被定位为国务院的特设机构，之所以冠以“特设”二字，就在于当时国务院还没有明确它的定位。
但是自2003年4月挂牌后，国资委逐渐成长为一个身形庞大、掌控9万亿元国有资产的巨人。如果说去年的中央企业人事调整与随后的“主辅分离”等动作，是国资委通过人、物两条线不断强化自己意志的体现，那么编制国资预算制度描画的则是第三条线，那就是“钱”。在这个过程中，国资委掌握了强势话语权。在今年的“两会”上，中国化工进出口总公司总经理刘德树因对国资委划拨该企业资产持保留意见，对媒体发了牢骚，事后刘德树不得不向国资委上交说明书解释自己的言行。
反思国资委的角色，有两点是确凿无疑的：第一，国资委既不是股东会也不是大型中央企业的上层董事会；第二，它只是真正的股东也就是全国人民的代理人，也就是说，它并不是真正的出资人，而是出资人的代理人。然而，国资委的想法却是正式履行起出资人角色，它凭借的手段就是编制国资经营预算。
编制国资预算制度有何优劣呢？
首先，有助于摸清家底。
到去年底，国资委主管的178家中央企业的利润达到4785亿元之巨。但是在“两会”上，有代表质疑这份成绩单，民进浙江省副主委陈守义认为2004年中央企业申请核销不良资产达3100多亿元，财政部已经批准的则有1000亿元，两者相加超过4000亿元，与4785亿元利润两相冲抵，所剩寥寥。
国资增值保值的成效究竟如何，如果有历史数据对照的话，则可以一览无余。
更重要的是，国资委能够借编制国资预算制度约束国有企业的投资行为。
国资委也有自己的苦恼。
国有资产是属于全民所有的财产，经营所获收益理应上缴国库，但是按照公司法和其他市场主体法的规定，国有资产一旦进入国有企业，国有企业就拥有了法人财产权，国有企业的股东大会可以自主决定国有企业财产的处分方式。
因此，国资委在过去更多的只是履行审批义务，对国有资产的流转按照国家现行的规章进行审查。只要国有资产流转符合规定，那么国资委往往无权干涉。在某种程度上，国资委的身份只是国有资产的看门人。
这种结果令国资委面临着双重困境：一方面，作为国有资产的监管者，它必须对出资人负责，保证国有资产保值增值；另一方面，由于实行了公司化经营，国资委在处分国有资产时又受制于公司法。在内部，由于受到公司法和工会法的约束，国资委不能随意处分国有企业的资产；在外部，由于受到预算法的影响，国资委也不能随意处分国有资产。
在这种情形下，为了实现自己的意图，国资委采取的是人事手段。去年电信运营商的人员调整就属其中一例。但这种做法已经引起了企业界的反应。经济学家，政协委员吴敬琏在今年“两会”上表示，自己作为国有控股上市公司的独立董事，在毫不知情的情况下，上市公司的老总已经被调走当官去了。
仅仅管人还不够。面对去年4785亿元的利润，国资委发现，控制住利润，也就控制住了企业的投资行为，从而有利于其顺利实现战略调整。但是1993年底颁发的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》规定，1993年以前注册的多数国有全资老企业的税后利润不必上缴，因此国资委也就不享有国资收益权。
对于国资委来说，没有编制国有资本经营预算就管不住企业的投资行为。
那么，编制国资预算弊端又何在？这种非市场配置资源的方式在上海、北京、深圳等省市小范围试点时，已经引起了社会的担心。这种担心往往集中于国资委会不会过分干预企业的经营自主权，挫伤企业的积极性？在掌握人事任免大权的情况下，国资委会不会进一步行政化，最后导致国资委将会成为一个超大型企业集团？一个明显的后果是，这会使中国大部分国有上市公司成为关联企业，进而对整体经济和改革产生阻碍作用。
如何编制国资经营预算及可能出现什么问题姑且不论，但从国有资产保值增值这一原点出发实行国资经营预算，已成各方共识。此间之重要，在今年的“两会”上，也得到了温家宝总理的着力强调。
紧接着的问题就是编制国资经营预算的权属争论。
既然要编制国资经营预算，考虑到国资委编制的仅仅是178家大型中央企业的国有资产而不能涉及整体的国有资产，因此财政部发出了不同的声音。财政部认为国资经营预算应和教育预算、军事预算等一起纳入公共预算的范畴（包括所有国有资产）内，建立一个更加全面的整个政府的资产平衡预算表。
“预算”二字小觑不得，谈及预算，必然涉及编制、审批、执行，重点在于编制，编制之权力归属财政部，天经地义，有宪法为据。
国资委的目标却是由其单独编制预算。姑且不论这种设想和国家的宪法设计相冲突，而且一个机构自己编制预算方案自己执行方案，难免有缺乏外部监督之嫌。
由于涉及权属的改变，两者的争论难以跳出部门的框框。而在编制国资经营预算成为两者共识的情形下，为避免部门之间的扯皮消解了编制国资经营预算产生的积极成果，宜将之移交到一个更高的层次完成操作，从而彻底解决只考虑部门利润最大化并无考虑全民利益最大化的弊端。
这个更高的层次，就是全国人大。经济学家樊纲认为，既然国有资产是全民财产，因此需要有一个代表全民利益的超越行政部门、超越集团利益的最高权力机构负责决定所有权的事项，同时责成下属的具体管理监督部门每年提出国有资产平衡表和资产预算表，并决定今后一个阶段如何处置资本的问题，比如责成国有资产管理部门卖掉一定数量的国有资产，以充实社保基金或充实基础设施建设资金等。
在西方国家，是由总理代表全民行使全民利益最大化目标对国有资产进行处置。凡有涉及国有资产的处置，多是由议会审核预算，作出买卖国有资产的决策。
在这个范畴下，才是国有资产管理委员会。其职责就是管理和监督现有各种形态的国有资产，一是实现国有资产的保值维护，实现经营性资产的增值，二是对资本转型过程进行管理和监督。
这些设想需要落实到法律层次来解决。虽然从1993年开始的国资立法历经12年，打了个圈圈又回到了起点，但毕竟已经被列入2008年的立法规划，当然出台尚有时日，但也不必毕其功于一役，大可以分拆进行，例如完成国资经营预算法等，依次实现编制国资经营预算。
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