我国政府机构改革面临的困境及其成因，本文主要内容关键词为：成因论文,困境论文,我国论文,政府机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
早在80年代初，我国就以政府机构改革为突破口拉开了政治体制改革的序幕。此后的十余年中，政府机构改革、尤其是精减政府机构始终是我国政治体制改革的一项主要内容，并在实践中取得了一定的成绩，在一定程度上适应了改革开放的需要。但从总体上看，政府机构改革步履艰难，成效不佳，尤其是从去年三月开始的新的一轮改革更是如此。本来这项改革意在减少各级政府机构的数量及其工作人员，转变机构职能，提高办事效率，以便更好地为发展社会主义市场经济服务，为建立社会主义市场经济体制开道。但改革起动以来，却面临着诸多的问题和阻力，有些改革方案甚至无法实施。时到今日，政府机构的状况却仍然如故，主要弊端仍未革除。
政府机构面临困境的主要表现是：1.就改革进展情况看，机构改革可以说有两多两少，即改革停留在中央颁发的文件上多，出现于报刊和人们口头谈论多；付诸于实施的改革措施少，真正有实效的改革动作少。因此改革进展比较缓慢，成效更是欠佳。2.就政企关系来看，政府机构改革的基本任务和目标之一是实行政企分开，理顺政企关系。使企业真正成为自主经营、自负盈亏的独立生产经营者，使政府机构成为称职的社会事务管理者和宏观经济调控者。但改革至今，我国的政企仍未真正分开，各级政府机构对企业的干预并没有减少。“明分暗合”、“明放暗收”和“变相钳制”等现象普遍存在。企业的自主权既没有真正到位，更没有真正落实，同政府机构的行政隶属关系未能斩断，仍然是“婆婆”严格管束的“媳妇”。3.就政府机构现状来看，原有的弊端依然存在。一是职能未变：各级政府机构仍然管了很多不该管、管不好、管不了的事，如管企业、管微观经济活动等。而对该管的事却没有集中精力去管，或者管得太少、管得不好，如宏观经济的调控、社会公共事业和基础设施建设、为企业提供生产经营信息和各种服务、协调社会各方面的关系以及发展教育事业等属于政府机构职责范围内的事情，政府机构仍未全力去管；二是官僚主义的痼疾未除；三是效率仍然低下：办事效率低下是我国政府机构的一个严重弊端，据此，从改革之初我们就把提高办事效率作为政府机构改革的主要目标之一。然而，直到目前，我国绝大多数地区的各级政府机构的办事效率仍然很低，远远不能适应社会主义市场经济的发展。4.就政府机构的数量及工作人员数量来看是有增无减，由于“明减暗增”、“只换牌子不撤机构”、“因人设庙”、“设立各种名目的临时机构”等种种“对策”，政府机构精减一次，膨胀一次，致使机构数量越精减越多，尤其是地（市）、县两级政府机构的膨胀已到了“非改不可的地步”。与机构膨胀并存的是人员膨胀，各级政府机构的人员只进不出，有增无减，尤其是闲人、副职之多令人咋舌。某县水电局竟设有9名副局长，而且如此现象在全国是普遍性的。机构多，闲人多，副职多，全国性机构膨胀日益严重。
回顾我国政府机构改革的历程可以发现，机构改革面临困境的原因主要在于以下几个方面：
第一，改革的重点没有放在革除旧体制的根本弊端上。我国传统的政府机构设置是以计划经济为依据的。与计划经济相适应，政府机构在职能上统包统揽了一切社会经济事务，“承包”了微观经济领域的一切生产经营决策和管理权。由此职能出发，因职设庙、设岗、自然形成机构设置上的政企不分、机构繁多、职责不明，进而导致办事效率低下等一系列弊端的出现。由此可见，追根溯源，职能上的政企不分、大包揽是旧体制的根本弊端。这个弊端不除，由此引起的其它弊端就不可能根除。据此，我国政府机构改革的重点应当放在转变政府职能上。应当根据社会主义市场经济的客观要求重新划分、确定政府的职能，然后根据新的职能要求来设置相应的机构，凡属于企业和社会团体职能范围内的权力统统移交给它们，毫不犹豫地撤销原来掌管这些权力的政府机构。只有抓住职能转变开刀，治病治根，才有可能使机构改革真正见效。但在过去的改革中，却把重点放在机构精减上，没有真正涉及职能转变。结果是：精简浪头一来，合并、撤销了一些机构，但职能还在，事情要管，因此很快就恢复原状。所以，离开职能转变搞机构精减，无异于舍本求末，不治病根。
第二，改革没有从政府机构的体制设置入手。我国政府机构的体制设置是以“条条块块”为依据的。“条条”内的机构和“块块”内的机构大多数职责重复，行政级别平行。政府机构改革，就应当首先改革这种体制设置。但过去的改革却并没有从这里开刀，而是在保持这种体制设置的情况下就一些具体部门、机构进行合并或裁减，这显然是治表不治里的做法。结果往往是一些机构合并或裁减了，马上又产生一些名目不同、实质依旧的“新机构”，或者设立一些“临时”机构代行已并、已撤机构的职能，这已为以往机构改革的实践所证明。由此可见，离开体制变革搞机构精减，是改革效果不佳、乃至机构越精减越多的又一个重要原因。
第三，忽视对行政干部的培训工作。政府机构改革首先涉及到人的问题，涉及到在政府机构工作的行政人员的切身利益。因此，需要对广大行政干部进行认真细致的业务培训。帮助他们正确认识改革，认识改革的必要性、性质、内容、具体措施及具体要求，以使他们心中有数，正确把握自己在改革中的位置；帮助他们转变在旧体制下形成的思想观念、工作方法及工作作风，了解和掌握与改革后的工作职能要求相适应的新观念、新的工作方法以及新的业务知识和技能，以解除他们由于担心不能适应改革后的工作职能变化而产生的恐惧感及心理负担。
第四，缺乏行政体制改革内部的配套。行政体制本身是一个由多方面组成的系统，其各个组成部分之间存在着相互影响、相互制约的关系，因此，作为行政体制改革的一个方面，政府机构的改革应与行政体制其他方面的改革配套进行。这就是说，政府机构改革要求行政体制改革的系统、配套进行。而以往的改革却缺乏这种系统性和配套性。这主要表现在：一是机构改革与干部人事制度的改革不能配套。一方面要精减机构、裁减人员，一方面却是干部能进不能出、能升不能降。于是在机构改革的同时却又出现了因人设岗、因人设职、因人设机构的怪现象；二是党政改革不配套。我国党政系统的机构设置重叠，一般是政府有多少职能机构，党的同级系统就有多少个相应的部门，而且二者是相互联系、相互影响的。并且以往这两方面的改革没有衔接、配合起来进行；三是机构改革没有同削减政务相配套。一方面是精减机构，一方面是政府包揽的事情越来越多，改革自然很难收到好效果。
第五，改革缺乏科学化、法律化和制度化。主要表现在：机构改革的方案、措施、进度的设计缺乏总体和系统性、缺少严密的科学论证及依据；改革的决策过程和实施过程缺乏广泛的民主性，一般干部和群众只是被动的执行者，不是主动的参与者，从而严重影响了他们的改革积极性；改革中利用行政手段多，利用法律手段少。没有形成有效的法律保障和约束机制，致使改革缺乏法律方面的保障。
第六，政府机构改革同经济体制改革脱节。我国之所以要对政府机构进行改革，其根本原因就在于现行政府机构设置及职能不能适应社会主义市场经济发展的客观要求。改革的直接目的则是使政府机构的设置及职能与市场经济的发展适应、相配合，把政府机构转向更好地为经济建设服务的轨道。这就要求政府机构的改革要同经济体制改革协调、相适应，即应当从社会主义市场经济发展的客观要求出发，按照建立社会主义市场经济体制的需要来转换政府职能，减少政府机构，提高办事效率。但以往的机构改革却没能同经济体制改革很好地结合，没有充分体现经济体制改革和发展市场经济的要求，在一定程度上存在离开经济体制改革搞政府机构改革的倾向。致使在许多方面改来改去，仍是不能适应市场经济发展的要求。这是影响机构改革总体效果的一个重要原因。
上面所述导致我国政府机构改革面临困境的六个方面的原因实际上也就是我国政府机构改革中存在的问题。应当指出的是，这六个方面的问题，有些是属于改革决策的偏差，但更多的是受当时条件的制约而不能达到那样的程度，因而是初期改革所难免的。正因为如此，现在随着经济体制改革目标模式的确立和社会主义市场经济的发展，纠正上述问题，深化政府机构改革的环境和条件已经具备，所以，我们应当在全面总结经验教训的基础上，抓紧政府机构改革，打一场政府机构改革的攻坚战。
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