儿童照顾模式对全面二孩政策 效果的制约及其应对
——基于广东省城镇家庭数据的分析
钟晓慧
(中山大学 政治与公共事务管理学院，广东 广州 510275)
摘要 ：2016年起国家实施全面二孩政策，全国及广东相继出台了配套措施，可是对提高生育率的作用十分有限，制约全面二孩政策实施的效果。基于2012年中国劳动力动态调查(CLDS)广东省城镇家庭样本数据，以及2015—2017年对广州市家庭深度访谈，发现广东儿童照顾主要依靠家庭解决，社会照顾体系缺失，导致在二孩政策下，家庭的照顾资源压力增加，直接影响着女性的生育意愿。由此，结合其他国家儿童照顾政策改革思路及中国地方探索实践，有必要为有0—3岁儿童的普通家庭建立“福利混合型”儿童照顾政策体系，支持家庭的照顾功能，帮助女性平衡工作与育儿，以切实提高育龄夫妻的生育意愿，实现国家人口均衡发展。
关键词 ：儿童照顾模式；全面二孩政策效果；制约；应对
一 、问题提出 ：从养育看生育
改革开放以来，中国人口和人口政策均发生深刻变化。人口的总和生育率从接近3下降到目前1.5左右，低于2.1的世代更替水平。①为了减缓人口老化进程，国家积极调整生育政策，并且出台相应的配套措施。习近平总书记在十九大报告中明确提出，“要促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，加强人口发展战略”，同时强调“幼有所育”。这是关系到中国特色社会主义新时期拓展和改善我国民生水平，以及应对人口老龄化的重大治理战略，也是关乎我国经济可持续发展的长远规划。从2011年起，我国的人口政策逐步从“双独二胎”、过渡到“单独二胎”，直到2016年实施全面二孩政策。
“怀旧”，一方面是两岸听众的审美特征，而另一方面也反映出当代华语流行乐坛存在的问题。如当前各个经纪公司在筹划歌手个人演唱会时，都在打“怀旧”牌，列出该歌手多年来唱过的经典曲目以增加演唱会的市场号召力，让歌迷到现场“见证青春岁月”。[29]这一方面证明了这些流行歌手的影响力，另一个方面也显示了整个流行乐坛一定程度上的青黄不接。[29]
但是，全面二孩政策实施以来，低生育的情况并没有得到扭转。从实际新增的出生人口数量来看，不仅远低于国家卫计委及一些学者的预测，且不增反减。②从广东的情况看，虽然广东是全国人口最多的省份，但是全省生育率(1.06)低于全国平均水平(1.18)。这说明，一方面全面二孩政策的补偿性生育增长有限，难以抵消独生子女政策下年轻人口持续减少所造成的负效应；另一方面，人们的生育观念发生了很大变化，削弱了育龄夫妇的生育意愿和生育行为。[1]新的生育观念包含了对“少生育、乃至不生育”等个人主义生活方式的认同及实践，也含有对养育成本效益的考量。换句话，在现代城市家庭中，人们的生育决策具有反思性。人们不是生育之后再考虑养育，而是先考虑能不能养、谁来养以及怎么养，再决定生不生孩子。因此，并非生育政策放开了，人们就去生育。
从养育看生育的行为决策方式，使得研究者和决策者高度关注养育成本效益。新近研究从不同角度分析不同阶层、不同地区的群体如何理解和计算养育的成本收益。[2][3]例如，教育成本、[4]住房价格、[5]托幼资源、[6]养老保障、[7]女性在劳动力市场的参与及职业发展压力、[8]时间成本[9]等。这些研究共同表明，经济发达地区的育龄夫妇尤其是女性的再生育决策，高度取决于围绕着孩子养育的一系列问题是否得到妥善解决。因此，促进人口均衡发展的配套措施必须从人口数量控制和生育环节，转移到对儿童养育(即照顾和教育)问题的讨论与应对。
在新的政策思路下，各省市地区陆续出台配套措施，归纳起来主要有三方面特点。首先，大部分体现在产假延长、增加陪护假。以广东为例，女职工产假在原有国家规定的98天基础上延长至180天，男性职工的陪护假增加至15天。其次，开始从教育、住房、生产等方面向有孩子的家庭提供直接或间接的现金补贴。新公布的《个人所得税专项附加扣除暂行办法(征求意见稿)》规定，从2019年起，子女教育被纳入个人所得税专项附加扣除范围。部分城市对有孩子的家庭提供购房补贴、或租房减免；为生二孩的家庭提供生育补贴等。最后，涉及增加儿童照顾的服务非常少。有不少地区提出要增加生殖科、产科、儿科等医疗卫生资源，也有城市确立增加公办及普惠型民办幼儿园的明确目标。③但是，暂时没有城市(除了上海以外)打算对0—3岁孩子建立托幼服务体系。
根据儿童照顾政策分析的理论，[10]这些配套措施主要从时间和补贴两个方面为女职工和家庭提供支持，不仅杯水车薪，而且缺乏从服务的角度来提供养育支持；在儿童的年龄阶段，偏重于增加3岁以后的幼儿园和学校数量、师资力量等教育资源，但是对0—3岁阶段家庭以外的社会照顾资源(例如，托儿所、保育员)关注严重不足。实际上，相比于孩子的教育问题，孩子幼儿阶段的照顾压力对育龄夫妇更为急迫。全国调查数据显示，53.3%的一孩家庭不打算生二孩。其中，70%的家庭将“无人照料幼儿”列为首要原因。[11]换句话说，这些配套措施无法切实缓解育龄夫妇的照顾压力。要提高生育意愿，必须对儿童照顾模式做深入考察，分析这种模式在全面二孩政策下遇到的现实困境，理解政策难以落地的原因。由此，有针对性地完善配套措施，促进人口均衡发展。
本文采用定性和定量两种方法，分析广东普通家庭儿童照顾的模式在全面二孩政策下的压力和需求。作者在2015年10月—2017年9月期间，对广州市有0—6岁儿童的32个家庭父母及祖辈进行深度访谈，并且对祖辈群体进行焦点小组访谈。另外，作者对《中国劳动力动态调查》(简称CLDS)数据库中2012年广东省城镇家庭样本数据进行描述性统计。最后，结合国际经验，以及北京和上海的政策试点情况，提出符合广东发展特点的儿童照顾政策体系建议。
二 、对广东儿童照顾模式的调查与分析
兴民煤矿矿区地貌属溶蚀剥蚀中低山地貌，北部灰岩分布区属峰丛洼地；矿区所在的煤系地层分布区属浅切脊状山沟谷。一般标高1 350～1 500 m，最高1 582.5 m(营盘)，最低1 277.6 m(紫马河)。相对高差一般30～150 m，最大高差304.9 m。一条北西—南东向(大体沿兴仁与晴隆县之间的县界)延伸的地表分水岭横亘矿区北缘。
受到人口迁移影响，省内老龄化程度与经济发展水平倒挂。从发达国家经验看，经济越发达的地区一般老龄化程度越高。但是，广东省外及省内粤西、粤北、粤东地区的大量青壮年，流入珠三角地区。一方面，经济发达地区的老龄化进程得到延缓，经济落后地区的老龄化程度则加剧；另一方面，大部分发达地区的出生率维持在相对较高水平，落后地区的出生率则降低。
(一)儿童照顾缺乏社会支持体系，主要采用家庭照顾
根据《广东省人口与计划生育条例(修正案)》，广东女职工产假延长至178天，接近6个月。这意味着即便在产假较长的广东，母亲结束产假后、儿童满3岁可以上幼儿园之前，至少有两年半时间，需要另外有人“全天候”照顾孩子。在幼儿阶段家庭最需要照顾资源，不是教育资源。从福利资源供给来看，照顾服务可以由家庭与亲属网络、志愿者与社区组织、市场、政府托幼服务、社会组织等提供。[12]
但是，调查发现，广东普通家庭很少从公共托幼服务体系、社会组织或者社区等渠道，找到符合父母需要、0—3岁儿童的照顾服务。这与中国现阶段以“补缺型”为特征的儿童福利体系有极大关系，即政府主要对困境儿童提供救济和保护，对普通儿童的福利需求暂时没有响应。根据教育部2005年《教育统计报告》显示，我国目前能接收3岁以前儿童的托儿所非常少；2000—2005年短短五年间，全国托儿所锐减70%。2014年，全国仅有14.4%的2岁儿童在各类托儿机构中。
从市场手段来看，广东家庭整体雇佣保姆照料孩子的比例较低，而部分经济条件较好、教育水平较高的家庭，更有能力依靠市场手段来协助照料。根据CLDS数据，广东0—6岁儿童的城镇家庭里，仅有3.14%的家庭在过去半年内雇请保姆，仍然高于全国2014年0.2%的平均水平。访谈发现，大部分双职工家庭主要受到经济条件限制。相较而言，经济条件较好、学历较高(尤其父母及祖辈学历双高)的家庭，依靠保姆、家政工、早教机构等市场手段辅助照料的程度更高。而且，由于我国托幼服务队伍专业化程度较低、政府对市场监管机制不足，父母整体上对市场手段的信任度较低。因此，广东与全国其他地区相似(例如上海，95%以上)， 0—3岁儿童主要依靠家庭照顾。
(二)家庭内部主要依赖女性和代际合作方式照顾儿童
在0—3岁阶段，广东家庭跨职业、阶层和地区，主要依靠代际支持来照顾孩子。母亲是主要照顾者，访谈中发现母亲和女性祖辈投入照顾孩子的时间最长，父亲最少。母亲为了兼顾工作，将照顾责任部分、或者全部转移给祖辈，两代人合作照料孩子。
此外，生育决策有明显的性别差异，女性面临“生育与就业”的现实两难困境。收入较高、教育水平高的职业女性很重视自身的职业发展。她们普遍承担较重的工作任务，也有不错的职业前程，担心再生育阻碍个人的职业发展、经济独立。部分灵活就业妈妈或全职主妇妈妈，在重返职场、社保衔接等环节遇到困难。同时，“精细化、科学化”育儿、“养儿不可能防老”、“无明显性别偏好”等新的生育观念、养老观念和育儿方式，都降低了夫妇的再生育意愿。因此，全面二孩政策背景下，女性缺乏儿童照顾社会支持体系，家庭自身又遇到照顾资源瓶颈，极大削减夫妻的再生育意愿。
除了母亲以外，祖辈(尤其是女性祖辈)是主要的儿童照料者。他们每日投入大量时间照料孩子。调查发现，在儿童0—3岁期间，祖辈每日服务时间长达10—12个小时。以全日制方式协助母亲承担孩子部分吃喝拉撒睡的生理性照料职责，以及几乎全部家务劳动。在儿童3岁上幼儿园以后，祖辈的服务方式转变为半日制，但是仍然需要承担接送、看护等儿童照料职责，以及家务劳动。而且，这种代际支持不计酬，极大降低夫妻儿童照顾的经济成本。
(三)广东家庭代际合作照顾的方式有较明显的阶层和地区差异
调查发现，家庭隔代照料分为共居型、候鸟型，比邻型以及留守型四种类型，家庭的照顾能力有显著差异。在城镇地区的共居型家庭里，夫妻至少一方原籍为本地人，属于中低收入阶层。儿童、父母与祖辈三代长期共同居住生活。父母教育水平较低，工作不稳定，收入较低，空间也狭窄，孩子成长整体条件不理想。另外，还有比邻型家庭。两代人彼此邻近，方便祖辈白天照看孩子、接送孩子入托上学，这类属于中高收入的本地家庭。
三是儿童照顾体系内部难以实现均衡发展。相较于社会组织、个人办托幼机构，“多方参与”中的企业和单位(尤其是国有大型企业、有实力的民营企业和跨国企业)在场地、设施和资金等方面资源优势较明显。依赖于企事业单位的开支来提供服务，实施下去会变得类似于重新回归“单位制”。其潜在后果是拉大单位与单位之间的差别，造成不同行业之间儿童照顾的不平等，长远可能对托幼服务的市场竞争带来不利影响，在经济下行期对企业的负担也会增加，最终影响职工的工资和岗位提供。
留守型家庭集中在经济较为落后的贫困地区。根据2010年人口普查数据，粤东/西/北地区0—14岁的少年儿童人口比重比全省平均水平高约5%，65岁及以上的老年人口比重也比全省平均水平高约2%。当地青壮年迁移到珠三角地区务工，但是受收入、户籍等条件限制，孩子和老人留在家乡，形成当地老人独自照顾孩子的留守型家庭。这种隔代留守型家庭经济条件较差，而且老人和孩子都无法得到妥善照顾。
采用SPSS 17.0统计软件进行分析，对35例跌倒及坠床高危患者的性别、年龄及自理能评分比较采用χ2检验，以P＜O.05为差异具有统计学意义。
三 、全面二孩政策下广东儿童照顾模式对政策效果的制约
高度依赖家庭力量的儿童照顾模式在独生子女政策下运行良好，但是在二孩政策下，家庭的照顾资源压力增加，对女性、祖辈等主要照顾者影响较大。由于再生育决策更多基于照顾儿童的资源条件，而不是生育政策的放开，所以一孩夫妇的再生育意愿较低。过度依赖家庭照顾儿童，长远也会因条件差异加深儿童发展不平等。
总体规划的好坏，对降低工程造价、缩短建设周期、减少年运行费用、提高经济效益起着重要的作用，在国内、外工程投标中也占有重要地位。
(一)家庭照顾资源遇到瓶颈，女性面临工作与照顾两难的困境
通过小样本的访谈发现，一孩家庭夫妻的二孩生育意愿较低。约50%的受访夫妇明确表示不打算生育二孩，略低于全国(53.3%)和上海(54.2%)水平。有关广东育龄夫妇的生育意愿研究结果较为乐观，理想生育子女数集中为2个孩子，[13]但是理想的生育子女数目，不能等同于实际的生育意愿、生育决策。本文调查发现，一孩夫妇决定不生二孩的主要原因是，家庭照顾两个孩子的资源严重不足。儿童照顾资源包括照顾的人手、时间和精力，以及经济成本(包括保姆费、教育费和换房费)。值得注意，在代际互助模式下，养育两个孩子需要置换更大居所，对家庭的经济条件提出较高要求，这点通常被决策者和研究者忽略。而且，人手、时间、精力和金钱这几个要素之间相互影响。当母亲投入更多时间和精力去照顾孩子时，极有可能影响其工作和晋升，这又会降低其个人及家庭整体收入。换句话，由于公共托育资源缺失，市场化供给发育不完善、不均衡，很多夫妻照顾一孩已经倍感压力，不愿意生二孩。
这种代际合作育儿的模式与代际居住安排紧密相连。两代人通过同住、或比邻而居等居住方式，方便照顾。访谈发现，很多夫妻在结婚购房时通盘考虑，或者一旦有生育计划就换房。根据CLDS数据，2012年广东省0—6岁儿童城镇家庭中，儿童与祖辈同住的比例非常高，包括三代同堂的直系家庭(33.11%)以及祖孙两代的隔代家庭(26.02%)。而且，农村的隔代照料情况比城镇地区更普遍。据此估算，广东至少有60%的0—6岁儿童由祖辈协助照料，与全国平均水平(0—6岁阶段为70%；0—3岁阶段为80%)基本吻合。
(二)祖辈的照顾红利正在消失，影响老年人福利
第三种是“福利混合”，是目前大部分欧洲国家在福利制度改革中形成的一种新思路。它仍然强调家庭对于儿童照顾的重要性，但是从发展家庭能力的角度，提出将国家、市场、企业、社区等各个方面动员起来，向家庭注入混合福利资源，增强家庭自身的照顾能力。好处是提升儿童照顾的质量，避免社会不稳定，也降低政府的福利开支。短板是方案设计较为复杂，需要统筹协调较多方面，福利效果不容易评估及监管，需要政府有更强的治理能力。
在独生子女政策时期，家庭通过代际合作与支持方式，运用老龄社会特有的红利，成功解决了0—3岁儿童社会照顾资源不足的问题。但是，这种照顾模式在二孩阶段遇到可持续性问题，显著降低夫妇再生育的意愿。而且，进入高龄阶段的祖辈反过来需要子女照料，子代很可能面对双重照顾压力，进一步降低再生育意愿。
(三)地区间家庭照顾能力的差距逐步拉大，不利于儿童照顾的均衡发展
由表2和图2可以看出，东营市的绿色经济发展水平在2007—2016年总体呈现上升趋势。生活消费系统、环境系统、能源系统保持着较好的上升趋势，具体如图3所示。
1.2.2 草原生态系统安全评价的物元模型 (1)确定草原生态安全物元 草原生态安全N，草原生态安全特征C和特征值v共同构成草原生态安全物元R[20]。若草原生态安全N以n个特征值C1,C2,…,Cn以及相应的量值v1,v2,…,vn描述：
但是在全面二孩政策阶段，这种人口分布及经济发展格局，使得广东的儿童照顾能力有明显的地区差异。青壮年劳动力、高层次人才聚集在城镇化水平较高的珠三角城市地区。但是，过高的房价、过重的工作负担和职场竞争压力，对育龄夫妇的再生育意愿有下行压力。在经济欠发达地区，大量留守型家庭出现儿童健康和安全，以及亲子关系破损等问题。这种情况下，来自经济条件优渥家庭的儿童更有可能获得早期教育和妥善照顾。
“如果你以后想乘船，带上贝壳船票到这里来，我带你出海。”韩贝把阿巴送到家门口跟他告别时说，“但你不能泄露这个秘密。”
四 、国外及国内其他地区儿童照顾政策经验借鉴
(一)国际经验梳理
女性工作与照顾的两难困境，家庭照顾能力萎缩并非中国独有，许多发达国家在现代化进程中都陆续出现。20世纪80年代以来，西方福利国家针对此类问题，纷纷建立和发展家庭政策，帮助女性平衡“工作与照顾”，增加儿童和家庭福利，提高生育率。从西方国家的政策改革实践来看，有三种应对问题的模式。[15]
第一种是以南欧国家为代表的“完全家庭化”，即鼓励母亲退出职场，从事兼职工作或全职带孩子。好处是公共福利支出较少，代价是降低女性的劳动参与率，加重劳动力短缺。长远看，为了不耽误工作，女性会选择少生、晚生和不生，导致人口和劳动力进一步下降。在某些条件下，还会加重女性和儿童贫穷。此外，法国和德国为代表保守主义福利国家同样依靠传统的性别角色分工，将照顾责任落在妇女身上，国家集中为有正式工作的男性提供社会保障。
第二种是以北欧国家为代表的“去家庭化”，即儿童照顾最大限度地依赖家庭以外的公立托幼机构，较少依赖家庭。好处是使母亲能够腾出时间去工作，给予女性及家庭更多选择权。同时，为重返职场者提供培训和教育等服务。若这些福利完全由国家承担，则必须依靠高税收来抵消福利支出造成的财政负担，也要求与其他没有儿童照顾需求、高收入阶层的社会群体达成社会共识。
另外，在英美为代表的自由主义国家则强调通过市场私人机构来提供服务，政府对福利的财政支出很少，只提供监管。代价是市场化的服务可能很昂贵，会将一部分低收入家庭排斥在市场之外，加大儿童发展不平等。
调查发现，如果祖辈愿意继续照顾二孩，一孩夫妇再生育的意愿会极大增加，这与北京育龄夫妇的情况类似。[14]首先，与市场手段相比，父母认为“孩子交给老人带更安全、更放心”，而且“不会打折扣”、“不会随时要走”。这说明祖辈照料儿童有一定的不可替代性。其次，部分明确打算生育二孩、或者已经怀孕的育龄夫妇，都与祖辈协商过两个孩子的照顾方案。最后，由于儿童照料的服务时间长、强度大，照顾过一孩的祖辈普遍不愿意再带二孩。而且，随着年龄增长，部分进入高龄的祖辈表示没有精力和体力继续照料另一个孩子。因此，缺乏老人带孩子，也是许多受访夫妇放弃再生育的原因。
(二)国内先进地区政策探索
上海市在儿童照顾领域的实践和探索领先于中国其他地区。从上海的实践来看，是一种“福利混合”的取向，即政府挖掘不同渠道的照顾资源，为家庭提供婴幼儿照顾的支持。2018年4月，上海市政府发布《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》(以下简称《意见》)，在全国率先探索构建“政府引导、家庭为主、多方参与”的0—3岁幼儿托育服务体系。由教育部门牵头，民政、卫健、工商、财政等其他部门协助配合，制定标准和监管体系；鼓励社会组织、企事业单位或个人开办面向0—3岁幼儿的托育机构；托育服务是面向企业、单位、社区居民适龄幼儿的公益或免费的福利性托育服务。
相关的政策评估需要作更长时间的观察，暂时来看这种做法有三个问题不容易解决。一是涉及部门多，风险隐患多。托幼服务体系包含社会组织、企事业单位、个人等，主管部门及其职责仍然不明确。是放在卫健、教育，还是民政部门更合适，需要在实践中凝练各方共识，也需要国家层面给予清晰指引。尽管正在逐步建立服务标准和监管体系，如何在实际工作中保障服务质量和实施日常监管，消除安全隐患，参与的各方压力会很大。一旦幼儿照顾出现问题，对家长和社会公众的情感刺激很大，要求政府有很强的风险应急能力。
广东在0—3岁婴幼儿照顾上，主要依靠家庭解决，社会照顾体系缺失。一方面，普惠型服务、政府主管机构、政策法规基本处于空白；另一方面，市场供给以早期教育为导向，较为昂贵，未能满足双职工家庭日益迫切的儿童照顾需求。
二是公共福利支出缺乏对照顾服务的有力保障。《意见》中提到加大财政投入力度，支持托育服务工作的发展，所需经费将纳入各级政府财政预算。但是，财政经费主要用于托育服务工作管理所需的“日常办公、监管与指导、专业研究和人才队伍培养”，也用于支持“社会力量举办具有公益性的非营利性托育机构”。换句话，财政支持不直接用于托幼服务，而用于支撑政府的监管体系。因此，托幼服务的成本很可能由企事业单位，其他机构或者家长承担。这对获得照顾服务的家庭建立起隐性的准入门槛。父母高收入、在大型企事业单位工作的家庭，孩子能得到更好的照顾服务；父母收入一般，在中小型企事业单位工作的家庭，孩子获得照顾服务会较差；家庭收入较低、进城务工父母的随迁儿童，则很可能无法获得照顾服务。
《政府会计制度》新设了“坏账准备”会计科目并要求高等学校应当于每年年末，对收回后不需上缴财政的应收账款和其他应收款进行全面检查，分析其可收回性，并按应收款项余额百分比法、账龄分析法、个别认定法等方法对预计可能产生的坏账损失、计提坏账准备、确认坏账损失。
候鸟型集中在经济发达的珠三角地区。夫妻双方的原籍一般为外地人，将祖辈接到广东照顾儿童。这类家庭收入中等，父母教育水平整体较高。安家时要综合考虑老人来粤就医、孩子入托上学等需要。受到经济条件所限，通常住在郊区或单位附近。通常老人照顾到孩子入托或者入学，就返回老家。
五 、展望 ：以儿童照顾政策体系的健全提升全面二孩政策的成效
国际改革经验和上海的政策探索提示我们，儿童照顾政策体系的建立和发展，需要根据本地区儿童照顾的实际特点，做好顶层制度设计，包括确立政策模式，建立独立的政策领域，明确主管部门及各方职责，配备财政保障等。为了减缓家庭的照顾压力，促进全面二孩政策的落地，实现人口和家庭的均衡发展，有必要从四个方面建立儿童照顾政策体系：
今年11月初，为了庆祝沃尔沃品牌91周年，在国内拥有一百多名注册会员的老沃尔沃车主俱乐部与沃尔沃中国共同策划了一场别开生面的千里巡游活动。尽管近两年国内经典车活动在逐渐增多，但如此大规模的单一品牌经典车官方活动在中国还是第一次。
(一)确立“福利混合”的政策路径，建立支持家庭的儿童照顾政策体系
根据社会经济人口结构等情况，应该针对普通家庭0—3岁儿童群体，建立“福利混合”的儿童照顾政策体系。这是指高度重视广东家庭普遍采用的代际合作照顾模式，把其纳入儿童照顾体系的制度设计和政策制定；在承认家庭照顾优势和价值的同时，政府有监管和规划的责任，并且投入公共资源、挖掘其他资源，建立支持家庭的社会照顾体系，切实发展和增强家庭扶幼能力，保持社会稳定。这种政策思路符合国家将“家庭发展纳入国家战略，全面提升城乡家庭发展能力”的治理方略。
透光良好的越冬水体、水中无大量浮游动物、水色又较深（透明度低于50cm）而溶氧仍大幅度下降时，就应当施肥。对一些长时间不能补充水或补水而水源营养盐含量极少的水体，在封冰后不久就应着手施肥。生物增氧施用化肥时，最好使用磷肥，少用或不用氮肥，避免氨氮升高，致鱼中毒。
(二)区分“照顾”和“教育”两个概念，针对儿童照顾建立独立的政策范畴
我国社会政策实践领域长期以来，重“教育”而轻“照顾”。对0—3岁幼儿缺乏托幼服务，3岁以上幼儿则被纳入“学前教育”，在概念上强调教育属性，具体业务由教育部门管理或指导，有关幼儿的需求和问题放在“教育”的范畴下来理解。这里存在一种认识误区，即用教育问题替代了照顾问题，从而掩盖了照顾问题的独特性和重要性。决策不仅缺乏对“照顾”的理解，“儿童福利”也仅覆盖困境儿童群体，是一种补缺型的兜底性政策。广东有条件建立新的认识，面向普通家庭的儿童提供更高水平的福利。政策突破点在于增加“照顾”内涵，围绕0—3岁儿童照顾问题建立独立的政策领域。在界定“照顾”概念的基础上，制定相关政策法规，建立和发展系统的管理体系。
(三)明确儿童照顾政策的主管部门，统筹处理儿童照顾工作
我国与儿童福利有关的问题目前分布在多不同部门和工作领域，职能分散、事务重叠。2018年中央深化党和国家机构改革，国家卫生健康委员会下设妇幼健康司，以及人口监测与家庭发展司。这说明国家已经有了以家庭为单位，统筹家庭事务(尤其是幼儿福利)，实现家庭能力发展的设想。可以由广东省卫健委牵头，成立面向普通家庭0—3岁儿童福利工作机构。在卫建、民政、教育、财政、消防、公安、社保等多个部门之间形成协调机制，并统筹相关事宜；在治理体系中，就“儿童照顾”增加新的指标体系、服务标准，以及评估和应急机制；配合社会治理与国家发展的大目标，提供儿童照顾方面的专项公共财政资源。
(四)创新政策工具，逐步建立支持家庭的儿童照顾政策体系
根据广东儿童照顾的特点与困难，可以围绕代际合作，从时间、津贴、服务、住房和知识等几个方面，为家庭育儿提供支持。具体包括，以广东各地家庭综合服务中心为平台，在社区为照料儿童的祖辈提供“喘息”服务和知识技能培训；完善与税收体系、劳动力市场、住房体系相适配的产假、津贴及服务制度，支持父母带孩子；通过政府、市场、企业、社会组织及志愿者团体合作的方式，在社区一级有限度地提供规模适中、时间灵活、需求多样的托幼服务。
注释 ：
① 国务院2017年发布的《十三五卫生与健康规划》指出，中国总和生育率在1.5—1.6之间，并提出到2020年中国总和生育率要回升至1.8左右的目标。
福建省部分城区儿童家长与儿童安全用药相关的认知、态度及行为调查与分析 ………………………… 林津晶等（12）：1594
② 2018年国家统计局公布数据显示，2017年全国出生人口为1723万人，比上年减少63万人。
③ 根据广州市《关于促进我市学前教育普惠优质健康发展的决定》，广州在2020年要新办约580所公办幼儿园，全市公办幼儿园在园幼儿数占比达到50%以上,公办幼儿园和普惠性民办幼儿园占比达到80%以上。目前，广州市公办幼儿园占比约三成多，公办幼儿园在园幼儿数仅占32.3%。
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收稿日期 ：2018—11—08
基金项目 ：中山大学青年教师培育项目《社会治理视角下的家庭政策研究——基于粤港两地的调查》(编号： 17WKPY82)；广东省哲学社会学科“十三五”规划一般项目《广东省城市地区养老经验模式与政策创新研究》(编号：GD17CGL05)。
作者简介 ：钟晓慧(1980—)，女，广东广州人，中山大学政治与公共事务管理学院副研究员，博士，主要研 究方向为家庭变迁，社会政策与社会治理。
中图分类号 ：C924.21
文献标识码： A
文章编号： 1008-4533(2019)02-0021-07
DOI :10.13975/j.cnki.gdxz.2019.02.003
责任编辑：温松
标签：儿童照顾模式论文; 全面二孩政策效果论文; 制约论文; 应对论文; 中山大学政治与公共事务管理学院论文;