城市低保对象动态管理研究：基于“救助生涯”的视角，本文主要内容关键词为：视角论文,低保论文,生涯论文,对象论文,动态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1674-1668(2009)06-0010-13
修订日期：2009-08-11
从1993年上海在全国率先建立城市居民最低生活保障制度(简称低保)至今，低保制度已走过15载。与传统的社会救济制度相比，这种新型社会救助制度最重要的特征之一是将所有贫困家庭都救助范围。毋庸置疑，城市低保对象范围的拓展是社会经济转型背景下实现救助政策目标的必然要求，而且经过多年的努力，基本达到预期后果，对缓解城市贫困和促进社会稳定作出积极贡献。
然而，即便是立意良善且实施顺利的公共政策，不仅会产生预期后果，而且会引发非预期后果(Merton,2001：91)。城市低保制度在实现应保尽保的过程中，有劳动能力且长期领取的低保对象成为社会关注的热点问题之一。根据2008年对六城市低保对象的调查，将近一半的受访对象是从2000年开始领取的(“中国城市低保制度绩效评估”课题组，2008)，其中至少四成的受访对象是从2000年开始领取且未间断过，①即到调查时点这些受访对象已经领取8年的低保金。如果按民政部(2008b)的统计结果推算②，即便假定所有未成年人和老年人(合计占37.1％)都是从2000年开始领取，那么仍有一部分成年人也领取了8年。更进一步，如果把长期福利依赖定义为持续领取2年及以上，那么属于此类领取人群的成年人的比重将明显提高。对此，有学者指出，我国低保制度似乎在“制造”一个长期的低收入群体(洪大用，2005)。而近年来“退保难”及其可能引致的福利依赖问题更是多次引起媒体的关注，有关“低保养懒汉”的报道经常见诸报端(光炜，2003；赖志凯和王凡，2006；沈丽琼，2008，等)，导致低保制度受到一定的负面评价。
随着城市低保制度的逐步完善，特别是在有劳动能力对象成为低保对象主体的情况下，救助和就业之间的互动关系正逐渐引起政府部门和学界的重视。如何建立合理的制度安排，在为困难家庭提供基本保障的同时，促进有劳动能力对象积极求职和就业，实现救助和就业之间的平衡关系是今后一段时间我国城市低保制度需要着重解决的难题之一。此外，《城市低保条例》颁布至今已有10周年。条例中有关动态管理的条款的内容已经不能适应新形势下低保制度发展的需要，因而需要做必要的修订。为条例修订提供决策参考是本文的重要初衷之一。
1 社会救助对象动态管理的理论和实务
1.1 社会救助动态管理的定义
从现有文献看，对于何谓城市低保对象的动态管理尚未有明晰的理论界定。我们试图借用Saraceno(2002：3)提出的“社会救助生涯”(social assistance career)概念来定义动态管理。所谓社会救助生涯是指一个人一生中进出和领取社会救助的全部过程，它由三部分内容构成：(1)进入(或再进入)社会救助；(2)领取社会救助；(3)退出社会救助。社会救助生涯往往因单个或多个危机事件触发生计问题所致，而生计问题是否发生取决于人口学特征和社会经济以及制度结构，不仅包括社会救助制度，还包括私营部门和第三部门的正式和非正式提供者提供的资源总量。同时，社会救助对象动态管理的核心内容是通过建立合理的制度安排和有效的社会救助生涯干预，顺利实现社会救助制度的双重目标：首先是防止失依人口陷入极端的贫困，其次防止由长期贫困引致的社会边缘化和社会排斥。
鉴于此，我们把社会救助对象的动态管理定义为：在综合考虑复杂社会经济背景、个人特征和福利系统的前提下，通过合理的制度安排，对社会救助对象的社会救助生涯进行干预，以顺利实现社会救助制度政策目标的管理实务。与现有的理解相比，该定义具有三大特点：首先，动态管理的对象是社会救助对象的“救助生涯”，包括从申请→领取→退出→再申请的整个过程的管理，而不只是其中的某个步骤；救助对象动态管理的实质是对救助生涯的干预。再次，动态管理不仅包括身体正常的低保对象，还包括其他类型有劳动能力的低保对象(如有一定劳动能力的残障人士)；再次，社会救助生涯是社会经济背景、个人特征、福利系统和救助制度安排相互作用的结果，因此，社会救助对象动态管理的范畴不仅仅局限于基本救助制度，还包括相配套的专项救助，以及相关的其他社会保障项目，甚至包括家庭、社区和志愿部门和低保对象本身的影响。由于时间和资料的局限，本文主要研究退出部分，即如何通过合理的制度设计和适当的政策干预，促进低保对象积极求职，实现自立。
1.2 社会救助动态管理的实务经验
总体来说，许多国家社会救助政策鼓励和强化社会救助对象求职行为的方针是“威逼利诱”。所谓“威逼”是指规定有就业能力的人士不能无时限无条件地享受救助，强调他们必须参加工作、培训或其他劳动力市场活动，否则不能申领救助或者领取全额救助金；所谓“利诱”是指实行各种经济诱导，对参加工作对象提供各种补助或补贴以及相应的劳动力市场服务。
1.2.1 调整收入审查方式，建立就业利益导向机制
从图1可看出，对救助金的扣除安排有三种选择：第一种选择是S—H—E，即任何收入都要进行审查，并从救助金中等量扣除；第二种选择是S—D—B—E，实行一定的收入豁免，即毛收入不高于X时，不纳入收入审查，在救助金保持不变的同时救助对象能增加一定的劳动收入；第三种选择是S—D—C—E，在实行一定收入豁免额的基础上，还对余下区间内的工作收入继续实行按一定比例的豁免(豁免率)。从就业利益导向的角度出发，第三种安排显然要比前两者强，但是，第二、三种安排也存在明显的不足，救助对象的毛收入要到达Y或Z时才能离开救助，明显高于第一种的G点，而且还可能造成收入水平刚刚超过救助标准的人也满足申领资格。
图1 收入审查与就业动机的关系
资料来源：OECD，1999：89
虽然不同国家在收入审查制度安排方面差异很大，但大部分国家都认为实行一定的经济刺激对保持就业动机十分必要。大部分国家如英国、法国、德国、加拿大等采用第二种选择，即对救助对象的收入划定一个“免检”区间或范畴，这些收入在审查时不计入，但高于免检区间或处于范畴之外的收入则实行100％的扣除。还有一些国家如澳大利亚、新西兰和美国等采用第三种选择，其中澳大利亚和新西兰两国实行了最优厚的收入豁免以及随后的标准渐退制度，主要的原因是这两国没有社会保险制度(Eardley，Bradshaw,Ditch,Gough,& Whiteford,1996:ch.7)。显然，这样的收入审核制度安排有利于建立就业利益导向机制。
1.2.2 强化求职审查和工作福利，建立“强行退出”机制
大部分国家的社会救助都规定有劳动能力的救助对象必须积极寻找工作，这些措施包括要求他们到劳动部门进行失业登记、参加职业培训计划以及接受所提供的就业机会，否则他们就要受到诸如取消资格、减发或停发救助金的处罚。一些国家如日本、冰岛、瑞士等，尽管没有明文规定要进行求职审查，但在实际操作中，个人仍被要求各尽其能，积极寻找工作。在这个方面，争议最大的是单亲父母，尤其是孩子年龄的划定，即孩子多大的单亲父母因为要照顾小孩而可以免除求职审查。
在实际操作中，年轻有劳动能力的对象申领救助时都要或多或少、或明或隐地受到一定的时间限制，如葡萄牙的青年就业救济(帮助青年融入工作生活)和新西兰的青年寻工津贴(主要针对以前就业的16-17岁的年轻人)(Eardley et al.,1996:ch.7)。此外，一些国家虽然没有原则规定领取救助的期限，但由于社会救助的管理权下放到地方，救助领取期限由地方决定，因此实际上救助金领取有一定的期限。而美国则在1996年明确规定了社会救助的最长申领时间。根据新规定，原来的失依子女家庭救助(AFDC，主要对象是有未成年孩子的贫困家庭)更名为困难家庭临时救助(TANF)，领取的最长年限为二年。如果两年后仍未就业，父母就必须参加由政府补助的就业计划。这些改革取消了政府对贫困人口提供无限制社会救助的责任，转而强调个人责任和工作伦理，建立工作福利制度(workfare)，以达到鼓励就业自立、避免长期依赖的目的。
1.2.3 制定奖惩措施和积极劳动力市场政策，建立就业促进机制
各国的社会救助制度都对接受求职审查的对象作出了具体的奖惩规定。处罚的方式包括取消资格、暂停发放以及减发救助金。与此同时，许多国家出台了鼓励救助对象参加工作或者自谋职业的优惠政策。这些政策包括小额工作补助、一笔奖励以及对自谋职业的对象提供贷款或补助，如英国的家庭奖励(Family Credit，对有孩家庭父母参加工作的奖励)和美国的工作收入退税(Earned Income Tax Credit)。需指出的是，工作补贴政策主要来自英语国家，而且主要面向有孩家庭。因为除了收入因素，参加工作还需要一定的成本，所以部分其他国家通过提供孩童照顾服务、劳动工具开支补贴、交通补贴等来降低工作开支，与前者有异曲同工的作用。
同时，各国都试图通过积极的劳动力市场政策，为救助对象就业提供帮助。其中包括提供职业介绍和择业辅导服务、培训设施、工资补贴以及创造就业机会等。许多国家要求救助对象，至少是年轻人，必须接受就业部门介绍的工作或参加指定的教育和职业培训计划。它们规定市级政府有义务提供就业机会计划。
1.2.4 引入个案工作计划，建立社会再融入机制
在各国社会救助对象中，长期领取对象一直是动态管理的重点群体(OECD,1998a,1998b,1999)。由于他们不仅面临长期的失业问题，更面临严重的社会排斥问题。因此，他们再进入劳动力市场并站稳脚跟，既面临受教育程度和技能水平低的“硬伤”，又面临心理颓丧、志向缺失、目标不明等“软肋”，单靠救助管理人员或就业部门人员无法达成社会再融入的目标。鉴于此，许多国家采用专业的个案社会工作方法来解决这些特殊群体的心理和就业问题。首先，由社会救助机构和救助对象签订“合同”，建立个案工作计划：个人同意努力提升其就业能力，前者则提供相应帮助。然后，由相关专业人士根据案主的不同特征，制定不同的干预措施(表1)。他们通常会和案主举行一系列的面谈(3个月期间平均6到8次)，帮助案主找出可能存在的问题，建立他们的自信，并确定就业目标和必要的中间步骤。一般来说，每个专业人士要辅导100～300个案主(OECD，1999：99)。
2 我国城市低保动态管理的制度安排分析
2.1 促进低保对象离开救助、进行就业的经济激励措施
从经济利益角度激励低保对象的求职行为是一种较为直接、可行的制度安排。以往大多数有关救助与就业之关系的讨论都把目光集中在替代率上。但由于救助对象是以家庭(而非个人)损益分析为决策基础，而就业所得和救助金丧失并非唯一影响家庭经济净收益的因子，故而仅用替代率来解释制度安排对救助对象求职动机的影响过于简单了。事实上，对低保对象家庭来说，退出低保、进行就业的决策除了会增加就业收入和丧失低保金外，还会让家庭增加开支(如子女照料、交通费用、求职费用)，丧失附带福利，面临再次失业和生活困难的风险等。
2.1.1 基于替代率的就业动机分析
表2显示了我国各省市区四种不同定义的低保替代率。根据一般的定义，我们通常用低保标准和平均工资之商(A列)来计算替代率。表2显示，各省市区的这种替代率在8.6％(西藏)和13.8％(天津)之间，显然很低，也就是说这样的制度设计会产生较强的就业推动力。然而，这样的结论至少有以下几点值得商榷。
注：最低工资标准为2008年数据，故基于最低工资的替代率略有偏低；平均工资为2006年数据，故基于平均工资的替代率略有偏高；低保标准和支出为2007年数据。
资料来源：国家统计局,2008；民政部，2008a
首先，我国城市低保采用补差救助方式，实际给付往往低于低保标准，而影响低保对象决策的因素是实际给付金额，而不是低保标准，所以，以低保标准为分子的替代率高于以实际低保给付额为分子的替代率。有些省份前者甚至超过后者的两倍。
其次，许多调查结果表明，低保对象的劳动力市场能力比较弱，即便能找到工作，往往也只能找到那些较为低端的工作，特别是薪资偏低。因此，我们认为，用最低工资作为替代率的分母比用平均工资更契合实际，即D列替代率可能更接近于实际情况。
第三，一般替代率的定义中通常只考虑单个人的低保标准和工作所得之间的关系，但对于低保对象来说，救助/就业决策是基于整个家庭的，即以整个家庭的替代率为基础的，因此在不同的规模家庭(领取救助金额)和不同的就业人数(工作所得)条件下，替代率对其救助/就业决策的影响也不相同。
表3分析了家庭规模对替代率的影响。首先，低保替代率随家庭规模扩大而线性增长。各省市区1人户、2人户、3人户(无人就业)的替代率平均值分别为28.0％、55.9％、83.9％。随着家庭成员数量的增加，替代率也随之成倍增加。如果对于单人户而言，17.3％(新疆)到42.0％(北京)之间的替代率对促进就业具有积极效应，那么对于两人户(34.5％到84.0％)和三人户(51.8％到126.1％)而言，这种促进就业的效应明显降低。即如果他们只能从事一些接近最低工资的工作的话，那么与领取低保金相比，他们参加就业并不能明显地增加收入。特别是在无人就业的三人户中，京津沪和安徽的替代率已经超过100％，即家庭的低保金已经超过一个人的最低工资。如果只有1人参加接近最低工资的工作，那么由于这些收入将100％从低保金中扣除，因而不会增加家庭总收入。
注：假设就业所得为最低工作。家庭替代率是指家庭成员中某一个人就业时低保金额和就业所得之间的比例。
其次，有无人就业对替代率影响很大。表3显示，在大部分省区，即便是享受低保金额最大的三人户家庭，当有成员参加工作时，他们会因收入超出低保线而退出低保。而对于京津沪和安徽四省市来说，当家庭中已有1人就业时，第2人就业的替代率明显提高，即有较强的就业推动作用。
可见，在单独考虑替代率的前提下，现行制度安排对有1人就业的3人户和1人户的就业推动力比对其他类别家庭的就业推动力强。其造成的政策后果是，家庭规模越大，替代率越高，而就业推动力越低，因此规模比较大且无人就业的家庭比规模比较小的家庭更不愿意离开低保。但是，当家庭中有人就业时，这种关系会发生变化。
除家庭规模外，低保标准设置中是否考虑“家庭规模效应”③也会对替代率产生影响。目前，据民政部的统计(2008年7月)，我国36个中心城市中，只有厦门和福州采用这样的标准设置方法。从图2中我们可以看出，当家庭人数超过1人时，考虑规模因素的替代率低于未考虑家庭规模因素的替代率，即一定程度上降低了多人户的替代率，有利于促进其就业。
2.1.2 基于边际有效税率④的就业动机分析
我国城市低保制度采用补差救助方式，一个低保家庭的实际领取低保金等于低保总金额(低保标准和家庭规模之积)扣除现有收入后的差额。显然，当现有收入低于低保总金额且没有其他制度安排的情况下，家庭工作收入的增加并不会带来家庭纯收入的增加，这些工作收入都将从低保总金额中扣除，即我国低保边际有效税率为100％(参见图1中的“S-H-E”)。显然，这不会对低保对象求职产生激励。特别当家庭规模较大(如三口之家)、低保总金额(G)较高时，由于技能和素质较低，低保对象往往无法取得超过低保总金额的市场工资，因而陷入贫困陷阱。
为此，我国许多城市地区出台了一些促进低保对象就业的经济激励措施，大致可分为以下几类：(1)渐退措施，即低保对象因参加就业而增加的收入不会立即从低保金中扣除，而是采用逐步扣除、逐月退出的办法。这是目前最常见的经济激励措施。不过，对于渐退时间和渐退标准各地有不同的规定。渐退时间一般为2-3个月，其中，上海为半年，广东为1年。河南平顶山市则根据收入状况区别对待。渐退标准一般为原来享受的低保标准。上海出台了较为复杂的渐退计算方法，但实际操作较为不便，现改为一次性发放。(2)就业补贴，即低保对象就业可获得一定的现金补贴，这种措施一般应用于从事社区公益岗位的就业困难的低保对象。上海和重庆也将此措施应用于一般低保群体。目前上海的标准是每人每月180元，只要条件符合，可一直享受；重庆的标准是低保总金额的50％，最长领取3年。(3)社会保险补贴，即为参加就业的低保对象缴纳全部或一定数额的社会保险费，一般为3年。社会保险补贴对那些缴费记录较长的低保对象的吸引力较强。
图2 考虑家庭规模因素的低保标准设置对替代率的影响
应当看到，近年来，如何从经济上促进低保对象就业的问题逐渐受到各地民政和劳动部门的重视。不过，从国际比较角度看，我国各地推出的这些经济激励制度安排存在两大缺陷。
首先，这些经济激励措施不适用于非全日制工作，只适用于参加全日制工作，即他们至少要获得收入不低于当地最低工资的工作。这种制度安排无法克服“失业和贫困陷阱”问题(黄晨熹，王大奔和邱世昌等，2005；黄晨熹，2007)。而当低保金额达不到其预期家庭收入时，他们就开始在劳动力市场管理和社会救助管理中“寻租”，隐性就业既领低保，又保工作收入不失，就是这种寻租行为的结果。实际上低保对象通过隐形就业达到“救助后的平衡”。
其次，这些经济激励措施未能形成持续推动力，即由于低保金的抵扣效应，在许多收入区间上，工作收入的增加并不会带来家庭纯收入的增加。换言之，这些激励措施不能保证低保对象能从每一分工作收入中得到好处(黄晨熹，2007)。目前，政府部门和社会各界比较关注低保家庭和工作家庭之间的收入差距，要求确保后者的收入要明显高于前者。从实际操作看，大部分地区采用低保家庭中工作者享受渐退措施的方法，即他们可以享受短时期(一般两到三个月)的经济补贴。但大部分地区都明确规定，一定时期内这种优惠措施不能重复享受。因此，长期来看，工作收入增加不会带来家庭收入的明显增长，或者说有人工作的低保家庭和无人工作的低保家庭相比，收入没有较大幅度的增加。显然，这样的措施安排无法从经济上促使低保家庭一直保持与劳动力市场的联系。
2.1.3 救助制度安排中的其他就业障碍
首先，低保附带福利⑤是影响低保对象求职行为和决策的重要因素。目前，各地已经建立的附带福利主要包括粮油帮困、医疗救助、教育救助、廉租房以及其他优惠和帮困措施。上海调查表明，虽然除粮油帮困卡和其他优惠措施和服务外，其他附带福利的覆盖率并不高，但其补助的金额相当可观，特别是廉租房。因此，许多基层的低保管理人员把低保卡称为具有高附加值的“金卡”。而退出低保也意味着附带福利的丧失。调查中发现，即使低保补差金额少至数元，但一些低保对象仍紧抓低保不放，因为他们看到，继续领取低保可能为他们带来丰厚的附带福利。这在很大程度上削弱了他们走向劳动力市场的经济动机(黄晨熹等，2005)。而北京的调查得到了极为类似的后果(齐心，2007)。
其次，因就业而引致的家庭开支增加进一步影响低保对象求职行为和决策。这种家庭开支增加主要表现在两个方面：首先是照顾家人特别是小孩的开支。这种情况在单亲家庭中尤为突出。其次，求职或工作过程中产生的开支，主要包括交通费、餐费、通讯费、设备购置费(如服装、通讯工具、生产工具)等。英国学者发现，再就业者每周用于工作的交通费通常为5-7英镑，约1/5的失业者再就业过程中要购置新衣服或工具，或产生其他类似的支出(Garman,Redmond,& Lonsdale,1992)。吉林省有关部门的调查则显示，求职成本高是贫困大学生找工作的最大障碍。毕业生整个求职成本平均在3000-4000元左右(马扬，2008)。由于目前来看，关于低保对象求职过程开支的资料非常有限，我们无法进行精确的计算。但基本的判断是，即便是那些对一般家庭来说，不会对家庭生活总体水平构成较大影响的开支，对属于贫困群体、事事需要精打细算的低保家庭来说，也可能成为一笔不可忽视的负担。因此，未考虑工作开支的替代率很可能会低估低保对象工作前后之间可支配收入的实际比率。
再次，未来的不确定性和不可预知性是影响低保对象求职行为和退出决策的潜在因素。一方面，尽管替代率的计算乃至对相关因素影响的理论分析相对明确和容易，但是对于某一位具体的低保对象来说，计算工作前后的净收入以及其他相关收支十分困难。他或她几乎无法事先了解从救助到就业能获得多少净收入。OECD(1998a：50)研究发现，许多救助对象会低估其就业时的总所得。而对工作前后净收入的不正确预期则又会让救助对象的行为缺乏理性。此外，知识的缺乏会进一步增加工作收入的不确定性。另一方面，复杂的行政程序让许多救助对象产生这样的误解：出去容易再进难。他们会担心再次失业后能否再次成功申请低保。此外，许多城市规定，若干时期内低保家庭不能重复享受渐退措施。其初衷可能是为了防止低保家庭为享受这些补助而故意不断“失业-就业”的循环，或者为了促进更长时间的就业。但这可能在一定程度上增加低保对象对就业不稳定的担忧。这些就构成了阻碍低保对象走向工作岗位的“摩擦力”。
2.2 强化低保对象劳动力市场行为的制度安排
强化低保对象劳动力市场行为的制度安排主要从制度上强制规定低保对象必须进行求职登记、接受职业指导、履行求职活动、参与职业培训，并最终走上工作岗位或至少保持与劳动力市场的联系，防止社会排斥。1999年的《城市最低生活保障条例》只是对低保对象的劳动力市场行为作出了原则性的规定，即“鼓励劳动自救”，以及要求低保对象领取低保金期间必须参加公益性社区服务劳动。因此，各地的低保条例对其进行了细化。具体来说，主要包括以下几个方面。
2.2.1 求职/失业登记
各地城市低保制度都规定，处于劳动年龄阶段、有劳动能力的低保对象(通常被称为低保就业服务对象)都必须到到劳动部门进行失业和求职登记。一些地区还要求低保对象填写《低保人员就业跟踪服务卡》，登记求职与培训意向，并签订《低保人员接受就业服务承诺书》，里面明确规定低保对象的权利和义务。
不过，低保条例以及大部分地区的低保制度未对可以免除劳动力市场的低保对象作出明确规定，虽然在实际工作过程中，基层人员已经有所考虑。同时，在国际上，因照顾生活不能自理之家人的救助对象通常也被列为免除劳动力市场要求的对象，这里的生活不能自理的家人主要包括一定年龄⑥以下的未成年子女以及身心障碍或罹患特定病症的家人。前者主要适用于单亲家庭，但有些国家也适用于双亲家庭。目前，我国各地低保制度很少考虑这个问题。
2.2.2 职业指导和培训、就业推荐
一般而言，各地低保制度都规定，有劳动能力的低保对象在求职/失业登记以后，必须接受劳动保障机构提供的职业指导，参加就业培训以及接受推荐的就业岗位。
职业指导一般采用一对一的方式，而且只提供一次。众所周知，相对而言，有劳动能力的低保对象一般属于劳动力市场上的弱势群体。这种弱势性的形成是各种社会和个人因素长期作用产生的结果。因此，客观而论，单凭一两次面对面的访谈，要扭转他们长期形成的就业观念和增加他们的劳动力市场自信绝非易事。特别是在未来职业路径的规划上，如何引导低保对象设定可行的就业目标以及必要的中间步骤，可能需要一系列的面谈以及复杂而艺术的访谈技巧。
就业培训是提升有劳动能力低保对象就业能力的重要手段。大部分地区都明确要求低保对象必须参加，且一般规定每年至少提供一次免费职业培训。不过，调查发现，针对低保对象的就业培训状况不尽如人意(葛道顺，2004)，主要表现在两个方面：首先，政府重视程度不够，参加培训的比率不高。其次，项目设计单调，低保对象对就业培训效果的评价不高(黄晨熹，2007；李迎生、肖一帆，2007)。其背后的原因可能是各地政府比较注重提供培训项目，但忽视这些培训项目与低保对象再就业市场之间的联系，无法满足低保对象的实际需求，从而影响他们参加培训的积极性。
此外，许多城市低保制度都明确表示，在求职登记后的2-3个月内，为低保对象提供三次就业介绍。而对于“4050”人员及其他特殊就业困难群体，一般采用推荐到公益性岗位工作的做法。不过，从操作过程看，各地政策比较注重工作岗位的提供，较为忽视工作的“合适性”，即该工作是否适合低保对象的劳动力市场特征。葛道顺(2004)认为，各级政府普遍缺乏对再就业市场的细分，不能帮助低保对象找到适宜的工作岗位。而从各地低保的法规条文看，目前尚未出现对合适工作的定义。
2.2.3 社区公益性劳动
《城市居民最低生活保障条例》及各地低保条例都明确规定，有劳动能力、尚未就业的低保对象必须参加一定数量的社区公益性劳动。但各地对劳动方式、内容和时间的规定则不尽相同。同时，低保对象是否应该强制参与社区公益劳动？对此学术界存在许多不同的争议(葛道顺，2005)。其中的核心问题是低保作为一种权利是否可以附带条件以及政策条款应该如何细化(如公益劳动如何界定，以何种方式参与多少时间较为合理等)。从实际操作看，因为民政部门是此举的坚定支持者，因此社区公益劳动仍将是我国城市低保制度的重要安排。从这个意义上说，这些问题值得进一步深入探讨。
2.2.4 奖罚措施
虽然我国《城市低保条例》未对求职/失业登记、参加职业培训和社区公益劳动等作出十分明确的规定，但各地低保条例对此作出了详细规定。
一般而言，不进行失业/求职登记、不参加职业培训、不接受就业推荐、不接受就业指导或不参加公益劳动的有劳动能力低保对象有可能面临低保申请不予受理或低保资格被取消的处罚。各地还明确规定了不参加/不接受的次数以及相应的处罚措施。一般是60个工作日内提供三次推荐就业。如此后仍不能就业，就很有可能被取消低保资格。显然，这种做法上和设定救助期限十分类似。但是，即便是具有一定劳动力市场能力的人口，要在两个月实现工作转换，可能亦非易事。因此，60个工作日的做法有些过于严苛，其带来的问题可能是实施效果不理想。此外，并非所有有劳动能力的对象都能顺利找到工作。因此，北京等地对暂时无法就业中的“非本人原因”和“本人原因”进行了细化。显然，这样的细化非常有利于基层低保管理机构的具体实施。
另一方面，为鼓励低保对象积极参与劳动力市场相关活动，各地也出台一些奖励措施。首先是提供免费的就业培训和指导以及岗位介绍服务；各地基本都采用该措施。其次为其就业再就业提供各种优惠，如税费减免、各类补贴、小额担保贷款等。再次，提供直接经济补助，如在天津，对于主动进行求职登记，积极参加培训与接受推荐就业的人员，属于申请享受低保待遇生活确有困难的，可采取其他救助方式先给予不超过二个月的生活救助。这些措施较为直接有效，适用性也较广。
2.2.5 保障限期
目前，除少数地区(如湖北潜江)外，我国大部分地区都未采用“限期保障”措施。但由于制度设计上的缺陷和劳动力市场监管的难度，基层低保管理机构对诸如隐形就业之类的行为尚无积极有效的应对措施，造成管理中的漏洞(黄晨熹等，2005)。限期保障措施能在一定程度上预防这些漏洞。因此，我们应该对限期保障措施实施过程中的经验和教训进行总结，特别要分析这些措施是否真的有效以及是否适用于其他地区。
3 完善城市低保对象动态管理的政策建议
从社会救助生涯的角度来看，要使救助对象完全离开低保并通过就业实现自立需要具备以下条件：(1)救助对象不仅没有依赖救助的思想，而且具有积极求职、实现自立的动机或主观愿望。这点主要取决于救助对象个人品质因素，但社会氛围、制度设计也能对其产生积极作用。总体而言，这方面的干预措施主要包括心理辅导和经济激励。(2)合适的就业机会。所谓“合适”一般指内容和薪资与原先工作较为接近、较为符合救助对象劳动力市场特征(包括技能和身体)、离家距离适中等。这点主要取决于劳动力市场的状况。这方面的干预措施主要包括为就业困难群体提供就业岗位。(3)救助对象具备新岗位所需的劳动力市场条件，主要是文化和技能水平。这点主要取决于救助对象受教育和参加培训的状况。这方面的干预措施主要包括提供免费教育培训。(4)救助对象能维持工作。只有救助对象通过工作获得可持续的收入，才是其真正退出救助的标志。不过，目前来看，要持续多长时间再领取救助还是永远不再领取救助才算是真正退出，尚无明确的定义。
据此，我们提出以下完善我国城市低保对象动态管理的政策建议。
3.1 加强有利于低保对象就业的职业辅导和社会支持，消除低保对象就业的心理和技能障碍
首先，提供及时、适切和免费的职业指导服务，帮助低保对象建立正确的就业观念，规划合适的职业生涯。职业指导服务的重点包括两个方面：(1)树立正确的劳动观念，特别要消除低保对象依赖福利的思想；管理机构要花大力气确保低保对象意识到其义务，同时强调他们对低保对象领取救助期间行为的预期。(2)建立合适的职业生涯规划，既要避免好高骛远的追求，也要避免萎靡不振的心理。在面谈过程中，职业指导人员和社工应引导低保对象设定就业目标以及必要的中间步骤。在经过一系列面谈(如3个月内6-8次)，和低保对象一起建立期望的和可行的职业路径，并设定阶段性目标，作为考核的标准。
其次，提供符合低保对象需求的教育和职业培训内容。应该根据上一阶段确定的低保对象的就业目标和职业路径来确定教育和职业培训的内容，并结合各地开展的再就业工程，为低保对象提供培训，而不是千篇一律的岗前培训或品种单一的低端技能培训。此外，对于长期失业者，我们可以采用强制性参与职业再培训项目或提供教育安置方法来取代求职要求。
再次，提供契合低保对象劳动力市场特征和家庭实际状况的就业岗位，即“合适”的就业岗位。从国际上看，各国对合适工作的定义差异很大。一般来说，判断合适工作的标准包括：和以前收入相比，所提供工作的薪资；工作地点和家庭的距离；新工作和工作者以往职业、能力和培训之间的联系；以及新工作涉及危险或危害的程度(US-SSA,2008：14)。简言之，就业岗位应该尽量契合低保对象的劳动力市场经历、求职预期、技能素质以及平衡工作和家庭之间关系的要求(特别是工作地和居住地之间的距离)。长远来看，只有这样的岗位才能让低保对象真正离开救助、实现持续性的自立。
最后，提供就业补助，消除因就业对低保对象家庭生活带来的影响。为积极求职的低保对象提供交通、衣物以及工具方面的补贴；为需要照料家庭成员(特别是未成年子女)的对象提供相应的补贴。
3.2 完善城市低保标准体系的设置，构建有利于离开救助和就业的经济激励机制
首先，在家计调查时设定一定数量的收入豁免额以及(对豁免额以上收入)一定比例的抵扣率(而不是绝对数)，让就业的低保家庭能从所获得的每分收入中都得到好处(黄晨熹等，2005)。至于收入豁免额和抵扣比例，我们认为应该在借鉴国际经验和加强社会调查的基础上，结合现行救助标准体系、低保家庭的工作收入状况以及两者的互动关系来确定。需指出的是，收入豁免额和抵扣率方法是针对所有有收入的工作，特别是非全日制工作。这样做至少有三大好处：其一，增加参加工作之低保对象的收入，拉开就业和不就业之间的差距；其二，让低保对象保持和劳动力市场的联系，预防长期依赖和社会排斥；其三，大大降低隐性就业的经济收益。实际上，这种方法和许多地区推出的就业补贴异曲同工，而且可由民政部门直接管理。
其次，在构建标准体系时，考虑家庭规模因素，有效降低规模较大家庭的替代率，促进制度公平。如果采用OECD国家的经验公式，那么人口数为N的家庭需求等于单身家庭需求的
倍(Atkinson,Rainwater,& Smeeding,1995)，而不是N倍。⑦民政部社会福利与社会进步研究所在1996年也提出过一个标准：如果1人户所需金额为1，那么2-3人户则为0.8-0.85，4人及以上户为0.75-0.8(唐钧，沙琳和任振兴等，2003：274)。当然，上述经验公式不一定适用于我国当前的城市地区。我们可以根据本地统计部门对家庭需求和规模之间相互关系的调查结果来确定这些参数。
再次，灵活运用低保附带福利，使其成为促进就业和公平的积极因素。目前许多城市(如上海)低保的附带福利，特别是医疗救助、教育救助和廉租房，主要用于满足某种特定需求。除了低保家庭外，有些低收入家庭或有某种特殊困难的家庭(如单亲家庭、住房困难户)也可能存在这方面的需求，但由于附带福利的资格通常是以低保资格为前提，因此，低收入家庭很可能无法享受到这些附带福利，除非他们降低自己的收入，甚至不就业，以满足低保资格。故此，我们认为，可以把附带福利的申请资格由低保家庭扩大到低收入家庭或者有某种特殊困难家庭(如所有低收入家庭和单亲家庭可以申请教育救助，低收入住房困难户可以申请廉租房等)，弱化附带福利对低保对象退出救助的影响，也就是说，即便一些低保家庭因为就业，收入有所提高而退出低保，但只要未超过低收入线，他们可以继续享受附带福利。相反，如果一些有劳动力能力的低保对象多次拒绝接受介绍、拒绝参加公益劳动、拒绝参加培训，那么首先可以取消其附带福利的资格。同时，将这些附带福利作为向贫困边缘人群提供补助的手段，即那些收入刚刚超过低保标准且从事有一定收入的工作的困难家庭也可以享受这些附带福利。建议各地根据当地实际情况设立低收入线，在严格执行低保标准的同时，向一些收入介入低保线和低收入线之间的家庭提供救助，特别是一些专项救助和临时救助。
最后，加大对隐性就业和隐性收入的监管力度，提高弄虚作假者的违反成本。根据低保条例的规定，目前低保管理机构对救助对象违法行为如虚报或隐瞒实情、伪造证明材料等所采取的处理方法是追回其已经领取的救助款物，这对低保对象来说，基本没有威慑力。因此，在法制建设上，我们应该调整处罚方面的条款，树立骗取、冒领救助款物属于侵占国家财产的违法行为的观念，加大对弄虚作假行为的惩处力度，情节较轻者终身取消低保资格，情节较重者则追究刑事责任。
3.3 规范低保对象求职制度安排，进一步完善动态管理的制度保障
3.3.1 进一步规范低保对象的求职/失业登记
首先，要明确界定免除求职/失业登记人员。目前，各地低保条例对有无劳动力能力的判别主要采用是否处于劳动年龄阶段这个指标，但实际上有劳动能力与处于劳动年龄并非完全一致，部分处于劳动年龄阶段的人口可能因为家庭或身体因素而不能参加就业。显然，让这部分人进行求职/失业登记或因不那样做而受到处罚不尽合理。因此，条例中要明确指出哪些是可豁免求职/失业登记的人员。一般来说，豁免人员包括三大类：处于劳动年龄以外的对象；因疾病或残障而永久或暂时丧失全部或部分劳动能力的对象；全日制学生(包括全日制大学生甚至研究生)。同时，应该加强对单亲家庭父母求职要求问题的研究。
其次，要详细记录低保对象的求职与培训意向，明确告知低保对象的权利和义务。在低保对象求职登记的同时，应该要求他们详细填写他们的求职和培训意向，同时签订《低保人员接受就业服务承诺书》，里面明确规定低保对象应该努力提升就业能力，接受合适的岗位。同时明确管理机构将为其提供帮助以实现该目标。
3.3.2 进一步优化奖惩和限制措施
首先，可以考虑设定领取期限，同时做好退出低保和就业之间的衔接工作，精简和放松对退出低保者再次申请的要求。设置领取期限是为了有劳动能力低保对象长期依赖福利的问题。基层管理人员可以根据这些规定在期满后强制这些低保对象从事政府补助的就业计划或者各种职业培训计划。如果低保对象拒绝，则取消这些低保对象的资格。当然，这种限制不适用于那些丧失劳动能力的低保对象。我们可以根据各地劳动力市场状况、政府财政能力以及低保家庭的需求等实际条件来确定领取期限。国际上一般为2年。
由于按照雇佣惯例，工资一般在下一个月发放，因此，建议要建立低保金渐退制度。即在低保对象退出低保上岗工作的转型期间，可以保留1-3个月低保金，确保转型不会影响其基本生活，而且在此期间，可以不需要重新申请就能返回低保；在半年内返回低保的对象在申请程序上给予精简和便利。但是此种优惠仅在领取期限内有效。
其次，逐步弱化社区公益性劳动的要求，特别是其中的惩罚性质，更多强调积极正面的志愿服务性质。从历史比较角度看，让有劳动能力低保对象参加社区公益劳动的做法，可以追溯到英国《济贫法》中的济贫院审查(workhouse test)以及我国民国时期的贫民习艺所。由于济贫院审查和贫民习艺所具有惩罚性质，因此，无论在英国还是我国台湾地区，新救助法出台后，都取消了这些措施。不过，考虑到公益劳动在低保对象管理中的积极作用，如甄别“隐性就业者”、培养低保对象劳动习惯等，我们建议应该保留，但要注意两点：一将社区公益劳动正式化，尽量剔除惩罚性质。建议将公益劳动和培训共同作为有劳动能力对象在无法就业情况下可选择的项目，而不是不参加工作后的强制项目。把公益劳动视为政府购买岗位的一种特殊形式，至少让参加公益劳动的低保对象不会有不良感受。二将社区公益劳动规范化。明确规定哪些对象和哪些情况下可以免除、劳动内容、劳动时间等。特别是劳动内容要具有惠及大众的公益性质，切忌成为供基层管理人员调遣的“人手”。
再次，继续完善现有的奖惩措施。根据前面的个案计划，对于在规定时间内未达到相应目标的低保对象采取相应的处罚措施。如对于不进行失业/求职登记和不签订相关承诺书的有劳动能力低保对象，取消其低保资格；对于在领取期限内不参加职业培训、不接受就业推荐、不接受就业指导或不参加公益劳动的对象进行适当的处罚，如取消附带福利资格。需指出的是，由于弱势群体就业将遇到许多常人无法想象的困难，在促进低保对象就业的过程中，对多次不能就业的低保对象要具体问题具体分析，不能简单地以“低保不能养懒汉”为理由而剥夺其享受低保的权利。因此，要进一步细化本人因素和非本人因素，对于非本人主观因素而造成不能参加各种活动或不能接受相关服务的，可以免除处罚。同时，要继续加大对自主就业者的支持力度。如提供税费减免、各类补贴、小额担保贷款等。
3.3.3 加强与人力资源和社会保障部门的联系，完善部门协调机制
促进有劳动能力低保对象求职就业离不开民政和劳动部门的紧密合作。在现行体制下，民政部门只有进一步加强和劳动部门的合作，争取劳动部门的支持，建立切实有效的部门协调机制，才能使动态管理成为可能。但现在可能存在的问题是，由于部门分割，低保对象的就业不一定得到劳动部门的重视。而且，从理论上分析，这些低保对象很可能是经过劳动部门努力仍无法就业的困难群体。在当前就业形势仍比较严峻的情况下，劳动部门可能更关注那些容易就业的群体。这可能使基层低保管理机构在争取劳动部门支持的过程中碰到不少困难。鉴于此，我们认为，在继续争取人力资源和社会保障部门大力支持的基础上，新修订的低保条例或其实施细则中应该对人力资源和社会保障部门在低保管理中所承担的职责作出明确的规定，特别要明确城市低保人员也是就业工作主要目标任务中的一部分。具体来说，应该包括以下几个方面：(1)求职/失业登记；(2)提供职业辅导、职业培训和就业岗位信息；(3)提供低保对象相关就业信息和社会保障信息(特别是社会保险)；(4)提供再就业基金资助低保对象再就业；(5)提供就业岗位。
3.4 重视城市低保对象的动态管理，加强低保对象社会救助生涯的监测
首先，修订的低保条例中要进一步强调动态管理的必要性。从国际上看，有劳动能力救助对象一直是各国社会救助制度乃至福利制度改革的重点人群，其改革的主要导向是解除政府对此类人群的无限制的福利责任，转而强调权利和责任的相互对应。福利对象应该积极参加工作或参与劳动力市场活动以“换取”享受福利的权利。由于目前乃至今后相当长一段时期内，有劳动能力对象会构成我国城市低保对象的主体，加上中华民族素来强调勤劳和自力更生的福利文化，因此进一步强调低保对象的动态管理的必要性，特别是在强调低保制度给予贫困家庭享受救助之权利的同时，强调低保对象自身的义务和责任，对进一步完善我国低保制度、促进制度的可持续发展具有重要的现实意义。
其次，加强对城市低保对象动态管理实施状况的评估。各地政府推出了许多旨在促进低保对象积极求职和就业的措施。应该加强对这些措施对促进低保对象求职就业方面所起的作用进行评估，从而总结经验和教训，进一步完善动态管理。
再次，加强对城市低保对象动态管理的跟踪研究。低保对象的进入-退出-再进入的社会救助生涯是一个长期且影响因素十分复杂的过程。单靠一两次的调查无法完整探究其中的成因。民政部门应该和相关学术研究部门合作，对影响城市低保对象社会救助生涯的影响因素及其形成机制进行长期的跟踪研究。
注释：
①该调查表示，9.5％的受访对象表示，其低保金曾间断过。但是由于缺乏进一步的资料，我们未能进一步区分2000年开始领取的人群中到底多少比例的人的低保金曾经间断过。但即便曾经间断过低保金的受访对象都是从2000年开始领取，那么从2000年开始领取且没有间断过的受访对象占四成以上。
②2007年我国城市低保对象中，未成年人、成年人和老年人分别占24.0％、62.9％和13.1％。
③由于部分用品(如家具、电器等)可以在家庭成员之间共享，因而在保持相同消费水准的条件下，人均消费支出会随着家庭规模的增大而降低。
④所谓边际有效税率是指由于制度扣除因素(如纳税、社会救助收入扣除等)，每单位增加收入中被扣除的比例。如一低保对象参加就业后发现，他的低保金中只扣除80％的就业所得，即通过就业，他能获得20％就业所得的利益，那么边际有效税率是80％。显然，边际有效税率越高，低保对象创造收入的动机越弱，也就不愿意积极求职或工作更多时间，反之，动机则越强。
⑤指因享受低保而带来的其他补助。
⑥如捷克是4岁，荷兰是5岁(以前为12岁)，挪威是8岁(以前为10岁)，我国台湾是6岁。而且近年来的总体趋势是未成年子女的年龄界限在降低(OECD，1998b：111)。
⑦以上海为例，原来的低保标准是：单身户400元，双人户800元，三人户1200元，调整后的双人及三人户的救助标准分别为：双人户=400×
=566元，三人户=400×
=693元。
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