政府垄断土地市场：经营城市的核心和关键，本文主要内容关键词为：土地市场论文,核心论文,关键论文,政府论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F301.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1006-012X(2004)-03-0032(04)
经营城市就是对构成城市空间资源和功能载体的自然成长资本（如土地）、人力作用资本（如道路、桥）及其相关延伸资本（如道路、广场冠名权）等进行集聚、重组与运营，最大限度地盘活存量，吸引增量，走出一条以城建城、以城兴城的城建市场化之路，实现城市的自我滚动、自我积累、自我增值。
1987年12月1日，深圳市举行了中国首次以“拍卖”方式出让土地使用权的活动。一块底价为200万元的地皮，经过十几轮的竞投后，最后以525万元成交。一槌敲出的土地市场，形成了蓬勃发展之势。截至2001年底，全国累计收取土地出让金近5000亿元，仅2001年1年，全国招标拍卖出让土地6609公顷，价款达492亿元，2002年上半年则超过300亿元。
一、城市土地使用制度存在的问题
中国传统城市土地使用制度是实行无偿、无限期和无流动使用的制度。在这种城市土地使用制度下，形成了无偿调拨土地的计划管理体制，以及由计划管理部门根据项目立项批地，然后由土地管理部门行政划拨土地的城市土地供应机制。这种无偿调拨和以需求定供给的土地供应机制和管理体制，由于缺乏市场机制的有效引导和有偿付费的制约，土地使用者占用土地没有任何经济压力，占而不用、征而不用、多占少用现象普遍。由于计划者缺乏合理配置土地资源的价值尺度和来自市场的有关资源配置的信息，无法对大量建设用地的需求作出切合实际的调拨计划，难以真正做到“节约用地”和空间合理配置。由于企业只能“生”，不能“死”，使得一些早已没有生命力的企业仍然占据原来的土地，致使这些土地不能真正发挥作用，无形中又扩大了社会对企业用地的需求，从而导致城市土地滥用、土地资源配置不合理、土地利用效率低下以及土地资源严重浪费等问题，以致使中国原本耕地不足的状况更加严重，加剧了城市用地的供需矛盾，严重制约了中国经济社会的可持续发展。
改革开放后，受市场经济的强烈冲击，这种无偿划拨土地使用权的体制和土地供应机制难以适应新的城市经济制度以及城市社会经济发展的要求。以城市土地有偿、有限期使用为核心内容的城市土地使用制度改革的实施，改变了以往土地供应单纯采用划拨的方式，引进了市场机制，从而促使城市土地管理方式和土地供应机制发生本质性改变。
城市国有土地有偿使用制度的建立，已经从根本上改变了过去计划经济体制下国有土地无偿无限期使用的状况。土地资源的资产价值日益显现，对城市筹集建设资金发挥了越来越大的作用。另一方面，由于国有土地有偿使用制度建立的时间不长，人们的观念还没有完全转变过来，因此不可避免地还会存在一些问题。
1.土地供应多用协议方式，招标拍卖比重过低
虽然有偿出让迅速扩大，但是在国家城市建设用地的供应总量中，通过有偿出让供应的仍占少数，而出让中采用招标拍卖的则更低。众所周知，拍卖和招标的市场化和公开化程度要高于协议出让，价格比较合理，也容易接受社会的监督，保持交易的公正、公开和公平性，并有利于防止徇私舞弊。而协议出让在地块选择、规范要求、价格形成、付款方式等方面更多依赖出让机构的能动作用，随意性和盲目性大，不易实现规范化。土地出让行为的不规范，导致人情地、关系地、条子地比较普遍存在。土地使用权出让价格偏低，少收了大量的土地出让金。特别是房地产开发用地，过多的协议出让，使城市土地升值收益不能通过出让价格充分体现出来，不利于城市土地的经营，为土地交易中的“暗箱操作”和腐败提供了温床。一方面，掌握土地出让权的个别人利用权力，营私舞弊，贪污受贿；另一方面，一些人进行土地投机，炒买炒卖，牟取暴利。这些既造成土地市场的混乱和无序，又造成国家土地资产的大量流失。
2.无偿划拔的国有土地非法入市，导致国有土地资产收益大量流失
中国城市存在的大量存量土地几乎都掌握在土地使用者手中，而政府掌握的份额却近似于零。在划拨存量土地使用权可以通过补办出让手续向土地市场供应土地的制度下，使得众多划拨土地使用者成为合法的土地供应者，导致城市存量土地供应市场成为多头供应的买方市场。存量土地自发、无序进入土地市场流转的局面，使得政府难以真正实现对城市一级市场土地供应的高度垄断，从而导致政府为管理城市土地市场所制定的以市场取向的供地计划失效，政府宏观调控市场能力大大削弱，容易引发土地市场供求失衡和总量失控，并导致土地市场运作不规范，国有土地资产大量流失。这种城市存量土地供应机制不仅难以有效促使存量土地资产显化，相反，由于当前土地管理政策、手段、法制等的不完善，反而加剧了“隐形市场”的发展，并提高了“隐形市场”清理的难度。
3.土地出让以生地、毛地出让为主，熟地出让比重低
以熟地方式出让，可以使土地前期开发后的增值收益归政府所有，有利于增加城市的建设资金，有利于缩短开发商开发土地的周期，分散开发经营风险，改善投资环境，有利于形成公平竞争的市场交易秩序。而以生地、毛地出让，不仅导致理应归属国家的部分土地资产收益不能实现，而且由于土地标的显性化程度低，导致土地市场竞争不规范，土地收益分配不合理。
而从根本上说，中国现行城市土地供应中存在的诸多问题，是由于中国当前城市土地使用制度改革尚处于初级阶段，土地市场还处于初级阶段，离规范化、成熟化的市场还有较大距离；市场机制对土地资源的合理配置作用还不完善，致使城市土地供应机制不健全，土地供应和管理方式难以适应城市社会经济发展和改革的需要，难以对城市土地市场及各类开发行为发挥积极的宏观调控作用。城市土地一级市场供应处于“源头”地位，是城市土地资源的初次分配，对城市土地利用和土地市场规范意义重大。当前土地供应中存在的诸多问题，正是由于城市土地一级市场供应的多头供地局面和直接流转模式，导致“源头”失控，致使市场机制和计划机制双双失灵。
所以，深化土地使用制度改革，必须从“源头”入手，从转变城市土地供应机制模式这个深层次原因出发，才能治本，才能彻底解决当前中国土地使用管理中出现的诸多问题。要改变目前多个“源头”供地的局面，就必须要求政府将分散的土地集中起来，真正做到垄断经营土地一级市场供应，增强政府调控土地市场的能力，按照房地产业的发展规律，在不同的经济发展时期采用不同的土地供应计划，促进城市经济的发展。
二、政府垄断土地市场是经营城市的核心和关键
中国城市土地属于国家所有，进行土地使用权的出让以及征用集体土地，起惟一决定作用的是代表国家的政府。所以，出让土地的数量、期限、价格和用途理应由政府决定，使得国家土地使用权真正落到实处。
政府对一级土地市场实行高度垄断，对于土地市场的调控与土地资源的合理配置及宏观经济的管理和调控，都具有积极意义。政府垄断一级土地市场供给是调控土地市场，合理配置土地资源的前提。城市一级土地市场是土地进入市场的“源头”，一级土地市场的土地供给量和价格对整个城市土地的运行起决定性作用，是整个土地市场的“总阀门”。城市土地使用权要在市场上横向流动和再配置，取决于一级市场的城市土地使用权的流向和流量。如果一级市场土地供应失控，就会使进入二级市场的土地过量，造成房地产供求失衡以及由此带来的大量社会经济资源的浪费。相反，如果一级市场土地供给不足，就会造成土地二级市场的萎缩，使得市场供应的房地产难以满足经济建设和居民改善居住条件的需要。因此，作为国有土地所有权代表的城市政府，应真正垄断一级市场土地的供应，才能通过控制土地市场投入量来调控土地供求关系的平衡。
政府垄断一级土地市场供给，控制供求总量，实现耕地总量动态平衡，可以保证国家经济建设的持续、稳定发展。土地是重要的不可再生的生产要素，而土地市场又是一个需求拉动型的市场，政府不抓住一级市场土地供应的垄断权，就容易造成土地供应总量失控，导致耕地面积大幅度减少，影响社会经济的可持续发展。由于各类开发区的兴建，道路、交通、通讯和工矿企业及房地产开发等各行各业的发展，耕地减少愈演愈烈。因此，只有政府真正垄断一级市场土地供给，才能更好地贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的国策。
三、对策措施
当前，政府要真正垄断一级土地市场，应真正落实统一征用、统一储备、统一规划、统一开发、统一供应、统一监管的“六统一”的高度集中土地的管理制度，达到优化土地资源配置，确保土地资产保值增值，实现国土效益最大化。统一征用就是要求城市政府实行规划控制用地，分期分批征用和补偿安置，任何单位和个人都不能直接向农民征地，只能从政府手中申请批准有偿、有期限获得土地使用权，从而能有效控制增量土地的入市。统一规划就是坚持贯彻“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的方针，用超前的眼光，搞好两个规划，国土部门、规划部门和城建部门协调一致，使土地资源得到合理、有效的配置。统一开发就是城市政府应对建设用地按规划要求开发平整，统一基础设施配套。统一供应就是城市土地管理行政部门代表城市政府统一组织出让，从而避免出现多部门出让土地的局面。统一监管就是高度集中城乡土地统一管理，做到用地一家管，“一支笔”审批。
这样，通过建立土地收购储备制度，为政府垄断城市土地供应提供了体制和机制的保障，做到“一个渠道进水”、“一个池子蓄水”、“一个龙头放水”，真正实现了城市土地的垄断供应。
“一个渠道进水”：使土地从分散在各个企业手上回到政府一个口袋里。政府垄断了城市存量土地，就为土地管理职能到位创造了条件。过去只是办个手续“过过手”，现在地在手上，可以进行批前、批中、批后的全程管理。
“一个池子蓄水”：进入储备的土地，并不是被简单地囤积起来，而是经过整理，根据规划的要求，进行基础设施、公共设施和配套设施的建设。土地整理使“生地”变成“熟地”，提升了土地的价值，提高了政府土地收益，扩大了对投资者的吸引力。
“一个龙头放水”：土地收购储备制度使政府有了主动权，收放自如，能够根据市场的变化情况、用地的需求情况，有计划地把土地投入市场，走出了“有地没有用，有人没地用”的怪圈。一个龙头放水，激活了存量土地的利用价值；一个龙头放水，使土地招标拍卖得以实行。过去，需要一块地，市场上冒出几十块、上百块，供大于求，竞相压价。现在只能从政府提供的地块中选择，开发商惟有走招标拍卖的路子。
而从国外一些国家垄断一级土地市场的经验来看，建立土地银行的做法值得借鉴。20世纪初以来，欧洲许多国家政府为了有效利用土地资源，落实城市土地利用规划，都相继采取了建立土地银行制度。综观土地银行的运行过程，一般是由土地的征购集中、土地的储备和土地的出让三个环节连接而成。
(1)土地的征购集中。政府当局先于开发商从分散的土地使用者手中购买土地，从而拥有大量的市政待开发土地，如斯德哥尔摩市政府曾一度拥有该市周边两倍于市区的土地面积，其中大多数用地是几十年前仅以农地或相当于农地的价格购得，巨大的土地储备，使斯德哥尔摩市能以更有秩序、更有效率的方式快速发展，并实现了以合理价位为居民提供大量住宅的目标。
(2)土地的储备。政府从土地使用者手中购得土地后，并不立即出让，而是储备一段时间。一方面，为了让储备的土地升值；另一方面，转让出去的土地只是土地银行中小部分已经进行了前期开发的土地，大部分还未详细规划好的土地需要储备起来以备未来之需，而且其中开发条件还不成熟的农地也需要继续投入使用。通常政府购入的土地与出让的土地在量上保持一定的比例。对于那些已规划好准备投入市场的土地，政府一般是先搞好前期开发，如平整土地、修路、铺人行道，建设好供水、排污等公共市政设施，甚至包括公园和绿地，然后再将这些土地出租或出售。
(3)土地的出让。政府根据城市建设的需要，将那些经过一段时间的储备，并已经完成前期开发的熟地分期分批地推向市场。土地出让一般采取出售和出租两种方式。土地出租的期限依据用地性质的不同而不同。当租赁期满后，政府有权收回或重新将土地租出去。经过储备后进入市场的土地，其出让价格并不取决于政府在该土地上所投入的实际费用，而取决于该土地的使用性质。工商业用地的出让价格总是高于政府投入该土地的实际费用，而资助性住宅用地和公益性事业的租售价则低于市场价。
(4)法律保障。城市土地配置是城市土地各项权益让渡、流通、交易的过程，涉及方方面面的利益关系。为了保障土地权益和调控政策的合法性，必须以法律法规作为配置资源的主要手段。为使土地银行的计划顺利实施，政府立法部门相应制定颁布一系列法律来配合土地银行计划的进行。如法律规定政府对土地拥有优先征用权，对于政府希望征购的土地，土地所有者除了卖给政府，别无选择。这对于土地从分散的私人手中集中到政府手中起到了保障性的作用。
当然，在经营城市土地过程中，经营者应该在更高的层次上制定并实施城市土地经营的一些策略。
(1)基本策略：科学规划，地尽其用。应遵循“以人为本”的原则，从长远可持续发展的战略需要出发，把“科学规划，地尽其用”作为城市土地经营的基本策略。如果城市发展与用地规划不科学，打乱仗，那么就无法做到地尽其用，不能经营好城市土地。时任大连市市长的薄熙来说过：“要做好、做美一个城市，最重要的是总体规划和精品意识，并不是有钱就能堆出一个美好的环境。……城市建设是凝固的艺术，欧洲人把他们的古城、古建筑都视为珍宝，文艺复兴时期那些大师的作品，也多体现在一座座建筑的设计、墙雕和绘画上。搞好城市要有点艺术眼光和品味。城市建设的特点是，抹上一笔，就很难拿掉，几十年就是它了，靠个脏兮兮的建筑，能窝囊你一辈子，给后人都添麻烦。我们不仅要给城市以使用价值，而且要赋予她艺术气息，而且越往后，经济条件越好，人们对精神和艺术的追求就越强烈。在我们今天对城市进行脱胎换骨大改造的过程中，应该有更长远的眼光，更好的艺术感觉，把未来城市的骨架做好。”在这样的思想指导下，其规划出来的城市土地价值肯定不会低，土地经营收入不可能少。
(2)争获先行优势，促进土地升值。城市规划一旦确定，就应当加快建设，晚建不如早建，早建可获得先行优势。城市规划由上级政府批准，完全能够避免相邻城市之间的恶性竞争。因此，严格按照已被上级政府批准的规划，加快城市建设，争获先行优势，并不损伤其他城市的利益。通过加快基础设施建设，改善城市生活居住、投资与经营环境，促进地价上升，之后再出租或出让土地使用权，显然可以大幅度增加土地经营收入。
(3)先多抵押，后再出售。在城市建设初期，城市基础设施尚未建设完善，城市土地的级差地租还没有更多地注入进来，同时，申请使用土地的投资者们手中尚未积累起很多的现金，购买土地使用权的资金总量较少，购买力有限，地价自然也就难以升高。而随着时间的推移和城市建设的不断加强，一方面，城市建设资金不断投入，使城市土地所含有的级差地租逐渐提高，必然从价格形成角度促进地价上升；另一方面，随着城市经济的发展，社会上的资金增多，申请使用土地的投资者不仅人数增多，而且他们平均持有的现金增多，在银行信用度提高，能够用来购地的借贷资金也增多，这又可以从市场供求关系和购买力角度，促进城市土地价格上升。这样，城市土地价格在未来几年、十几年甚至几十年时间跨度内的年平均上升率，必将显著高于银行贷款年利率，更高于市政建设债的年利率，地价年平均上升率高于市政建设债年利率和银行贷款年利率的差额，分别就是通过地产抵押、先借市政建设债和银行贷款筹集而相应推迟出售土地的年收益率。
按照规划加快城市建设，需要投入大量的建设资金。所以，我们并不是主张在城市建设前期不要出让城市土地使用权，一律采取地产抵押的方式融资。其实，如果申购土地者买不到土地使用权，那么，他们也就不敢放心地使用土地进行建设。减少了土地使用者们的投资建设，城市也发展不起来。因而，对于那些需要立即用于建设、必须出让的土地，即使在土地价格较低的阶段，也要毫不吝惜地出售。该卖就得卖。我们所说的先多抵押，后再出售的土地经营策略，是不要单纯为了筹资而急于卖地，缺钱可以抵押借贷和发行市政建设债，至于必要的建设用地，还是应当正常地供应。
(4)先多收购，后多租售。在城市建设发展的前期，在保证必要的建设用地供应的同时，应当注意收购闲置的和低价的土地，以备将来出售。这样做实际上等于减少了建设用地的净供应量，同时又不影响必要的建设用地供应。除了收购闲置土地之外，城市政府还应当充分运用法律规定的“优先规模权”，收购低价出售的土地。在市场交易中，为了逃税、逃费，买方和卖方很可能作假，使交易价偏离市场的正常价格水平。对交易价明显偏低的，政府就应该行使优先购买权。这一条非常关键。要不然大家搞私下交易，税费就收不到。市场管理要考虑这一条，交易价明显低于正常价格的，政府要使用优先购买的权力，通过收购储备手段买过来。
(5)先多出租，后多出售。在保证必要的建设用地供应的同时，减少前期土地出售的另一经营策略，就是先多出租，后多出售。有一些土地使用者可能会由于暂时缺少购地资金而愿意在约定期限内租用土地，每年支付地租，对此应当欢迎。因为这样做等于扩大了购买和租用的土地现实购买力，有助于通过市场竞争提升地租水平，进而提升地价。有些土地使用者使用土地，比较稳定，时限比较长，又很难一次性交一大笔土地出让金。在这种情况下，可以采取国有土地租赁的方式，确定一个使用年限，签订土地租赁合同，规定每年交纳土地的租金的数量。这样会解决一大批一次性交纳土地出让金困难的土地使用者有偿用土地的问题。由此而一时少收的土地出让金，可以通过地产抵押信用融资，用相应增发市政建设债的办法来弥补，城市政府从中还可以获得一定的年收益率。
(6)少协议租让，多招标拍卖。为了发挥市场经济作用，提高土地经营效益，无论是出租还是出让城市土地使用权，都应当尽可能多的采取招标和拍卖方式，尽量少用协议方式。2001年5月下旬，国务院发出的《关于加强国有土地资源管理的通知》明确指出：“国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密外，都必须向社会公开。商业性质地产开发用地和其它土地供应计划公布后，同一地块有两个以上意向的用地者的，都必须由市县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。要严格限制协议用地范围。确实不能采用招标、拍卖方式的，方可采用协议方式。”
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