全球化、后工业化背景下的行政学主题（三），本文主要内容关键词为：行政学论文,主题论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] D035 [文献标识码]A [文章编号]1671-7287(2011)04-0005-10
科学是有历史的，作为科学的马克思主义的基本要义就是从不允许产生对科学的迷信。农业社会有没有科学？在今天内涵狭隘的科学概念中，农业社会也许会被认为是没有科学，然而，以科学的态度看，农业社会却是有科学的，只不过它不从属于今天的科学范式。从中国农业社会的情况看，农作的技术肯定是有着科学理论依据的，但是，在今天的(诸如温室的利用)农作技术面前，科学依据发生着变化：牡丹可以不畏武氏之权贵，却向今天的科学家们低头。再举一个例子，中国农业社会的经络学说在数千年的医疗实践中被证明是科学的，但是，在解剖学面前，它的科学性荡然无存。这说明，每一个时代都有属于这个时代的科学，有些科学理论及其技术被人类继承了下来，有些科学理论及其技术遭受了否定，被抛弃了。因而，我们不应生成对工业社会这个历史阶段的科学及其技术的迷信，我们应当相信，后工业社会的科学及其技术会从工业社会的科学及其技术中继承一些有用的因素，但在总体上，将实现对工业社会的科学及其技术的扬弃。
从思维特征来看，工业社会的科学是分析的科学，而分析的科学是以对客体的分解为前提的。一般说来，当事物是可以分解的，就可以对它进行科学分析，就能够成为科学研究的对象。反之，任何一个事物如果是以不可分解的总体性存在的话，都会被排斥在科学认识的对象之外，往往会被视作为一种神秘的存在物，人们甚至会对其存在的真实性表示怀疑。假如有人为这些事物存在的真实性提供证明的话，就必然会有某种力量对这些人进行隐蔽的压制和公开的挞伐。正是由于这种原因，近代以来的人们往往并不认为农业社会有科学。因为农业社会的科学不从属于工业社会的科学思维范式。例如，在很长一个时期中，中医在一些对科学产生了迷信的地区受到否定就是这一原因造成的。根据我们的看法，在农业社会和工业社会这两个不同的历史阶段中，是有着不同的科学的，同样，当后工业化取得了积极进展时，即把人类领入了后工业社会之后，工业社会的科学会不会被认为是不科学的呢？
工业社会的科学之所以具有分析的特征，是出于摹仿的需要。因为，当我们对一个事物进行分析、分解而把握了其构成要素和构成方式的时候，我们就可以对其加以复制。在某种意义上，我们可以说，工业社会就是人类社会发展中一个摹仿的阶段，在这个历史阶段中，科学活动的目的就是出于摹仿的需要，表现出求真的愿望，即要求真实地反映和认识世界。当然，人类在总体上认识世界是不可能的，只有首先在观念中对世界进行分解，然后确定认识对象的范围。在人类这样做的时候，实际上是通过对世界的所有局部性认识来重构关于世界的总体性观念。当这种反映和认识的科学思维成为科学发展的思维定式之后，就出现了科学的学科分化，试图通过急速的学科分化而去由不同的学科去实现对那些可以纳入到认识对象世界中的每一个局部的科学探究，去追求“真理”。
在工业社会的科学面前，世界是支离破碎的，也就是说，世界的整体已经被割裂成不同的部分，从而使每一门具体的科学学科有了自己特定的认识对象。工业社会所面对的这个世界，甚至这个社会想象空间中的世界，只要能够被分解成一个相对独立的部分，就会产生一门专门的科学学科来对它进行进一步的分析和分解，并从这种分析、分解中去获取真理。当然，工业社会也有一门学科要求从整体上把握世界，那就是哲学。但是，由于受到科学思维的熏染，哲学也逐渐地放弃了这种企望，堕落成为一门具体的学科了。尽管如此，工业社会的科学作出了巨大贡献，人类在这个历史阶段中所取得的一切进步成就都是与科学的贡献分不开的。或者说，在工业社会这个历史阶段中，科学是社会进步的有力杠杆，而且，在世界被不断地分解开来的情况下，在对每一个相对独立的认识对象的分析中，也实现了对世界的重构。例如，工业社会对社会进行分解之后找到了一个单一性的终极存在，那就是原子化的个人，然后，在此基础上建构起了法制系统，重新把原子化的个人结构到了社会整体之中，使每一个原子化的个人都能够在这个系统之中找到一个合适的位子，安置了自己，也建构了社会。但是，工业社会及其科学呈现给我们的总的特征却是无穷无尽的分化，工业社会每一个方面的新的分化，都意味着新的社会构成要素的产生，都意味着这个社会获得了新的发展动力。对于工业社会的科学而言，每一个新的认识对象的发现，都意味着一场新的科学和技术革命的机遇到来了，都会产生新的科学研究成就。同时，工业社会的科学是把每一个新的学科的出现都作为科学发展的新标志来看待，工业社会的科学家们也是把开拓新学科作为科学追求的无上境界来看待。
面对工业社会的科学，我们不禁要问，这个世界(特别是我们的社会)的分化果真是无尽的吗？科学的分化果真未有穷期？马克思曾经设想“关于自然的科学与关于社会的科学将成为一门科学”，这一点在今天看来可能已经无法实现了。但是，一些相邻的学科会不会走上融合之路呢？可能就是一个需要认真思考的问题了。例如，社会学、政治学和公共管理学等学科能否合并成为统一的关于社会治理的科学呢？我们认为是可能的。其实，有一点是可以相信的，那就是人类必将走向后工业社会，工业社会科学的科学性将会受到怀疑，特别是工业社会的这样一种以分析、分解为特征的科学思维方式，将失去合理性。后工业社会的科学将会有着根本不同的特征。我们可以作出这样一种臆测，工业社会的科学已经发展到了这样一个地步，那就是在分析、分解方面已经走到了尽头，而在分析、分解过程中所取得的各个方面的知识都需要加以综合了。
如果说工业社会是一个分析的时代的话，那么，后工业社会可能是一个综合的时代，在走向后工业社会的过程中，科学的综合色彩将会变得越来越浓。现在，我们已经产生了一种朦胧的感觉，从20世纪60年代开始，一方面，科学的发展还求助于学科的分化，而且作为科学认识对象的世界也还处在继续分化的过程中；另一方面，科学家们也表现出了对提出新学科的谨慎态度，在科学研究中更加注重理论导向，往往是根据既有的多学科的知识去进行理论创新，而不是动辄创立新的学科。如果对当代中西方的科学研究进行比较的话，我们朦胧地感觉到中国学者更乐意于持有一种学科取向的研究态度，而西方学者则更钟情于理论取向的研究态度，这也许是中西方学者在一些国际学术会议上感受到对话困难的原因。因为两者话语取向上有着较大差别，才存在着相互理解的困难。
工业社会的历史阶段是人类历史上的一个摹仿的时代，尽管我们在这个时代无处不使用“创造”一词，但在实质上，我们通常所说的创造仅仅是摹仿意义上的创造，而不是真正的创造。拿试管婴儿与克隆技术相比，我们可以说，试管婴儿只能看作是对自然生育技术的摹仿，而克隆技术则是完全创造性的技术，它在科学范式的意义上可能并不属于工业社会，而是属于后工业社会的科学技术。从20世纪后期以来的情况看，在科学技术的领域中，我们看到了一些纯粹的创造性技术，克隆技术就是其中之一，除了克隆技术之外，以互联网为代表的网络技术也应当属于这种创造性的技术，纳米技术在进一步的发展中也可能展现出其纯粹的创造性特征。正是这些技术，可能预示着后工业社会的到来。
从工业社会向后工业社会的过渡可能意味着从分析的科学向综合的科学的转变，而且，就分析的科学所取得的成就而言，已经包含着自我否定的可能性了，那就是，需要朝着对既有的科学成就进行综合的方向前进。事实上，就工业社会这个摹仿时代的科学活动逻辑来看，出于摹仿需要的科学认识过程所展现出来的是分析的特征，而在实施摹仿的时候，则表现为综合的过程。这说明，一个完整的摹仿过程包含着认识和实践两个环节，认识的环节是分析的，而作为实践的重构或再造过程则是综合的。一旦摹仿的时代被超越，作为认识过程的这一环节就会得到扬弃，尽管其在一些特定的领域中依然是必要的。这样一来，从属于摹仿需要的综合过程就会得到充分的张扬，从而把科学的发展引入到综合的历史阶段，并在综合之中获得真正创造的特征。科学发展史上的综合阶段是与人类发展史上的创造阶段相对应的。创造的阶段需要创造性的科学，这种创造性的科学不仅从属于求真的愿望，而且要求以美学的和伦理的价值为起点。认识最好是没有框框，求真就在于祛除虚妄，而创造则应有前提，根据什么样的价值创造我们的世界、我们的生活，就是一个极其重要的问题。这就是后工业社会不同于工业社会的科学活动原则。
在工业社会，根据科学认识去重构世界和重建我们的生活时，我们无法做出实质性的思考，一切摹仿都是形式的摹仿，是质的丧失。因为，摹仿是以科学认识为切入点的，是根据科学认识的结果而进行的摹仿，摹仿的成功有益于满足人们形式化了的实用需要，并且反过来促使人们的生活进一步形式化。所以，工业社会的生活是形式化的，在一切社会生活领域都造就了形式化的世界。生活的形式化也就是生活的片面化，它使人的本性受到压抑，使人的生活变得单调乏味，使人们的人际关系变得冷漠，使社会整体丧失了质的向度，即表现为一个“单向度的社会”。所有这些，都会引发一些具有独立思考能力的人的批评，这也就是工业社会为什么总有浪漫的乌托邦主义批判家与之相伴而行的缘故。
创造与摹仿有着根本性的不同，创造首先是质的创造，是先创造出质的因素，再赋予形式。这也许是与上帝造人的程序相反的，因为，上帝在造人时也是先造出了人的形式，然后才给予了他作为人的质的因素。但是，就人的创造活动而言，则从属于由质到形式的程序，在我们所见到的一切能够展现人的创造性的活动中(如艺术)，往往是首先确定了质，然后才寻求能够表达和表现这种质的形式。据此，我们认为，后工业社会作为人类历史的一个创造性的阶段，将是工业社会形式化进程的终结，无论对于科学来说，还是就我们的生活和社会模式而言，后工业社会都将是形式合理性的衰亡和实质合理性的勃兴。
在人类历史上，创造活动一直都有，即使在摹仿的阶段，也处处存在着创造活动。而且，创造在任何时候都不能等同于摹仿，即使在创造与摹仿相互渗透的领域中，创造也与摹仿有着明晰的区别。一切可以被认定为创造的行为，都遵从着道德价值，至少在起点上遵从道德价值；一切创造取得成功，就必然具有美学价值。在很大程度上，创造行为中愈是包含了和体现了道德价值，作为创造行为结果的创造物就愈是具有美学价值。我们可以断言，创造的时代将是创造精神激荡的时代，创造活动将成为社会生活的基本内容。创造之于人，必然是自主的活动，每一个创造活动的主体，都是与他的创造活动相关联在一起的那个世界的中心，而不是被现有的世界“中心—边缘”结构所结构到某个固定的位置。创造活动本身就是现有的世界“中心—边缘”结构所无法容纳的，必将提出打破既有的世界“中心—边缘”结构的要求。
在工业社会的发展过程中所形成的这个世界“中心—边缘”结构一直是以两种形式出现的：一种是集权模式，另一种是民主模式。集权模式是在权力的基线上辅之依法律等规则体系而建立起来的治理模式；民主模式则是在法律等规则体系的框架中寻求权力支持的运行模式。尽管在对这两种模式的选择方面长期存在着争论，但就它们都无非是要造就和维护世界的“中心—边缘”结构而言，都会对人提出遵从既有秩序的要求，让人们在既有的“中心—边缘”结构中去找到自己确定的位置。对于创造活动的主体而言，这是不可能的。因为，创造活动的主体将会在广阔的社会空间中处于不断流动的过程之中，他随时都会出于创造的需要和因为创造的结果而改变自己在社会中的位置，从而对世界的“中心—边缘”结构提出挑战，并必将打破世界的“中心—边缘”结构。
就行政来看，管理行政本身就是工业社会“中心—边缘”结构中的一个特定的构成部分，它的功能集中表现在对世界“中心—边缘”结构的维护上，通过行政管理活动不断地强化工业社会的“中心—边缘”结构。在后工业化的过程中，当创造活动倾向于冲破既有的“中心—边缘”结构时，并用一种可能是“多元平衡”的新结构来取而代之时，政府必将开始从管理行政向服务行政转变的历程。因为，在创造活动普遍化和社会化的条件下，会呈现出整个社会的“中心”无限多样化的状况，而且这些中心将处在急速流动的过程中，从而意味着不再有社会结构意义上的中心性的存在物了。随着世界“中心—边缘”结构的解构，随着世界中心的消失，政府也就不再可能作为一个社会的中心性存在物而存在下去了，政府也就不再能够按照“中心一边缘”结构赋予它的思维方式以及给予它的习惯和规范来实施对社会的管理了。这样一来，政府必须在多元的、无中心的世界中去发现自己的位置，然而，服务定位就是保证它能够继续存在下去的必然选择。因而，政府的行政将发生根本性质的改变，将从管理行政转变为服务行政。
应当说，服务行政的社会基础正在生成，特别是在政治生活的领域中，正在悄悄地发生变化，特别是权威的去势，预示着服务行政产生的必然性。我们知道，近代以来，政府的行政管理以及运用行政的手段而实施的社会管理，都是建立在知识垄断的基础上的，政府的这种知识垄断是在按照科学技术的原则重建世界和社会生活时取得的，首先是有了这样一种知识垄断，然后才获得了权威。如果说管理行政是发生在知识垄断的框架下的，那么法制恰恰是确认和保障政府知识垄断地位的设置。由于政府拥有在知识垄断基础上的权威，所以，这种权威具有合理性和合法性的色彩，而这种合理性和合法性更加强化了政府对社会的控制，使政府可以在控制知识、控制信息以及控制有知识的人的条件下进一步地强化其权威。事实上，当管理行政发展到了其典型形态的时候，政府的权力体系也就完全成了专业化的知识权威体系，是一种可以实现对其他所有类型的知识进行控制的知识，是一种可以驾驭一切知识的知识体系。然而，随着信息技术、网络技术的广泛应用，政府的知识垄断正在受到挑战，特别是近些年来的政府信息公开运动，意味着政府垄断知识的时代即将终结，在一个人人都可以方便地获得自己所需知识的时代到来时，政府失去了通过垄断知识而获取权威的地位，它对社会的控制也必将走向终结。当政府在控制方面不再能够有所作为的时候，以服务替代控制也就是必然的了。
20世纪后期，“知识经济”一词流行了起来，人们用这个词语来表达人类社会呈现出来的新特征。不过，我们从中看到的是，知识将不再是我们这个社会的一种稀缺资源。当知识不再是稀缺资源的时候，也就不会产生对知识的垄断了，即使产生了知识垄断的愿望，也无法付诸实施。这就是政府必须面对的命运。我们认为，知识的迅速膨胀这一新的社会现象也与其他新时期独有的社会现象一样，都预示着后工业社会的来临。后工业社会将是人类社会发展中正在迎来的一个创造的时代，在这个时代，知识依然是一切创造活动必需的资源。但是，由于创造活动突出了善与美的原则和信念，知识资源的权威地位将不再存在，进而驾驭知识的知识权威也将不再存在。政府失去了知识垄断的地位，失去了驾驭知识的权威，其权力体系也就必然会发生根本性的变革，从而使政府完全转化为专门提供服务的组织，此时，政府的管理职能只是作为服务的部分内容而被保留在政府职能之中，或者说，政府中的管理活动只是作为它为社会提供服务的保障因素而存在。
科学发展的现实也证明，从摹仿时代向创造时代的转变已经是一个历史趋势。在20世纪末，随着工业社会向后工业社会的转变，科学的总体模式开始出现了结构性松动，人们越来越意识到，许多原有的科学思维方式、原则和理念，都与新的时代要求相去甚远。新的时代会有新的科学，新的时代需要有新的科学思维方式，新的时代必然会突出新的科学原则和新的科学理念。所以，那种规范化的、形式合理性的管理行政模式的使命，必然要由一种新的替代模式来宣布其终结。这就是已经可以被认为是一个历史趋势而加以把握的行政演进方向，即管理行政的终结和服务行政的滥觞。
管理行政是在法制的框架下展开的，管理行政的典型特征就是以法治理，所实现的是法治。这也可以说是管理行政与统治行政的根本区别。
我们知道，统治行政是依靠权力进行社会治理的。这是因为，在社会的等级结构中，不可能产生出要求一切社会成员共同遵守的普遍性法律，也不可能有对每一个人都平等适用的规则，所以，行政过程的展开必须建立在权力的基础上。在农业社会的历史阶段中，一个人如果希望一展抱负的话，就必须跻身于统治行政的系统之中，就必须攫取权力，只有掌握了权力，才能使自己的意志转化为行动，才能在作用于他人和作用于世界的过程中实现自己的抱负。正是由于这个原因，统治行政时时处处都展现出权力的无限力量。
当管理行政取代了统治行政时，法制的框架基本确立了起来，权力的获取以及行使都受到法律的规范，而且，权力自身也无非是一种对法治提供支持的因素。尽管权力在日常管理活动中也显示出其巨大的力量，但是，在法律的规范面前，这种力量就逊色多了。所以，在工业社会的历史阶段中，人们对法治寄予了极高的期望，人们把法治得以实行的法制框架看作为一切制度中最基本的和最完善的制度，甚至形成了对法制的神化，以至于在法制之外再也看不到其他任何制度的存在。当然，20世纪后期出现的一种“新制度主义”学说对制度作出了更为宽泛的定义，认为在法制的基本制度下也还存在着一些非正式制度，但是，这一学说对法制作为人类社会中的一项基本制度的性质并未表示任何怀疑，它只不过是提醒人们去关注和消除那些会影响法制功能的因素而已。所以，工业社会制造了法制的“神话”，管理行政就是建立在法制迷信的前提下，它用自己的法治行动去维护这个迷信，使这个迷信能够永远驻足于每一个人的心灵。
由于产生了对法制的迷信，因而，在管理行政中也就出现了文森特·奥斯特罗姆所描述的一个“粗俗的事实”。奥斯特罗姆认为，在现代政府过程中存在着一个随处可见的“粗俗的事实”，那就是倾向于永无止境地制定规则和条例，而制定规则和条例的活动又往往是由官僚体制中的政府官员承担，并且越来越倾向于由官僚体制中的下级官员来承担。结果，就出现了一种“立法”泛滥的情景，“规则和条例到处出现。任何维持法律规则的理由均能被抛弃。当贿赂变成铺平自己道路的代价时，法律就会变成临时性索钱器。每个人最终都会向每个人行贿。当强制性的匮乏来临时，悲剧就发生了。许多人处于被他人的压迫和剥削之中；除了生活所迫切需要的最低限度的必需品，很少有人有积极性生产得更多”[1]210-211。奥斯特罗姆的这一描述可谓是非常准确的刻画，特别是在后发展国家法制化的过程中，“立法”的泛滥随处可见，不仅是官僚体制中的官员，而且，从饭店老板到垃圾清运工，人人都在制定规则和条例。一个农民可能一时兴起，就在门前的马路上拉上一根绳子，对过往车辆实施收费。这时，这位农民既是关于对他门前马路进行收费的“法律”的制定者，又是执行者。一个饭店老板可以发行某种代金券，并在说明中宣布自己拥有最终解释权。这无疑是把自己置于绝对性立法者的地位上了。
人人都在“立法”，必然会导致一种要求获得“立法”权威的角逐。因为，每一个“立法者”都希望自己的“立法”有着更大的权威性，并有可能会不择手段地去谋求这种权威。社会中的个人到政府官员那里去争取支持，政府官员从政府机构那里寻求依靠，政府机构到一些基本法中寻找根据……反过来，一切为“立法者”提供权威“认可”和“支持”的行为，又都期望得到相应的回报，从而把整个社会引入到全面腐败的境地中去了。人们所看到的腐败往往是与权力联系在一起的，认为一切有权力而又未建立起完整的权力制约机制的地方，都会出现权力腐败。其实，在等级制的条件下，在特权得到普遍认同的社会中，是不存在我们今天所说的权力腐败问题的。也许人们会把农业社会统治体系中的权力滥用看作为一种腐败现象，但那只是过度张扬了权力意志，在本质上是合乎权力运行逻辑的，而且，我们可以推测，对其腐败定性还更多的是从现代视角中作出的。当然，农业社会中的贪官也把皇家的权力用于谋取私利了，但是，这与把人民所赋予的权力用来谋取私利在根本性质上是不同的。就腐败作为社会治理过程中的一种受到普遍诟病的现象而言，本身就意味着人类社会治理体系的文明化。我们认为，只有在法制社会中才有所谓腐败的问题，换言之，法制社会总是与腐败相联系的，而且法制社会中最基本的腐败是“立法”的腐败。
“立法”腐败的影响力和破坏力都是极大的。然而，在形成了法制迷信的背景下，人们也许对官员个人权力行使中的腐败行为义愤填膺，而对“立法”腐败往往置若罔闻。这是因为，法的精神已经深入人心，只要是立法行为，人们就根据法的精神而加以接受，就会认为是合理的行为。例如，一个草地管理员立下一块“禁踏草坪”的标示牌，这就意味着这个草地管理员为这块草坪以及可能与这块草坪相关的人的行为进行了“立法”。法制社会的成员会视这种“立法”行为为法的精神的体现，并乐于接收这一立法的约束。立法泛滥是法制社会的一个显著特征，尽管早期资产阶级思想家们努力用“普遍性”、“开放性”等词语来定义正在生成的法制社会，但是，随着立法的泛滥，一个又一个篱笆被树立了起来，一个完整的社会被法隔离成了零零碎碎的片断。记得上大学的时候，听了一位学者的“铁丝网与资本主义”的讲座，大致意思是说，铁丝网的发明使产权的边界变得清楚了，因而，铁丝网成了资本主义萌芽的标志。在立法泛滥的条件下，每一个立法者都在生产着“铁丝网”，从而使这个社会纵横交错地布满了“铁丝网”，人们的一切交往和言论活动都必须隔着“铁丝网”进行，一个人的生活也被无数“铁丝网”隔离成碎片。人们的思虑所及，人们的视线所至，只要想到和看到了法律，也就看到了“铁丝网”。在这种情况下，所谓法治，无非是用“铁丝网”把人们成功地隔离开来的治理方式。这就是立法泛滥的直接后果。
奥斯特罗姆看到了立法泛滥的问题，而且希望解决这一问题，他的建议是恢复宪法的权威。对于消除“粗俗的事实”同时又维护法制的权威性而言，这无疑是最佳选择。但是，既然这类问题是在法制社会自身的发展逻辑中产生的，那么，恢复宪法权威本身就具有两重性：一方面，法制社会要求在形式上有着宪法的终极权威；另一方面，法制社会实际上鼓励“立法”扩大化和普遍化的行为，这又是同对宪法权威的维护相矛盾的。从根本上说，宪法权威与法制理念之间存在着实质性的冲突，任何解决这种冲突的努力，都只是暂时性的权宜之计，只能起到缓和冲突的作用，而不能最终消除冲突。至多，人们只能要求立法行为基于宪法的精神，却不能制止立法行为的泛滥。一旦出现了立法行为泛滥的问题，人们就忘却了宪法这一根本。虽然在对每一项立法的审查中都可以看到它与宪法精神并不冲突，但是，由于这些立法已经把宪法的精神形式化为具体的规定和要求，从而在充分地诠释了法制理念时却否定了宪法权威。当每一个组织、每一个人都可以立法的时候，宪法权威就仅仅是一种理论上的权威了，在实际的法治过程中则是没有任何意义。在这种情况下，恢复宪法权威已经是不可能的了。最为根本的是，否定宪法权威的力量恰恰来自于宪法精神得以贯彻的要求，是在宪法精神逻辑延伸的过程中产生的自我否定力量。所以，面对现代政府过程中的这一“粗俗的事实”，其解决方案不是如奥斯特罗姆所设想的恢复宪法权威，而是要实现对法制理念的超越，需要去寻求全新的制度设计方案。
其实，法制的逻辑悖论是不可避免的。奥斯特罗姆在对霍布斯的主权理论的分析中揭示了这一逻辑悖论。奥斯特罗姆指出：“主权者，作为法律的终极渊源，高于法律，可以不向法律负责。行使最高权力并拥有最终决策权的人，在法律上和政治上不向其他人负责。对社会中其他人来说，他们在根本上就是不法分子(在法律范围之外)。占据这些位置的人是涉及他人利益的自身利益的终极法官”[1]220。关于宪政权威的要求与主权论的观点在归宿上是一样的，只不过，主权论者是把最终的权威归于人，而宪政论者则是把最终权威归于宪法，在宪法之下有一个执行和解释宪法的权力实体。可见，在法律制度中总难以避免一个凌驾于法律之上的最高权力实体，他(们)不受法律的约束，反而拥有法律的解释权和裁判权，即使存在着一些形式上的权力制衡机制，也缺乏实质性意义。所以，完善法制的追求只要还停留在法制理念之下，就只能是一个空想。只有当人类超越和扬弃了法制的理念，用一种比法制理念更加文明和更加进步的理念取代它，才能真正实现法制。
从现实来看，对法制及其法治造成挑战的还不是它自身存在着的这种逻辑自反，而是各种各样的后工业化迹象正在突破法制的框架。我们知道，与工业社会一道成长起来的自由市场理念已经是一个不可怀疑的法则，在某种意义上，早期启蒙思想家们关于自由、平等的“天赋人权”设定就是来源于市场经济发展的要求，正是这些人权设定，为市场经济的发展提供了基础性的原则。也就是说，市场经济领域中的一切行为都应当是自由的和平等的，不能受到任何一种力量的破坏，有限政府的设定是为了保证政府中的权力不干涉和破坏市场中的自由和平等，而政府的责任则在于保障市场中的自由和平等不受破坏。在19世纪后期，当市场自身出现了垄断这一破坏自由平等原则的现象时，政府也通过反垄断而保障市场的自由平等原则的责任就浮现了出来。到了20世纪后期，当一个叫“微软”的软件公司走上了垄断地位和破坏了软件市场的自由、平等竞争原则时，反垄断诉讼也就鹤鸣鹊起，然而，全世界数以亿计的个人电脑用户都默默地使用着它的操作平台系统，以“用脚投票”的方式支持着它，迫使反垄断的法律低头，进而也使法制陷入一种尴尬的境地。在软件行业中，“苹果公司”、“谷歌公司”也同样在自己的专长领域中处于垄断地位，他们的行为事实上破坏了自由、平等的市场竞争原则，在他们面前，反垄断的法律和行动都显现出了无能为力的状况。这说明管理行政的法治在这些新兴的领域中已经失灵，如果没有实质性的制度创新去应对这种状况，那么日益扩大的逸出法制框架的新的社会现象，就会把人类带入一个全面失序的状态。
一些新的科学技术成就也正在冲击着既有的法制框架。例如，在互联网这个新生事物面前，我们提出了“以法治网”的设想，互联网上的各种各样的“乱象”也的确让人无法容忍，呼吁着对它的治理，但是，“以法治网”以及各种各样的网络管理措施得以实行，是建立在个人用户知识和技术“低能”的前提下的。在逻辑上，它必然会倾向于造就知识和技术的控制，使个人用户变得更加低能，一旦个人用户在知识和技术上的能力得到提高的话，就会出现网络上的“农民起义”，就会使网络法制陷入瓦解的境地。历史经验证明，每一项重大的科学技术革新都必然会对既有的社会生活方式以及社会构成方式提出挑战，会要求以社会变革来适应它的要求，如果社会不能实现相应的变革，就会阻碍科学技术的发展，就会阻碍人类社会的进步，当一切试图阻碍科学技术发展和人类社会进步的措施都失灵的时候，就会迎来一场革命。今天，我们的“以法治网”以及各种各样的网络管理措施在逻辑上所包含的这种阻碍科学技术发展的内涵如果反映在现实的历史进程中的话，那将是一种什么样的结局呢？所以，面对正在涌现出来的各种各样新的科学技术成就和新的社会现象，我们不能够固守近代以来的社会治理传统理念和既定模式，我们需要以制度创新以及社会治理方式的创新去适应正在呈现出来的新的社会要求。
人类社会发展的每一个阶段都是把秩序放在首位的，而政府的首要任务就是秩序供给。可以说，自从人类有了社会秩序的要求以来，政府总是扮演着秩序的供给者和代表的角色，政府的存在本身就意味着某种社会秩序的保证。但是，政府无论是通过统治的方式还是管理的手段去供给秩序，都表现出了对既有秩序的强化。虽然我们常常见到所谓恢复和重建秩序的提法，在实际上，则是对某种已经存在秩序的恢复和重建，而不是对秩序的创新。政府往往希望把已有的秩序确定下来，只是当一种秩序包含着严重的危机因素，甚至危机已露端倪的时候，才会以改革的方式谋求对秩序的恢复或重建，很少有政府会做出主动建立全新社会秩序的努力。在人类社会的自然演进过程中，社会秩序最为集中地表现出一个自然演进的过程。虽然人类历史上经常出现失序的问题，一般说来，对失序状态的消除并不意味着秩序性质的根本性改变，在很多情况下，秩序的恢复和重建都表现为在原已存在的秩序的基础上稍加改进。当然，从人类社会的某个历史阶段向另一个阶段的转变会提出建立一种全新秩序的要求，而从现实来看，往往是通过首先恢复旧秩序然后再加以改进的方式推动秩序性质的改变。所以，秩序的演进总是表现为一种渐进的过程，与社会革命相比，它有着较强的被动性的跟进特征。从近代史的早期情况看，从统治秩序向管理秩序的过渡并不是通过资产阶级革命而一蹴而就的，管理秩序是在资产阶级革命成功后一个较长的历史发展时期中建立起来的，经历了一个从统治秩序向管理秩序转变的几个世纪的渐进过程。
总的说来，对一种新的社会秩序的憧憬和描述往往是充满浪漫情怀的思想家们乐意为之的事情，而从事社会治理实践的人更倾向于在既有秩序的基础上去开展社会治理活动，即使既有的秩序已经是它所无力维护的了，它也总是满足于提出一些修修补补的方案。在某种意义上，可能就是因为社会治理的实践者们倾向于对既有秩序的维护，才使试图打破既有秩序的力量积聚起来，并导致了社会革命，从而突破了秩序的框架，使社会进入失序状态。但是，革命发生了，打破了既有的社会秩序并着手于恢复和重建秩序，而恢复和重建的秩序往往又成了旧秩序的复制品。这就是社会发展的怪圈。尽管通过社会革命和进入一个新的历史阶段后会对恢复和重建的秩序加以改进，使其适应新的社会生活的要求，而在这一过程中，社会为之所承受的损失也是巨大的。这往往是被看做为革命的成本。在人类社会的发展已经走到今天这样一个条件下，从工业社会向后工业社会转变的过程中，我们是否还应付出巨大的革命成本呢？对这个问题的回答应当是：由我们建构全新秩序的自觉性程度决定了我们是否会为革命付出巨大成本。
后工业化显然是一场深刻的社会革命，这场革命的意义可以与人类社会从农业社会向工业社会的转变相比。也就是说，后工业化进程将意味着人类进入一个全新的历史阶段。如果说农业社会的统治秩序在工业化完成后不再适应工业社会的生产、生活和社会治理的话，那么，工业社会的管理秩序在后工业化进程中也将面临遭受扬弃的命运，后工业社会必然会提出一种全新的社会秩序要求，这种社会秩序可能是一种既不同于统治也不同于管理的合作秩序。今天，我们还处在后工业化的起点上，然而，各种各样的新生社会构成要素迅速涌现，许多新的社会现象都在展示着一种完全不同于以往的社会发展前景。例如，在社会治理体系中，我们已经看到多元社会治理主体正在生成，正在一点一滴地打破政府垄断社会治理的局面。可以相信，在不远的将来，不仅政府垄断社会治理的历史将走向终结，而且政府独大的局面也将失去合理性，除了政府之外，还会有许许多多社会组织承担着社会治理的责任。当然，在一个相当长的历史时期中，政府都会继续存在下去，并能够在社会治理过程中证明自身存在的价值。但是，政府的性质将发生根本性的改变；政府与社会的关系、与其他社会治理主体间的关系，都会发生根本性的改变；政府的定位、政府的职能以及行为模式，也将发生根本性的改变……所以，此时的政府将不再是管理型政府，更不是统治型政府，在此意义上，我们将其定义为服务型政府。
现在的问题是，我们怎样去建构起服务型政府？我们如何去保证后工业化的路径不是工业化路径的复制？从秩序供给的角度去思考问题，可能是一个无可回避的路径。
首先，对于既存的政府而言，是一个秩序选择的自觉性问题，是极力维护工业社会确立起来的既有秩序模式还是自觉地去用一种新的秩序模式取代既有秩序？如果政府以维护既有秩序为其社会治理的主要内容的话，虽然可以在一段时间内获得一个稳定的经济和社会发展环境，并创造一个安定祥和的局面，但是，新的社会构成要素以及新的社会现象所包含着的对既有秩序形成挑战的因素就会被积聚起来，直到有一天突然暴发，让社会付出巨大的社会失序成本。所以，政府必须在维护既有秩序的前提下自觉地根据社会发展中包含着的新秩序要求而去作出安排，逐渐实现对既有秩序的更新。总之，政府必须在秩序的供给方面有着一定的自觉性，应当意识到经济、社会的发展必然会提出新的秩序要求，应当自觉地发现所应建立的新秩序的性质和特征，并对实现新秩序的路径加以自觉地设计。显然，政府在社会治理实践中极易受到现实问题的引导，会把政府工作的重心放在对每一个具体问题的解决方面。一般说来，这种工作思路往往会把政府领入强化控制的方向上去，会在每一个具体的问题出现的时候去研究加以控制的方式和方法。这样做，可能在对每一个问题的解决上都有着优异的表现，而在总的社会发展进程中，则是压抑矛盾和积聚否定性能量的过程，总会有一天走到一个全面失控的境地。这说明，政府走出“让问题领着走”的局面并确立起秩序建构的自觉规划意识是非常重要的。
其次，在后工业化这样一个急剧社会变革的时代，政府在秩序供给方面的表现也反映在政府自我维持或自我否定的过程中。如果政府出于自我维持的需要而坚守既有秩序的话，就会在强化秩序的过程中逐渐地在社会控制方面层层加码，同时也会使自己在规模上不断地膨胀，在控制手段上不断地升级。这样的话，在不断发展着的现实要求面前，政府就会逐渐地显现出保守的一面，就会成为阻碍社会发展的保守势力，直至站到社会的对立面上去，被社会发展的前进动力所摧毁。当然，在这个过程中，一些所谓开明的政府会不时表现出面对不断增长的社会新生因素的妥协，希望在满足那些不对其既有模式提出实质性挑战要求的同时而增强自身继续存在下去的基础，而其基本取向却是服务于自我维持的需要的。这样做可以使其生命过程得到延长，却不能避免最终受到抛弃的命运。与之相反，一个自觉地进行自我否定的政府则会主动地去认识社会发展中所呈现出来的那些具有必然性的历史趋势，并自觉地对自我加以改造，把一切对自我存在形成挑战的因素都看做是激发自我变革的动力，不是试图扼杀那些相对于自我的异质性因素，而是努力根据对那些异质性因素的认识和理解去谋求改造自我的方案。
从人类的知识积累和理性进化的角度看，现在的政府应当说能够作出自我否定的路径选择。如果说历史呈现给我们的是情感改变社会而理性重塑世界的话，那么，后工业化将是一个理性进程，改变现实和塑造未来的行动都应当纳入到理性的范畴之中，应当首先表现为政府对理性的运用。面对后工业化进程中所呈现出的新的要求，政府的理性选择就是自觉地实现从管理型政府向服务型政府的变革。当政府自身走上从管理型政府向服务型政府变革的征程时，就会认真地体察社会的秩序要求的性质和内容，就会创建出全新的秩序供给方式。
在后工业化的进程中，我们时时处处都能感受到一种对既有秩序形成挑战的力量，所以，在如何供给秩序的问题上会产生争议。历史上，儒家思想的滥觞和18世纪启蒙思想的萌发，都展现出了构建新秩序的成功范例。我们需要从中去发现这两个伟大时代中的伟大思想家建构新秩序的思维路径，并加以学习，而不是把他们所建构起来的任何一种秩序搬到今天来。从近些年来的情况看，有的人试图在恢复中国传统文化的名义下寻求社会治理方案，并期冀以此提供社会秩序。这是荒唐的，因为，作为中国文化典型形态的儒家思想有着既定的生成背景，也有着特定的适应性。也就是说，它是适应农业社会治理需要的一种文化，根据这种文化而建构起来的治理方式也仅仅适应等级身份制的社会。我们今天处处树立孔子像，仅仅表达我们对古圣先贤的尊重，而不是用他的思想来设计今天的社会治理模式，除非你把人类重新拉回到等级身份制的状态中去，否则，你试图用儒家思想来设计治理方案的做法就会显得滑稽可笑。打个比方，你可以把孔子像建成一座世界上最高的摩天大楼，当你在设计成孔子发髻的顶层旋转餐厅中对外环视一周后，相信在孔子像中就会发出一种感叹：“世界是平的”。面对一个“平的世界”，“礼治”如何可能？
也有一些人要求承认近代早期启蒙思想中一些基本原则的普世价值地位，就这种做法而言，如果不是出于依附工业社会某种话语霸权的愿望，那就是非常幼稚的。在人类历史的不同阶段，都会出现不同的主导性价值，尽管资产阶级思想家们竭力到古希腊那里去寻求某些素材来证明启蒙思想某些原则的普世价值，但是，希腊后期以及整个中世纪的历史状况却不予支持。如果工业社会只是人类社会发展中的一个必经阶段的话，那么，启蒙思想中的那些原则又如何具有普世价值呢？基于启蒙思想的那些原则而建立起来的社会秩序又怎么会具有永恒意义呢？事实上，工业社会已经走到了自己的顶峰，正在受到澎湃激荡的后工业化浪潮的冲刷，启蒙思想的历史使命正在走向终结。在这种情况下，我们承认启蒙思想中的那些原则的普世价值将意味着什么呢？工业社会的秩序模式正在失去其价值，所谓“普世价值”的幻影正在破灭，后工业化必将意味着一种新的价值登上人类历史舞台，必将在新的价值的基础上建构全新的世界。在社会治理的领域中，则要求政府率先去发现这种新的价值并根据这种价值去实现对自我的重建。一旦政府成功地完成了自我重建的任务，它所供给的社会秩序也就是一种全新的秩序。
在后工业化的进程中，政府的自我否定不仅是一个自我重建的问题，而且也是一个对社会加以重建的问题，政府的秩序供给所包含着的恰恰是一个塑造什么样的社会的内涵。从20世纪80年代以来的全球性行政改革来看，从属于效率目标的管理行政正处于一个解构的过程，但是，基于近代传统的观念却成了政府改革的限制性因素，严重地束缚了改革中的创新举动。因而，人类的生活境遇不仅没有在改革中看到优化的迹象，反而在风险社会的泥淖中越陷越深。我们知道，管理行政模式被设计出来的时候，所遵从的是合理性原则，在制度安排、组织结构和运行程序上都可以实现科学化，而且总是朝着理想的技术标准努力，即使由于社会现实的发展而使管理行政出现了不适应的问题，也总是可以在技术追求中得到解决。
20世纪后期以来，技术进步确实提振了管理行政的信心，一股新的技术迷信风潮正在蔓延。但是，技术进步无益于行政人员道德水平的提高，不仅不能够使政府在社会道德文明的进步中发挥主导作用，反而在政府内部无法避免掌握行政权力的那些行政人员的腐败和堕落。管理行政表现出行政行为主体的道德品格与他们的行政行为的分离，他们的行政行为总是以其行为体系的制度、组织结构、权力作用方式等而定。应当说，管理行政的官僚制设计本身就留下了道德空场，它让那些秉公苦干、朴实无华的人得不到重视，而让吹牛拍马、圆滑投机者却屡屡升迁，它的组织结构的等级结构日益助长瞒上压下，它的组织结构的部门化使擅长于争功诿过的人总是站在功绩制的浪尖上。然而，社会则在管理行政的技术追求中一步步地走向风险状态。
管理行政所丧失的，恰恰是人类社会中的一些最为根本的内容，在从管理行政向服务行政的转变中，应当是管理行政中所丧失的一切伦理精神的复归。统治行政中的礼法治理显然已经成为一种历史陈迹，任何对它加以复活的努力都是不可能取得积极结果的，而且，任何这类行为都是错误的，甚至会显得极其荒诞、滑稽。但是，统治行政的伦理精神却是一笔宝贵的财富，是可以在新的时代潮流中加以洗刷和再利用的。管理行政的式微和服务行政的兴起将是伦理精神再度张扬的起点。人类因此而进入一个新的历史阶段，不仅社会治理将奠基在伦理精神的基础上，而且全部社会生活都将在伦理精神的普光之下展开。
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