粮食市场走势与政策选择——“走向二十一世纪中国农业专家论坛”第二次研讨会综述，本文主要内容关键词为：二十一世纪论文,中国农业论文,研讨会论文,市场走势论文,粮食论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，中国粮食的供给状况及市场波动不仅是国内外普遍关注的热点问题，也是农村经济理论界讨论的焦点问题之一。那么，1996年我国粮食的产销形势及1997年的趋势怎么样？我国政府是否应适时推进粮食流通体制改革？改革的目标及其具体内容是什么？10月29日，由中国农村经济杂志社主办、深圳好威实业有限公司协办的“走向二十一世纪中国农业专家论坛”在京举行“粮食市场走势与政策选择”研讨会，就上述问题邀请有关部门的专家、学者发表意见。
一、关于1996年粮食产销形势及1997年的趋势
1996年粮食丰收已成定局，产量再创新高，供需形势发生很大变化，由此带来“卖粮难”、价格下跌等问题。这些问题如不妥善解决，势必对1997年粮食生产产生不利影响。
（一）1996年粮食产销形势
从供给方面看，首先，1996年粮食丰收已成定局。李炳坤（国务院研究室农村组组长）认为，1995年比1994年增产粮食200亿公斤，1996年虽然部分地区遭受了旱涝灾害，但夏粮和早稻增产，分别比上年增产6.7%和4.2%，光这两项就增产50多亿公斤；加上1996年寒露来得较晚，东北没有发生严重霜冻，预计全年总产将超过4800亿公斤，离2000年粮食总产量达到5000亿公斤的目标已经不远。这是始料不及的。从人均占有量上看，如果1996年粮食增产超过130亿公斤，人均产量将超过391公斤，高于1990年；如果增产超过160亿公斤，人均产量将超过历史最高水平的1984年，达到394公斤，接近预计的我国达到中等发达国家时人均粮食占有量400公斤的标准。这样，单从增产方面看，1996年国内粮食市场将比1995年增加供应150亿公斤左右。其次，从进口上看，1995年粮食净进口约190亿公斤，1996年1～9月净进口粮食95亿公斤。这样，两年累计，粮食总供给将增加630亿公斤左右。
从需求方面看，首先，近年来国内粮食需求一直呈平稳增长的趋势。闵耀良（农业部市场信息司司长）认为，每年由人口增长和人民生活改善导致的对粮食消费需求的增加量基本上是一个常数，约90亿公斤。其中，每年增加人口1300～1400万，需增加粮食消费45亿公斤左右；每人每年增加肉、蛋、奶消费3公斤左右，因而全国需增加饲料用粮45亿公斤。其次，从出口上看，1996年下半年的国际市场形势下利于我国出口。李伟克（农业部市场信息司）指出，国际粮食市场价格从1996年7月起开始回落，降幅较大的是玉米，至9月份，每吨价格为116美元，为1994年以来同期较低价位，小麦价格也降到每吨155美元的较低价位上，大米价格基本稳定。这些价格均在不同程度上低于我国国内的粮食市场价格，对我国粮食出口不利，尤其是对玉米的出口。这种状况可能会持续到1997年上半年，因为美国芝加哥粮食期货市场这个时期的期货价格已稳定在低价位上。
综合供给和需求两方面的情况，1996年到1997年上半年国内粮食市场将是供大于求。
（二）1996年粮食市场供大于求所带来的影响
第一，“卖粮难”已在部分地区出现。但是，李炳坤认为，这次“卖粮难”不同于1990年的“卖粮难”。那次“卖粮难”是全国性的，南方早稻产区更为突出一些；而这次“卖粮难”是局部性的，集中在玉米主产区东北。此外，在这次“卖粮难”中，地方保护行为的作用显得更加突出。吉林、黑龙江两省1995年实行“玉米不加工就不出省”的政策，国家只调出了20亿公斤。1996年1月，这两省忽然发现玉米多了，急忙向外调。这时玉米价格已开始回落。虽然调出价跌至1250元／吨，但调到南方后仍达1600元／吨，高于当地市场价，所以销区也不愿意调。
第二，粮食价格普遍回落，马晓河（国家计委经济研究所副所长）说，持续近2年上涨的国内粮食价格自1995年9月后就逐步回落。从1996年1～9月的情况看，除大豆外，其他主要粮食品种的价格都呈下跌趋势。并且，进入10月份后，大豆的价格也开始回落。估计在此后的一段时期内，市场粮价将呈平稳并略有下降的态势，只要不发生通货膨胀，市场粮价就不会出现上涨的势头。谢扬（国务院发展研究中心农村部副部长）则认为，1996年下半年以后的市场粮价是否稳定，取决于政府能否按保护价大量收购粮食。如果不能，依据历史经验，一年后粮价可能下跌30～50%。李伟克同意市场粮价总体上将继续回落的看法，但认为，不同品种粮食的市场价格的走势会略有不同。由于国内玉米和劣质早籼米供过于求，1997年的市场价格可能仍在1996年的低价位上徘徊；而由于国内优质大米、优质小麦和大豆的供需间仍有一定的缺口，1997年其市场价格可能会略有上升。
第三，粮食库存增加。谢扬预测和分析，1996年夏收后的库存粮食，到1997年3月末，按常规可由城乡消费减少650亿公斤，但实际上可能只消费掉500亿公斤，因为从以往的情况看，粮食一多，钱就紧张，粮食调运速度就会放慢。然而与此同时，按每年的秋粮收购计划和每年夏收后收购尾欠数量，全年至少还要入库700亿公斤粮食。这就是说，到1997年3月末，按保守的估计，将有270亿公斤以上的库外存粮，国有粮食系统粮食库存量将创历史最高水平。另外，由于两年增产，农民手中还有200～250亿公斤粮食待售，而存粮可能比这个数还高。
（三）1997年粮食生产形势
马晓河认为，1997年我国粮食的供给状况首先取决于政府的宏观调控和重视程度。1996年1～9月，国家财政对农业固定资产的投资从总量上讲是增加了，但增加的幅度下降了，说明政府对农业的重视程度仍不够。专家们普遍认为，1996年市场粮价的下跌和“卖粮难”的出现，将会对1997年的粮食生产产生不利影响，尤其是玉米，所受的影响可能更大。因此，政府采取适当的措施稳定粮价，保证收购，显得尤为必要。其次，从气候条件上讲，李伟克、冯海发（中国农科院农经所）都认为，1997年的气候当属正常或基本正常；此外，冯海发还根据我国粮食生产周期推断，1997年将是粮食生产的平产年，总产不会超过1996年，因为我国的粮食生产周期基本上是5年，1995年和1996年已连续2年增产，而1998年以后可能会减产，1999年和2000年可能是粮食生产的低谷。第三，对1997年粮食生产有利的因素也是存在的。李伟克着重介绍了农业部对14个省区农民农作物种植意向调查的结果，该项调查显示，1997年农民的种粮积极性依然较高，主要生产资料库存充足，化肥价格涨幅有减弱的迹象。此外，根据这项调查推测，1996年秋冬粮食播种面积甚至比1995年还有所扩大。据此，1997年全国夏粮形势可望依然看好，但秋粮的形势难以预料。
二、适时推进粮食流通体制改革
我国粮食市场的波动虽然是由供给直接导致的，但现行的流通体制对这种波动起了推波助澜的作用。这种体制已到了非改不可的时候了。连续两年的粮食丰收及良好的宏观经济形势为改革现行粮食流通体制提供了良机，但改革必须通盘考虑，谨慎把握。改革的原则是七个“有利于”，其最终的目标模式是国家宏观调控下由市场定价的粮食贸易体制。为此，要采取切实可行、相互配套的措施。
（一）目前的粮食流通体制放大了粮食产量的波动
自我国农村实行改革以来，粮食产量的波动总是和粮食流通体制的改革交织在一起的。粮食流通体制的某些改革促进了生产的发展，产量增加，随后政府进一步推进粮食流通体制改革，结果是粮食减产，政府不得不调整流通政策，力图恢复并提高产量。这样的从“放”到“收”的过程，我国已经历了两次。我们应当从中找出原因，以选择推进粮食流通体制符合社会主义市场经济体制要求的改革时机。
钟甫宁（南京农业大学教授）认为，中国的粮食问题与其说是供给不足的问题，不如说是市场波动的问题。生产的波动因政府的不适当干预而在市场上被放大了。因为改革以来，政府的粮食政策一直是刺激粮食生产，增加粮食供给，而到粮食产量真的增加并出现“卖粮难”时，政府却“急刹车”，使粮价下跌，挫伤了农民种粮的积极性，进而造成粮食减产，价格上升。价格对粮食生产的刺激作用是很大的。闵耀良推断，1995年、1996年连续两年粮食丰收，就与1994年国家将定购价格提高44%，1995年又提高43%的大幅度提价以及市场价格上升密切相关。柯炳生（中国农业大学副校长）进一步指出，提价对粮食增产的刺激作用是通过扩大粮食的种植面积表现出来的。1996年粮食产量比1995年可增长2.8%，其中的1.8%是来自于播种面积的扩大。
杜鹰（农业部农村经济研究中心副主任）认为，粮食产销区之间的封锁是放大粮食市场波动的一个因素。当粮食紧缺时，产区搞封锁，不愿向外调粮，因为外调粮价格低，多外调粮就等于产区利益多向外流失一份。这使销区价格进一步上升。当粮食过剩时，产区搞封锁，不愿调入粮食，因为产区粮食也已很多，多调入意味着多支出。这就使产区粮价进一步下降。
马晓河认为，国有粮食企业的垄断性经营是放大粮食市场波动的另一个因素。我国商品粮的80%左右是由国有粮食企业经营的。随着市场化改革的进行，这些企业已变成相对独立的利益主体。由于部门垄断和政企不分，这些部门并没有在市场波动中担负起稳定市场、平抑粮价的作用，反而为自己的利益搞逆向调节。当粮食增产时，国有粮食企业带头拒收或压级压价；当粮食减产时，国有粮食企业则带头抢购或囤积居奇，甚至把平价粮转为议价粮卖出，从中渔利。
我国粮食需求、消费格局也对粮食的市场波动有一定的放大作用，这种作用是通过主要以保障城镇居民基本生活需要为目的的粮食购销体制释放出来。闵耀良分析，由于农民自留粮食包括口粮、饲料、种子等的这部分消费占全国粮食消费总量的70%左右，它们受市场供求关系变动的影响很小。受市场供求关系变动影响大的是城镇居民消费用粮，每年约1400亿公斤左右。我国粮食产量年际间5%以内的波动当属正常，但它对城镇居民消费用粮的供给波动的影响是很大的，相对波动幅度达32%左右。
现行的粮价“双轨制”有一种推动粮食价格不断上升的内在机制。这是黄延信（农业部政策体改法规司）提出的一个观点。他认为，在“双轨制”下，政府定价是决定粮价总水平的基础，粮食定购价与市场价有一定的差距，当定购价低于市场价的幅度较大时，为了调动粮农的积极性，政府就要提高粮食的定购价格。随着粮食定购价格的提高，市场粮价也上涨。
（二）抓住机遇，推进粮食流通体制改革
1.对时机的认识。与会者普遍认为，1995年和1996年连续两年的粮食丰收，为深化粮食流通体制改革提供了难得的有利时机。李炳坤、黄延信认为，一方面，1996年下半年以来市场粮价稳中有降，早稻、玉米和小麦的市场价格均低于定购价，晚稻的市场价与定购价接近，且农户存粮增加，国家储备粮也得到了充分的补充；另一方面，这几年我国国民经济平稳发展，物价上涨水平持续回落，1996年年初确定的全年物价指数的上涨幅度控制在10%以内的目标可以实现（1～9月份达到7%），且居民收入有所增加。这些都为推动粮食流通体制改革创造了宽松的环境。
但是，与会者也强调指出，必须在认真汲取以往粮食流通体制改革的经验、教训的基础上，对未来的粮食流通体制做通盘的考虑，把握住这次机会。杜鹰认为，从1996年下半年以来市场粮价较低，改革的阻力较小的角度来考虑，这时是推进粮食流通体制改革的好时机。但是，不能把对这一时机的把握等同于机会主义的把握，否则就会放而又统，统而又放，也就是说，或者回归旧体制，或者放而不开。1985年粮食流通体制改革就有财政“甩包袱”的目的，其结果尽人皆知。冯海发对可能在粮食流通体制改革中再次出现“甩包袱”的情况尤为担忧。他认为，粮食流通体制的进一步改革是大势所趋，不可能在市场经济体制中维持一个非市场经济体制的“孤岛”。但是，选择粮食丰收、市场粮价低时放开粮价，需慎重考虑。因为这时候放开粮价，一方面会给农民带来不利，造成政府“甩包袱”的印象，另一方面也不利于市场粮价的稳定。这时政府的首要工作应该是大量收购粮食，充实库存，减轻或防止“卖粮难”的局面。要吸取1985年和1991年两次“卖粮难”的教训，不能把粮食增产的“包袱”甩给农民，即粮食少时，政府鼓励农民多种粮食；粮食丰收时，价格下跌，政府又不管，让农民自己承担。放开粮价要有两项配套措施，一是制定最低保证价格（即成本+利润），二是建立并完善粮食储备体系。如果这两项配套措施还未准备好就急于放开价格，其效果一定不会好。
2.粮食流通体制改革的目标模式。吴硕（国内贸易部经济研究所研究员）认为，粮食流通体制改革是一项系统工程，它的总目标是转换流通体制，形成市场调节的机制。所以，必须也应该有整体的配套措施出台，单项改革措施出台往往难以奏效，这已为近十年的粮食流通体制改革的实践所证实。杜鹰则认为，以往粮食流通体制改革之所以反反复复，原因在于没有明确的目标模式。对这个问题在理论上没讲清楚，政策上就难免左右摇摆，粮食多了就放，粮食少了就统，不仅挫伤了农民的生产积极性，也有损国家政策的严肃性。因此，要深化粮食流通体制改革，首先就要明确它的目标模式。他提出确立这个目标模式的原则是：①有利于调动粮食生产者的积极性；②有利于减少财政补贴；③有利于减少粮食消费中的浪费；④有利于形成由生产者、消费者和经营者共同承担粮价上涨风险的动态机制；⑤有利于区域比较优势的发挥和粮食的区际流通；⑥有利于价格机制发挥基础性的调节作用；⑦有利于利用储备吞吐将年度间的供求和价格波动控制在一定的范围之内。依据这些原则，我国粮食流通体制改革最终要达到的目标模式，是国家宏观调控下由市场定价的粮食贸易体制。
马晓河将这一目标模式具体化。他提出，我国粮食流通体制改革的长期目标是：①从多级调控向一级调控过渡，从多级平衡向一级平衡过渡，从封闭、垄断、无序的市场向开放、统一、竞争有序的市场过渡；②培育多元化的市场主体，鼓励、扶持民营粮食企业与市场的建立；③中央政府负责专储，调控总量，地方政府则是执行调控的机构；④把政策性职能从现有国有粮食企业中彻底分离出来，包括机构、人员、财务、管理、仓库等几个方面的分开，将国有粮食企业改造成真正独立的商品经营者；⑤建立完备有效的粮食保护价格机制。针对这些长期目标，他还指出，政府应在近期采取有效措施，理顺和处理好粮食流通体制中的七个关系：①政府与粮农的关系，②政府与粮食经营者的关系，③政府与粮食消费者的关系，④中央政府与地方政府在管理粮食上的事权的关系，⑤粮食产区与销区之间的利益关系，⑥粮食生产者、经营者与市场的关系，⑦政府同市场的关系。
黄延信也强调了粮食流通体制改革要措施配套。随着社会主义市场经济体制的建立，应尽快放开粮食的购销价格，建立由市场形成价格的机制，形成单一反映供求关系的市场价格。建立这种机制，不是简单地放开粮食价格就可以完成的。在放开粮食价格的同时，还应建立统一、开放的粮食市场，培育多元化的粮食经营组织，这是形成由市场决定价格的机制的重要前提。在市场上有众多的粮食经营者，价格才能反映供求关系。因此，应把改造国有粮食企业，创新多元化粮食流通组织，特别是培育农民自己的新型合作组织，作为近期的重点来抓。
（三）针对1996年粮食丰收及深化粮食流通体制改革政府应采
取的措施
1.为稳定粮食生产所应采取的措施。闵耀良认为，1995年、1996年粮食连续两年丰收，1997年这个“坎”能不能跃过、摆脱“二增一减”的不良循环？为防止和减轻“卖粮难”和“谷贱伤农”，作为应急措施，应着重做好以下几件事：①多收购、多储备，中央和地方都应适当增加专项储备粮；②明确以定购价作为保护价，敞开收购；③采取适当的行政措施，让销区多调粮、多储粮，以缓解产区的仓容和资金压力；④在充分挖掘粮食系统仓储能力的基础上，利用铁路、物资等系统闲置的仓库储粮。谢扬认为，在国家财力有限的条件下，为稳定粮食市场并为深化粮食流通体制改革创造条件，政府可采取两项措施：一是立即停止收购议价粮半年以上，二是恢复较大规模的粮食出口。采取上述任一措施的目的之一，都是腾仓让库，为新的粮食流通体制下的国家专储粮收购做准备。
2.深化粮食流通体制改革的措施。吴硕提出，①在收购上，要实行真正的“保量放价”政策，以合同定购保证国家掌握足够的粮源，定购量仍可维持在500亿公斤左右，但价格由市场调节，随行就市，而且允许余粮省区经中央批准后有一定的调整权，不过只能调减，不能增加。②在国有粮食企业的改革上，对于粮食收购企业，不管今后采取哪一种模式——粮食销售合作社，官民合办的粮食合作组织，还是公司+种粮农户，都应采取二次结算或三次结算的方式，即先按保护价预付给粮农价款，再按国内实际销售价结算，有出口的再按出口价结算，其核心是粮食收购企业的利益要同粮农的利益相结合。对于粮食销售企业，改革的基本原则是把现代化零售企业的特点同粮店的特点结合起来，搞便民连锁店，搞配售中心，统一进货，统一价格，统一质量标准，统一管理。在大中城市应有一定数量的地方公营粮店，地方政府依法对各种类型的粮食销售企业实行管理。③在粮食销售上，要下决心实行限对象（贫困户）、限数量（如每月10公斤）、限品种（如标准粉、标二米）、限价格（低于市场价一定百分比）的供应办法。办法无非有两种：一种是对贫困户发补贴券，补贴金额即平市价差；另一种是对贫困户发购粮证，凭证按平价购粮，政府将平市价差补给平价粮店。④在粮食市场的发育上，政府应加以推动和引导。要分层次建立不同功能的粮食现货市场，包括全国性的省际批发市场、销地批发市场、产地批发市场和农村集贸市场等。国有粮食企业要积极进入市场，参与竞争。另外，政府要鼓励和支持粮食生产单位、经营单位和加工单位到期货市场进行套期保值，转移价格风险。⑤改善粮食宏观调控的决策机。一是成立一个由国家计委主持的、由有关部门参加的联席会议，这些部门包括国内贸易部、外经贸部、财政部、中国人民银行、农业部、国家经贸委、国家体改委等。该机构每年召开两次会议。第一次是在春节前后，主要议题是分析上一年度和展望当年的粮食形势，提出当年的最低保护价和最高限价，预测当年粮食的供需总量，提出进出口计划，提出粮食专储的年度预算并审查上年决算等。第二次会议在中秋前后，主要议题是修订第一次会议的决议和分析下年度的粮食形势。二是成立一个由主管副总理主持的、有关部门领导参加的协调小组，审议并批准联席会议的报告，交有关部门和省级政府贯彻执行。
马永刚（深圳好威实业发展有限公司董事长）提出，在市场经济体制下，一些大的公司可以替代现有的国有粮食企业进行粮食的吞吐调节，其条件是有相应的法律规范，或国家对这些企业实行控股。发达的市场经济国家已有这方面的成功经验。
与会者认为，国有粮食企业的改革是深化粮食流通体制改革的难点之一。国有粮食企业的确存在不少问题，但其中有一些是有客观原因的。张路雄（国家体改委农村司司长）认为，现行粮食流通体制中的一些问题不能归咎于粮食部门，主要原因是财政拨款不到位。王林贵（国家粮食储备局）说，经过清理，国有粮食企业共挂帐514亿元，其中457亿元是政策性亏损挂帐，57亿元是经营性亏损挂帐，政策性亏损占了绝大部分（89%）。杜鹰也认为，500亿公斤定购粮理应由财政负担，实际却由粮食企业来承担，显然不合理。光是1996年上半年，国有粮食企业就新增挂帐160亿元。其次，王林贵说，国有粮食部门改革的又一困难是离退休职工较多，达几十万人，全系统人员350万，负担相当重。再次，王林贵、谢扬认为，从这几年的情况看，粮食少时出现多渠道经营，而粮食多时多渠道纷纷退出经营，只剩下国有粮食部门一家，处于进退维谷的境地：如果限收、拒收，农民的生产积极性会受影响；如果敞开收，仓容在哪？资金在哪？平时国有粮食企业只占70%的市场份额，在粮食丰收时却要承担100%的市场风险，显然也不合理。即使国有粮食企业在粮价高涨时赚了钱，但在现行体制下要以盈抵亏，当需要多存粮时，仍然没有钱。最后，谢扬认为，在现行体制下，国有粮食部门必须维持一定的经营量，如果低于一定的量，不但起不到稳定市场的作用，而且其内部就开始不稳，因为维持其运行的条件之一，就是粮食经营量与其承担任务所需的各种费用、补贴、信贷资金的供应量挂钩。据测算，这个量不能低于850亿公斤。历史上曾有过经营量低到700～800亿公斤而市场不稳的情况。但是，这个经营量也不能过大，那样就会造成人员、机构、费用的大膨胀，亏损大幅度增加。1992年国有粮食部门的经营量曾达到1400亿公斤，就出现了这种情况。因此，前面提到的停收议价粮、恢复出口，只是在国有粮食部门改革不到位的情况下的无奈选择。
三、完善专项粮食储备制度
我国专项粮食储备制度建立已有六年，取得了一些成绩，但在运作中仍有不少问题。我国专项粮食储备制度的目标模式应是具有适度的规模，有独立的体系，有资金保证，有灵活、有效的运行机制。
建立并完善粮食储备制度，是推进粮食流通体制改革的重要内容之一。1990年，中国粮食获得大丰收。为解决农民“卖粮难”的问题，保护粮农利益，国务院决定建立国家专项粮食储备制度。当时确定的储备工作要点是：维护粮食生产区利益，在调出省（地区）收购国家专储粮；专储粮收购价格由国务院确定，要起到保护价的作用；贷款由中国人民银行专项下达，利息由中央财政负担；国家专储粮的粮权属国务院，各地区、各部门必须服从统一调度，不得擅自动用；专储粮必须收购当年新粮，达到中等以上质量标准；组建国家粮食储备局，负责管理国家专项粮食储备，并指导地方的粮食储备工作。国家专项粮食储备属于市场调节储备，是我国粮食储备的主体，是中央政府调控粮食市场的主要物质手段。六年来，30个省、自治区、直辖市都存有一定数量的国家专储粮，已形成国家、地方、农村集体和企业、农民四级组成的粮食储备体系。国家专储粮在平衡供求、救灾济贫、平抑粮价等方面发挥了重要作用。1994年又建立了中央和省两级市场风险基金制度。
（一）关于储备粮的规模
根据国际经验，粮食储备的安全系数应为年消费量的17%，其中5%由中央政府掌握，用于调控市场；12%由地方政府用于应急和调转。但王林贵认为，中国的粮食储备规模应比17%大一些，因为中国的情况比较特殊。一是灾情多，总产不稳，各级政府每年仅用于救灾的粮食一般都在1500万吨左右。二是储备资源难以得到充分利用，这主要指我国地域辽阔，交通比较紧张，运距长，粮食储备的机动性能差，库容小，库点分散等。因而中国粮食储备的安全线应不低于两个月的消费量，即7500万吨贸易粮。至于中央政府的储备应占多大比例，需考虑两个因素：一是粮食事权的划分，虽然实行两级调控，但地方的调控能力有限，主要的调控责任还是在中央政府；二是从长远看，两级调控最终要走向一级调控，调控的责任也是要最终集中到中央政府。因此，中央政府要对粮食市场实现有效的吞吐调节，没有4000万吨的储备规模是不行的。
李炳坤也认为，粮价放开以后，国家粮食专储规模应扩大，凡是按保护价收购的粮食都应纳入专项储备。吴硕则认为，粮食储备贵不在量多、规模大，而在于运行得如何。一般而言，我国的粮食专储有1500万吨就足够了。
（二）建立分工明确、责任清楚的粮食专储体系
现行专项粮食储备制度的主要问题之一，是中央专项粮食储备和地方专项粮食储备混在一起，不利于中央储备独立发挥吞吐调节作用。从实际情况看，现在名义上是中央和地方两级储备，但真正起作用的只是中央储备，地方储备基本上不起作用。专项储备和商业周转储备也混在一起，有关部门不了解国家专项粮食储备到底有多少，因而也不能及时补充。为解决这些问题：
1.强调国家专项粮食储备是中央政府调节市场的经济手段，重申中央专储粮归中央。王林贵提出，根据中央与省级政府的粮食事权划分，发生特大自然灾害和全国性粮价波动时，可以动用国家储备。这种情况下的抛售属功能性销售，价格低于市场价，由中央负担价差和抛售费用。
2.健全国家粮食储备管理机构。首先，国家粮食专储要有独立的体系。吴硕认为，国家粮食储备局同国有粮食企业、同中央和地方粮食行政管理机构应该不相统属。专储粮的吞吐（即调控行为）同国有粮食企业的经营行为也不应联系在一起。其次，国家粮食储备局系统要实行垂直领导。王林贵、吴硕认为，国家粮食储备局应在各省、自治区、直辖市设置国家粮食储备分局，并在存放国家储备粮数量较多的地（市）设立办事处，形成国家粮食储备局一国家粮食储备分局一办事处一直属粮库的组织体系，对国家粮食储备实行直接管理，与地方粮食行政机构分开，自成一体。
3.建立国家粮库体系。王林贵、吴硕认为，这样可以做到国家储备粮单独存放，与地方储备、经营性粮食等彻底分开。国家粮食储备局可通过上收部分粮库、新建部分粮库、购买部分社会闲置仓库的办法，建立国家直属库。关于国家直属库的布局，马永刚认为，它们应建在交通发达地区，这样有两个好处：一是离市场近，参与市场竞争方便；二是可以实现水陆分流，集散方便、快捷。
（三）建立相应配套的财务制度
国家专项粮食储备资金不到位或被挤占、挪用、截留、虚报冒领，也是现行专项粮食储备制度的一个问题。对此，王林贵、吴硕提出“财粮统一、钱随粮走”的办法。它有两层含义：一是国家储备粮食所需信贷资金实行计划单列，在既定规模以内的收购和进口，由中国农业发展银行及时、足额安排专项贷款，并根据国家粮食储备局提供的各直属单位库存量（值）及收购、进口、调拨所需资金计划，直接下达到直属单位所在地农发行的专户。二是由国家粮食储备局对营运国家粮食储备所发生的费用和贷款利息实行集中、统一管理，每年年初由财政部按国务院确定的储备总规模，制定当年的费用、利息补贴预算，拨给储备局总包干，年终再由储备局向财政部报决算。
（四）建立灵活、有效的吞吐机制
我国虽已建立起专项粮食储备制度，但从这几年实际运作的情况看，经常出现调不动、运不出，或帐面虽已调动但粮食市场并没有什么变化的现象。1993年底国内粮食价格大幅度上涨，政府虽抛售了大量的专储粮，共有150亿公斤之多，但市场粮价仍一路上涨并居高不下，就是典型的例子。这说明，我国的粮食专储在吞吐机制方面仍存在一些问题。
1.国家专项储备粮的收购和抛售方式。在这方面，与会的专家们普遍强调了粮食批发市场的作用。杜鹰等认为，国家专项储备粮应该通过批发市场购买；在粮食丰收时可直接向农户购买，以缓解“卖粮难”；在歉收时，也可从国外直接进口，以缓解国内市场供给的压力。王林贵认为，今后国家储备粮的收购要逐步改为代理制，即委托农村粮管所（站）收购，向直属库或租赁库集并，国家支付代理费。至于抛售，专家们认为，通过行政分配的方式抛售，透明度低，也应逐步改为通过批发市场公开售卖的方式。李伟克提出，国家储备粮的抛售也可扩向通过期货市场、仓储市场，其形式如拍卖仓单等。
2.国家专项储备粮的收购和抛售价格。王林贵、吴硕等认为，专储粮应按国家确定的最低保护价收购，这一点这几年没有得到很好的执行。保护价定得不要太高，不一定要高于定购价因为市场价并不总是合理的，且现在保护价由各省定，而地方财力有限。至于抛售价格，王林贵、吴硕等认为，当市场粮价过高时，应按低于市场价的价格逐步而有计划地抛售储备粮，将市场粮价压到大多数居民能够承受的最高限价的范围内。李炳坤认为，储备粮的抛售价不必比市场价低很多，比当时的市场价略低即可，因为只要抛售，市场粮价就会跌下来。
3.国家专项粮食储备的决策机制。目前国家储备粮食的收购和抛售，都还在沿用计划经济的模式，由地方申请，主管部门研究核实并向国务院报批，国务院召集有关部门协调意见，就数量、品种、价格、结算办法等取得一致后，才能付诸实施。由于环节多，程序复杂，反应迟缓，调控的时效性受到影响。因此，王林贵建议，今后可由国家粮食储备局根据市场情况，在中央确定的储备规模内，该购就购，该抛就抛，灵活吞吐，防止同各方面相互掣肘而延误调控时机。此外，国家要建立完善的粮食预警预报系统，为政府的调控决策提供依据。
4.国家专储粮的运营。王林贵、黄延信认为，要转变搞专储粮只能赔钱、不能赚钱的观念。国家进行粮食储备，虽就其性质来说不是以盈利为目的的，但这也绝不意味着就必然要亏损。从国家利用储备调节粮食市场供求的时间上分析，储备粮的吞进多是在粮食丰收、供应充足、市场粮价降到一定的程度上时进行的，吐出则是在粮食歉收、供应紧张、市场粮价上涨到一定的水平上时进行的。这样低价进，高价出，只要运营得当，不仅不会亏损，还会盈利。况且，储备粮的贷款利息和存储费用都由财政补贴。此外，把粮食专储与出口结合起来，在国际市场粮价较高时，将需更新的储备粮出口，也可盈利。
四、改革粮食外贸体制和调整粮食外贸政策
我国现行粮食外贸体制和政策产生的突出问题是逆向调节和反应滞后，不仅放大了国内市场的波动，也造成外汇损失。改革粮食的外贸体制，就是在加强国家对粮食进出口的宏观管理的情况下，赋与粮食外贸企业灵活的经营自主权，同时协调好内外贸的关系。
粮食外贸是粮食流通的重要组成部分。中国进出口粮食的主要目的，是解决品种调剂、调整库存和缓解国内运输压力。通过粮食外贸来调节国内供求，是稳定国内市场的重要方面。随着国内粮食市场的发育以及我国粮食储备和吞吐调节体系的完善，国内粮食生产对粮食进出口的影响逐步减少。但由于体制不顺、政策不当等原因，我国粮食外贸对国内供求的调节能力不强，对国际市场变化的适应能力不强，突出的表现是逆向调节和反应滞后，这不仅放大了国内市场的波动，同时还造成巨额的外汇损失。与会专家谈到，1990年我国粮食丰收时，当年净进口粮食789万吨，1991年又净进口259万吨；1992年我国粮食减产时，当年净出口粮食189万吨，1993年又净出口783万吨。1994年小麦进口价格为每吨132美元，我国进口小麦718万吨；1995年小麦进口价格上涨到每吨175美元，我国的小麦进口增加到1163万吨。在不到两年的时间内，仅因小麦价格上涨我国就多付出外汇5亿多美元，而1995年我国粮食进出口的经济损失更高达18.4亿美元。因此，现行的粮食外贸体制非改革不可，现行的粮食外贸政策非调整不可。
（一）加强中央政府对粮食外贸的宏观调控
吴硕认为，粮食四大品种——大米、小麦、玉米和大豆——的进出口必须纳入总量平衡计划，由国务院审批，任何中央部门和地方政府都不得突破。而且，要严格区分政府的政策性进出口和企业的经营性进出口，二者都要在中央计划的控制之下。此外，李伟克提出，特别是在粮食供求暂时不平衡时，政府要加强预测分析和实施中长期战略计划。
（二）协调内外贸
1.粮食进出口与国内调运的协调。李伟克认为，要打破地区封锁，整顿流通环节，以减少流通成本和流通时间。这主要是指将东北的玉米销往南方，使其形成海运上的竞争力。目前，由吉林向四川通过铁路调运玉米，运费约为每吨150元；由秦皇岛向广东通过海上调运玉米，运费约为每吨100元；而从美国进出口玉米，运费要每吨300元。显然，从运费上讲进口不如从国内调运。但是，从美国进口，可在45天内完成购、销、运，而我国国内购、销、运的中间环节多，乱收费多，运输量又小，无形中增大了调运的成本，延长了时间，使南方用玉米的企业不得不转向进口。谢扬认为，恢复粮食出口，重点是东北玉米出口，是1996年粮食丰收后稳定玉米带生产的关键一环。他建议，如果考虑到南方的饲料粮需求，可以考虑玉米出口和降价调往南方挂钩的办法，即每出口1吨玉米必须降价销售一定比例的玉米到南方，只要算总帐能保本微利就行。东北玉米批发价不下调，既影响出口，也影响全国粮价、猪价的稳定。就全国而言，只要当年粮食净出口不超过200万吨，就不会对国内市场产生较大的影响。
2.进出口与储备的协调。吴硕提出，粮食的政策性进出口要与专储粮的推陈储新和在国际市场上的吞吐相结合。可由国家粮食储备局在对国内市场没有影响的政策许可的范围内，每年拿出一部分储备粮用于出口，或每年进口补充一部分。也可以这种方式进行专储粮的品种调剂，比如用出口玉米和大米来调剂进口小麦。这种操作可由国家粮食储备局自行完成，也可委托给外贸企业。
（三）选择合适的进出口时机
据李伟克介绍，1995年中国大量进口粮食等原因导致国际市场1996年夏粮食供应偏紧，芝加哥期货市场的小麦、玉米的期货价格曾涨到每吨230美元和209美元以上。1996年1～9月，中国一般贸易进口的小麦、玉米、大米平均到岸价平均每吨比1995年高出55美元、8.7美元和116.5美元。而到10月份，由于中国小麦、玉米丰收，又有可能出口等因素，芝加哥市场小麦、玉米价格分别跌到每吨140美元和110美元。国际市场粮食价格下跌，可能使一些国家在1997年减少生产，从而引起粮价新一轮上升。这就意味着，中国在1996年已失去了出口粮食尤其是玉米的最佳时机，而下一个最佳时机的到来还需等待，这个时机有可能在1997年下半年到来。郭培兴（外经贸部国际贸易研究所）认为，我国在1996年粮食丰收后还是应恢复出口。虽然国际市场粮食价格看跌，但到1996年10月，其价位仍未跌到最低点，从历史上的价位看仍然不低。从玉米和小麦的比价来分析，这时出口玉米仍然有利。1987年小麦和玉米的比价为1∶1.55，历史上的平均比价约为1∶1.3，而1996年10月时的比价为1∶1.2。况且，为稳定客户、保持信誉，也不应中断粮食出口。
陈景友（中国粮油进出口总公司战略室主任）认为，我国的粮食进出口政策应有连续性和灵活性，决策者应让经营单位灵活、机动地利用国际市场，不致于贻误时机。