加入世界贸易组织对江苏农业的影响及其对策，本文主要内容关键词为：江苏论文,对策论文,加入世界贸易组织论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、世界贸易组织《农业协议》
直到1986年乌拉圭回合把农业列入议题，农产品贸易一直游离在关贸总协定的主要规则之外，例如允许各国使用某些非关税措施如进口配额等数量限制，并允许对农产品出口进行补贴，而这些在工业品贸易中通常是不允许的。农产品进口的数量限制和出口的补贴，不仅使国内农产品价格，而且也使国际市场农产品价格离开正常价格水平，从而使贸易扭曲，不仅损害了不实行补贴的国家的利益，也耗费了实行补贴国家的巨大财源。为使农产品贸易更加公平，乌拉圭回合参加各方经过谈判，达成了《农业协议》，主要内容列表如下：
表1 《农业协议》中关于农产品关税和补贴的削减比例
削减项目 发达国家发展中国家
（1995年-2000年）（1995年-2004年）
关税 产品平均削减
36%24%
每项农产品最低削减 15%10%
国内支持(基期:1986-1990) 综合支持总量削减
20%
13.3%
出口补贴(基期:1986-1990)
补贴额削减
36% 24%
补贴量削减
21% 14%
资料来源：乌拉圭回合《农业协议》
1.市场准入
(1)关税化。乌拉圭回合农业协议中要求把所有的非关税保护壁垒如配额等全部转化为关税保护，这种转化称为关税化。
(2)实行关税配额。部分农产品进口国在协议生效前已与一些国家签订了配额进口协议，为保证进口配额数量的维持，为保证新增数量不征收禁止性关税，而实行关税配额制度，即对规定数量的进口征收低关税，对超过配额的进口征收高关税。
(3)关税减让。对所有的农产品（包括关税化农产品和关税配额制农产品）的关税进行关税减让。发达国家用6年时间（1995-2000年）将关税削减36%，发展中国家用10年时间（1995-2004年）将关税削减24%。某一单项产品，发达国家至少削减15%，发展中国家至少削减10%，最不发达国家可以不承担此义务。
(14)最低进口量规定。首先，为保证实行关税化时农产品的进口量不会大幅减少，规定在实施期的第1年，进口量不得少于国内消费量的3%（以1986-1988年为基期），第6年扩大到6%。其次，考虑到有些国家的特殊情况（如可操作性），可在一定时间内不实行关税化，但必须符合三个条件：①以1986-1988年为基期，在该时期内，某农产品的进口数量不足国内消费量的3%；②从1986年开始不对该产品进行出口补贴；③对该农产品实行了有效的生产限制措施。这种情况下，农产品的市场准入从第1年的4%，扩大到第6年的8%，6年内不实施关税化，日本的大米适用这一规定。如果是发展中国家，市场准入从第1年的1%，扩大到第10年的4%，10年内不实行关税化，韩国大米适用这一规定。
2.国内支持
对农业生产的国内支持是造成价格扭曲和贸易不公平的重要原因。减少国内支持的目的在于，减少高价对生产的刺激，减少农产品产量从而使农产品的价格恢复到较高的正常水平。要把直接刺激生产的支持与那些没有直接影响的支持区分开来，根据支持措施对生产和竞争的影响，把所有国内支持分为二类——绿箱支持和黄箱支持，前者是那些允许使用，不必承担削减义务的支持，后者则是必须承诺削减义务的支持。
(1)政府为提高农民收入水平可采取的绿箱支持。所有“没有或仅有轻微的贸易扭曲和影响生产作用”及“没有对生产者提供价格支持的措施”均被认为是绿箱支持，不承担削减义务，这类措施主要包括三种，分别是：①政府服务；②以不刺激生产为前提的对农民的收入支持；③对自然灾害损失的救助、对环境保护的支持及对落后地区的开发援助。
(2)政府要谨慎使用的黄箱支持。除上述绿箱措施以外的其他国内支持，主要包括价格支持和价格补贴，这些措施对农产品贸易和生产都有大的扭曲和刺激作用，因而成为限制使用及削减的对象。世界贸易组织使用“综合支持总量”计算各国的黄箱支持量（以1986年至1988年为基期），规定发达国家从1995年起的6年内将综合支持总量削减20%，发展中国家用10年的时间削减13.33%，最不发达国家不需进行削减。
3.出口补贴
农产品出口补贴是生产刺激作用最强，贸易干扰作用最大的一种政府补贴，《农业协议》禁止对农产品实施出口补贴，已经存在的补贴应该逐步削减。以1986-1988年为基期，发达国家从1995年起的6年内削减出口补贴额36%，削减享受补贴的农产品出口数量21%；发展中国家削减的幅度为发达国家的三分之二，即在10年内，削减补贴额24%，削减补贴量14%。削减农产品出口补贴对于那些由于出口补贴而导致大量过剩的农产品如小麦、谷物、肉类等特别重要，预计到实施期结束后，这些农产品的价格将有较大幅度的上升。
4.动植物卫生检疫措施
世界贸易组织制定的食品安全和动植物卫生健康标准协议的目的在于既要保证人类的安全健康，又要保证过严的标准不被用于贸易保护。其主要内容有：
(1)承认各国政府有权采取卫生和动植物检疫措施，但它要求这些措施必须以科学为基础，只能在保护人类和动植物生命和健康的必要限度内实施，不得用于贸易保护，不得任意地无理由地歧视那些条件相同或相似的国家。
(2)鼓励各成员国采用现有的国际标准，但如果有科学依据，成员国也可采用更高标准和措施。
(3)允许各成员国采用不同的标准和不同的检疫方法，但鼓励相互认可，如果出口国能证明其对出口产品采取的措施可以达到进口国的健康保护水平，那么进口国就应该接受出口国的标准和方法。
(4)各成员国政府对新制订或修改的动植物卫生检疫规定必须提前通知各方，并建立一个全国性的咨询点，籍此提供信息。
二、《中美农业合作协议》
1999年4月10日中美双方签署的《中美农业合作协议》，是根据世界贸易组织《农业协议》的基本规定，对中国加入世界贸易组织的具体要求，《中美农业合作协议》中中方的承诺除特殊注明外，可通过最惠国待遇原则，适用于所有世界贸易组织的成员国。其要点如下：
1.降低进口关税
到2004年，整体平均税率将从目前的40%降至17%左右，其中美国特别关注的农产品降至14.5%，且所有农业关税将受限制（不得上调）。
2.取消数量限制，实行关税配额
对粮、棉、油等重要农产品的进口取消许可证数量限制，实行关税配额制，在规定配额内进口实行1-3%的低关税，超过规定配额的进口实行高关税。同时，配额应在国营进出口公司和私营企业之间合理分配，如果国营企业用不完所给配额，私营企业可通用。
3.卫生检疫制度的科学化（中美双边适用）
美国要求中国采取科学的卫生检疫制度来解决双边农产品贸易争端；允许得到美国农业部安全认证的猪肉、牛肉和鸡肉的进口；允许美国柑橘进口；允许美国西北部各州矮腥黑穗病疫区的小麦进口。
4.取消农产品出口补贴
中国承诺对农产品不提供任何出口补贴。
三、《中美农业合作协议》的总体评价
1.就《中美农业合作协议》本身来看，不存在“双赢结果”
从自由贸易使贸易双方都能从专业化分工中获得各自的比较利益这一角度来看，以权利和义务相平衡的方式加入世界贸易组织，对各国都有好处，只有在这一广泛意义上来说，才可能产生“双赢结果”。但从某一个具体部门，某一个具体行业来看，很难产生“双赢结果”。因为自由贸易虽然能使各国都能获得比较利益，但获得的利益是不一样的，发达国家获得的利益必然大于发展中国家。而且即使一国获得了利益，但利益在各个部门的分配也是不一样的，有的多，有的少，甚至有的部门非但得不到利益，反而要作出牺牲。在《中美农业合作协议》中，无论是关税的大幅削减，还是数量限制等非关税壁垒的取消，都意味着美国有竞争力的农产品可以大举进入我国市场，为美国农场主提供数十亿美元的利润。而我国农业由于人多地少的弱质性所决定，农业竞争力总体不强，在竞争中处于十分不利的地位。这次《中美农业合作协议》的达成，其目的在于以农业的让步，换取对方其他方面的让步，从而获得整体上的“双赢结果”。
2.就《中美农业合作协议》内容来看，我国作出了巨大的让步
(1)关税削减幅度很大。肉类减税幅度达50-73%，水果类达67-70%，葡萄酒达70%，乳酪达76%，相当于GATT两个回合的削减幅度，到2004年底，我国的农产品进口关税将略低于发展中国家农产品关税的平均水平（约18%左右）。
(2)关税配额约束并不宽松。小麦的初始配额约占当年消费量的5.6%，大米的初始配额约占当年消费量的1.4%，而比我国发展水平高的韩国，大米的初始最低进口量占当年消费量的比重也仅为1%。
(3)关税配额中规定私营企业的比重是前所未有的。其目的是限制政府对经济贸易活动的干预，打破国家对重要农产品的进口垄断。
(4)实行科学的卫生检疫制度是我方又一重大让步。几年前我国对美国西北部七个州生产的带矮腥黑穗病的小麦，以卫生检疫不合格为由，实行禁止进口，对加利福尼亚等南部各州带地中海果蝇的柑桔也以同样理由限制进口，这次达成了同意进口的协议，这是我方的又一让步。
(5)在出口补贴方面，我国承诺不采取任何农产品出口补贴，这是一种超水平的承诺。因为直到目前为止，包括欧盟、美国在内的发达国家，其农产品出口，特别是粮食出口都有补贴，全部取消农产品出口补贴是下一轮多边贸易谈判的内容和要达到的目标。鉴于我国的生产者补贴值(PSE)一直是负值（即不仅没有对农业实行补贴支持，反而是让农业为国家作出了贡献），这一承诺基本上是合理的，但在将来，可能失去一种重要保护手段。
3.《中美农业合作协议》的核心内容是粮食贸易
美国的基本立场是要我国放弃粮食进口的数量限制，让市场来决定两国的粮食贸易量。由于美国具有粮食生产的强比较优势，在自由贸易的环境下，可以大幅度向中国出口粮食。而我国现行的贸易体制，是通过许可证、配额、国营贸易及动植物检疫等非关税措施来严格控制的，因此美国要求我国逐步降低在粮食贸易上的非关税壁垒。《协议》中把粮食（还有棉花）与其他农产品区别开来，采取不同的市场准入措施，即粮食、棉花、豆油采取关税配额制，其他农产品则采取关税减让制，这种区别对我国是有利的。我国目前粮食的价格普通高于世界市场。若按关税减让方式开放市场，则外国低价粮食在征收20-30%关税的情况下，仍有很强竞争力在我国国内市场销售。而采取关税配额制度则可以有效地限制外国粮食的进口，从而有效保护国内粮食生产。
4.《中美农业合作协议》不会影响我国的粮食安全
对粮食进口实行关税配额制度，关税配额数量逐步增加，使我国的粮食进口量有所增加，但即使配额全部用足，进口粮食占当年粮食生产量的比重仍不足6%（表2），这么低的进口比重，对国家粮食安全似乎不会构成威胁。国家粮食安全主要考虑两个因素：一是能否“买得到”，二是是否“买得起”。“买得起”不用多说，我国目前外汇储备充足，进口粮食的金额仅占总进口金额的4%，我国完全有能力进口更多的粮食。“买得到”主要决定两个方面，一是世界粮食的可供量，二是粮食禁运的可能性，世界粮食可供量除战争年代以外从来没有短缺过，世界粮食生产能力一直处于过剩状态。人们最担心的是粮食禁运，美国曾于1973年对苏联实施过粮食禁运，但受禁运的前苏联照样从阿根廷等国进口所需的粮食。1991年海湾战争后，美国也曾对伊拉克实行经济制裁，使伊拉克人民苦不堪言，但粮食禁运本身并没有起作用，起作用的是石油禁运，使伊拉克无钱买粮。
表2 1998、2004年我国粮食进口水平测算
品种 98年国内生 初始关税配 关税配额量所 2004年预测 2004年关税配 关税配额量
产量(百万吨)额量(百万吨) 占比重(%) 产量(百万吨)额量(百万吨)所占比重(%)
小麦110 7.3
6.64 135.4
9.3
6.86
玉米125.44.5
3.6 141.95 7.2
5.07
大米125.42.6
2.07 138.5
5.3
3.83
合计360.8
14.6
4.04 415.85 21.8
5.24
5.加入世界贸易组织以后在短期内对我国农业的冲击并不太大
即使有较大冲击的玉米、棉花、大米，仍然在能承受的范围之内。即使到2004年时，进口粮食占国内生产粮食的比重也仅占5.24%。但2004年后，粮、棉、油的关税配额肯定有较大幅度增加，甚至有可能取消关税配额，实行低关税。到那时我国的农业才可能会受到强大的冲击力。因为由我国人多地少的基本国情所决定，中国的农业劳动生产率不可能迅速提高，特别是土地密集型的粮、棉、油生产，我国的竞争力将进一步削弱。因此，从长期来看，中国的农业将受到越来越大的冲击。
四、加入世界贸易组织对江苏农业的可能影响
江苏是一个工农业协调发展得比较好的省份，农业生产水平较高，而农业产值占总产值的比重较低，与其他农业比重较高、生产水平较低的省份相比，入世的冲击相对较小。但江苏人多地少的特征更为明显，因而与全国相类似，在土地密集型农产品生产上缺乏竞争优势，而在劳动力密集型农产品生产上仍有明显的竞争优势。总体上说，入世后，对粮、棉、油生产有较大冲击，具有不利影响。而对其他农产品的冲击较小，具有有利影响。对我省冲击比较大的农产品主要有大米、小麦、玉米、棉花、油菜、苹果、柑桔、牛肉和奶制品等。
1.大米
根据协议，大米关税配额将从第一年的260万吨增加到2004年的530万吨。我国长期以来一直是大米出口国，近年来才开始进口小部分大米。97年进口33万吨，1998年进口25万吨，主要进口来自最有竞争力的泰国长粒米。按协议规定大米进口配额中必须有一半是中、短粒米，执行协议后，最有竞争力的美国中、短粒米将大量进入国内市场，对长江流域粳米区造成较大冲击，而长粒米仍将会从泰国、越南等东南亚国家进口。
江苏是传统的大米主产区。目前，我省的粳米市价较低，略高于国际市场价格，外国进口大米加上运费和关税后其售价基本与省产大米持平，但考虑到目前国内米价属不正常的偏低，我省大米从长远来看，不具备竞争优势。而且大米关税配额中有一半由私营企业控制，政府的宏观调控能力减弱，我省大米生产，在入世后将受到美国有竞争力的中、短粒大米的直接冲击。
2.小麦
根据协议，小麦关税配额将从第一年的730万吨增加到2004年的930万吨，而1998年我国进口小麦就已达到930万吨。我国长期以来都是世界重要小麦进口国家，除少数年份以外，大多数年份小麦进口都在1000万吨以上。而且小麦关税配额中私营企业所占份额仅10%，国家仍掌握小麦进口的调控权，进口小麦不会对国内小麦生产造成很大冲击。
江苏省小麦年产量约1000万吨，实际需求约800万吨，需调出200万吨，在价格和质量上，我省小麦都处于明显的劣势，价格高于世界市场50%左右，质量上也不如北方的冬小麦。入世以后，我省的商品小麦将很难找到市场销路。
3.玉米
根据协议，玉米关税配额从450万吨增加到720万吨，而目前的进口水平仅25万吨，除进口以外，还向韩国等国出口了几百万吨玉米，进出口相抵，近几年我国一直是玉米净出口国，大量低关税玉米的进口，无疑对我国北方玉米产区会带来较大冲击。
江苏历来是调入玉米的省份，便宜的进口玉米，可以降低肉类生产成本，从而进一步提高我省肉类生产的比较优势。
4.棉花
根据协议，棉花的关税配额将从实施第一年的74.3万吨增加到2004年的89.4万吨，而目前的进口量仅为20万吨。虽然在80年代，棉花进口曾达到年进口90万吨的水平，但90年代中期以来，随着纺织生产能力的全面过剩，用棉大量减少，进口量也逐步减少，而国内棉花生产却出现过剩，大幅度增加棉花进口，无疑将对国内棉花生产造成较大冲击，棉花价格将进一步下降。
江苏是用棉大省，但近几年来用棉减少，积压严重，在此情况下，要按协议进口相当量的低价优质棉花，对江苏已有积压的棉花生产会带来不利影响。而且关税配额中私企应占2/3的比重，国家已很难进行宏观调控。
5.油菜
根据协议，大豆进口实行低关税，豆油进口实行关税配额，且进口逐渐向私营化发展，无论是大豆还是豆油生产，我国都处于十分明显的劣势地位。入世以后，豆油进口会大量增加，首先冲击的是东北大豆主产区。但豆油和菜油是两种替代性很强的食油，比国产食油更便宜的进口豆油，不仅直接占领部分国产豆油市场，还可能占领部分菜油市场。另外，我省的油菜加工的菜油与进口油相比，质量上有较大差距。因而入世后，对我国的油菜生产会形成一定的冲击。
除以上五种主要粮、棉、油产品以外，可能受到冲击的还有苹果、柑桔、牛肉、奶制品等。虽然国产水果在价格上优势十分明显，低于世界市场价格约40-80%不等，但品质、口味不敌进口水果，在目前征收30-40%进口税的情况下，仍有相当数量的水果进口，当关税降至10-13%时，洋水果将会增加，从而使国产劣质水果更处于无人问津的地步。类似情况的还有牛肉，国产牛肉价格仅相当于国际市场牛肉价格的20-30%，但质量上明显处于低劣，入世以后，国外优质牛肉可能会占领部分国内市场。比较特殊的是奶制品，我省的鲜奶及其制品在价格上仍高于国际市场，但我省主要消费的是鲜奶、酸奶等液态奶，由于其鲜度要求高等特点，外国低价的液态奶仍无法与国产奶相竞争、但奶粉、乳酪、冰淇淋等固态奶制品，由于受鲜度影响相对较小，其低价优势可能发挥作用，从而挤占部分乳品市场。
五、过渡期间的对策建议
世界贸易组织《农业协议》规定发展中国家实现目标的宽限期为1995-2004年的10年，《中美农业合作协议》要求中方到2004年要达到各项目标，因此从目前起还有5年时间，在这5年过渡期中，我国要尽快调整农业结构，调适农业政策法规，提高农业整体竞争力和农民的组织化程度。
1.农业结构的战略性调整
充分认识中国农业人多地少这一基本国情所决定的农业竞争弱势地位，顺应全球经济一体化和贸易自由化的形势，按照比较利益原则，制定中长期农业发展战略，逐步让出一部门劣势农产品市场，集中发展具有竞争优势的农产品生产和扩大出口。我省有竞争优势或潜在竞争优势的农产品主要有如下五类：(1)蔬菜、花卉等高价值精细农产品；(2)猪肉等肉类产品及加工品；(3)对虾、螃蟹、鳗鱼等特种水产品；(4)中药材、银杏等土特产品；(5)茶叶、蚕丝等传统产品。这些农产品的共同特点是都属于劳动密集型的精细农产品，占用耕地少，不适宜大规模机械化生产。
我省的弱势农产品主要是那些需要占用大量耕地，国外又可以大规模机械化生产的大田农作物产品，例如，小麦、玉米、棉花、豆油等。要削减小麦、玉米的种植面积。考虑到大米在江苏生产和消费的重要地位及调减种植面积的难度，仍可保持目前的种植规模，但要提高优质大米的比重。至于棉花生产，考虑到纺织品和服装贸易到2004年底要完全自由化，目前实施的出口配额也在逐年加大，我国的纺织业将有一个新的发展，从1999年下半年开始，我省纺织品出口增长较快，建议在稳定现有面积的基础上，提高优势棉的种植比重。
2.农业政策法规的进一步调适
农业部门为中国尽快加入世界贸易组织，已作出了巨大的牺牲，其他受益的部门应该认识到这一点，各行各业都应该支持农业的发展。特别是各级政府应该继续加大对农业的投入，加强对农业的财政支持。《中美农业合作协议》中我国承诺取消一切农产品出口补贴，但允许政府对农业采取“绿箱支持”。我国政府传统上采取价格支持的方法刺激农业生产，为增加农产品产量，国家多次大幅度地提高农产品的收购价格，并对农业生产资料采取补贴政策，以降低农产品的生产成本。根据世界贸易组织《农业协议》，这种对生产有巨大刺激作用的价格支持和投入补贴被列为禁止使用、限期削减的“黄箱支持”。因此，目前实行的农产品价格支持和农业投入补贴支持要逐步转为对农业生产不起直接刺激作用的政府服务支持：例如兴修农田水利、改善农村交通通讯条件等基础设施建设，对农业科学研究、技术推广、病虫害防治、农村劳动力培训等科教事业的投入，实现农业可持续发展而进行的生态环境建设的投入等等。
农业政策的首要目标，要从传统上的粮食安全供应转向提高农民收入。长期以来，由于国内粮食短缺，各级政府一直把保证粮食安全供应作为农业政策的首要目标，经过几十年的努力，我国农业发展已经进入一个新的时期，农业生产出现了过剩，农民的收入没有随着生产的增长而相应增长，过去为解决温饱而追求产量增长的生产方式，必须向质量增长和效益增长的方式转变。特别是入世后，如何保证农民，尤其是受到冲击的农民能够增加收入，这个问题应该引起各级政府的高度重视。《农业协议》“绿箱支持”中规定，在不刺激生产增长的前提下，为提高农民收入，可采取对农民，对土地直接收入支持的做法。目前一些发达国家及我国的台湾省，都有这种对农民的直接收入支持。我们也应该研究这种直接收入支持的可能性。
3.强化质量意识，提高农产品竞争力
从成本价格上看，我省农产品中除粮、棉、油、奶以外，都具有很强的竞争力，但由于质量上的原因，使许多农产品低价优势不能发挥作用。影响农产品质量的因素很多，有品种的问题，有加工的问题，还有流通中的贮藏、保鲜问题，但影响农产品出口竞争的最主要原因是不符合动植物卫生质量标准，许多农畜产品农药残留严重超标。我国的猪肉70年代以前在欧洲市场占有很大份额，而目前已经全部退出欧洲市场，主要原因是猪肉中农药残留过多。我国的蔬菜中的农药残留也日趋严重。据河北省卫生防疫站对市场销售的黄瓜、西红柿等10种常用蔬菜的检测，1997年农药残留的检出率为36%，1998年检出率达44%，1999年则高达54%。主要农药残留是乐果、氧化乐果、甲胺磷等高效、高毒、高残留的“三高农药”。这些三高农药，外国早已停止使用、停止生产。化学农药工业的落后，长期使用单一的农药，使病虫的抗药性大大加强，又迫使农民使用越来越高的浓度，通过食物链的作用，从植物转移到动物最终转移到人体，从而危害人类的生命健康。
提高农产品质量是一个系统工程，以猪肉质量为例，涉及到育种、饲料、饲养技术，到包装销售，解决猪肉中的农药残留问题，首先涉及到高效低毒低残留农药的研制开发，涉及到农药的科学使用，饲料的科学配方、科学饲养、加工和包装。加入世贸组织以后，江苏省可以扩大进口低价低农药残留的玉米，发展饲料工业，发展养猪业，不仅可以降低饲养成本，提高价格竞争力，而且可以降低残留量，提高质量竞争力。
4.培养农民自我保护意识，提高农民组织化程度
加入世贸组织以后，农产品市场将越来越开放，别国将对我国具有优势的农产品开放市场，我国也将对外国具有优势的农产品开放市场，农民将面临国际、国内两个市场的激烈竞争。作为单个的农民，在竞争中会处于很不利的地位。国家固然要支持农业、保护农民，但更主要的还是要靠农民自己，通过组织的力量，战胜竞争对手，保护自己的利益，要组织相应的行业协会，以组织的力量，共同进入市场，对抗外来竞争。当外国低价农产品大量侵入造成严重损害时，要及时提供受损害的情况，寻求法律的保护；当我国农产品出口受到外国倾销指控时，要积极组织反倾销应诉；当国内市场某种农产品供求失衡时，通过行业协会协调产销，以求得稳定合理的价格和收入。
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