国外反腐经验对发展中国特色审计制度的启示，本文主要内容关键词为：中国论文,启示论文,国外论文,特色论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为我国社会主义经济监督体系中的一支主导力量，审计为我国经济建设的正常运行和健康发展作出了重要贡献。审计机关在专司经济监督的过程中，不仅对政府或国有企业的收支、经济运作、市场风险评估等方面做出预防、警示和评价等作用，还肩负着反腐倡廉的法定职责。审计机关的职能、专业特长以及组织、司职的独立性质等都使其在预腐、查腐、反腐和对权力的监督制约等方面起到了不可替代的作用。随着经济发展，审计环境也发生了很大变化，审计工作的运作和质量层次也面临着越来越复杂的挑战。 中国审计的形成、发展及作用 中国审计从无到有，逐步形成了具有自身特点的审计制度，在专司经济领域监督工作中发挥着重要功能。 中国审计的形成与发展。从新中国成立初期到1983年国家审计署成立，我国一直没有专职而独立的政府审计机关，只设有在政务院领导下的人民监察委员会，负责对行政、经济、党风党纪的监察工作。总体来说，在国家独立的审计署正式成立之前，对国家、政府的财政经济监督基本上是靠财政部门、税务机关以及中国人民银行等金融机构来完成的，审计的组织体系与职能模式显然是不完备亦不够独立的。20世纪80年代，根据政府仍然拥有主要的经济财力和社会资源这一现实情况，在政府领导下的行政型审计模式才得以产生。中国审计与社会主义市场经济的建立几乎是同时诞生的，是与社会主义市场经济规范、秩序、高效、廉政的目标需求相一致的。从此，我国的审计制度经历了由起步到发展并不断地丰富和完善自己的过程，形成了中国特色社会主义审计模式。 中国审计在反腐倡廉建设中发挥的作用。我国审计机关是国家专门设立的经济监督机构，其法律规定和职能性质决定了它所肩负的重任，而在反腐倡廉中所担当的责任和义务也是其他部门所无法替代的。审计在反腐倡廉建设中的监督作用主要体现在： 第一，事前预防。我国审计部门通过及时监督，从体制、制度、执行等方面提出建议或警示，以有效防范腐败的发生，把违法犯罪行为消灭在萌芽状态。 第二，事中揭发。审计通过具体工作过程的分析问题、寻找线索而及时发现并揭发腐败犯罪行为，能最大限度地保护国家的财产不遭受损失，并为纪检、监察、司法机关从严、从快、有力地查处和惩治腐败违法犯罪提供有利的线索和有力的证据。国内当前的违法违纪问题绝大多数都与经济有关，权钱交易、贪污受贿是腐败的重灾区。加强审计在经济领域的监督力度，是正当其时，是时代所需，亦顺应民意。 第三，事后惩治。审计不仅是为了保护国家财产和公共资源不受损失，还要及时发现经济领域的违法犯罪行为，使腐败人员得到应有的惩处。针对审计中发现的腐败线索，审计机关都将予以追究并作出相应处理。在审计权限范围内的，可对非法所得予以追回，可对当事人作出纪律处分等处罚措施；在审计权限范围外的，可以移送检察司法机关法办。 第四，威慑警示。随着我国法律与审计制度的逐渐完善，审计督查力度的不断加强；随着一起又一起腐败案件的查处与惩治，审计工作对政府领导、国家公职人员的警示语威慑作用无疑也在增强，对反腐倡廉工作有着非常重大的意义。 国外反腐中审计的职能特点与作用发挥 腐败危害着一个国家的经济发展和社会稳定。世界许多国家都在为清除腐败这颗毒瘤而不懈地努力，有些国家的反腐工作卓有成效，如新加坡、芬兰、加拿大等国。而他们的反腐事业无不与审计相联系，利用法律所赋予的审计职权在反腐工作中发挥着重要作用。 国外反腐中的审计职能。一是法制先行。法律是预防、打击与惩治腐败犯罪的第一利器，腐败分子在犯罪之时虽然存有侥幸心理，但在很大程度上还是畏惧于法律的威严。20世纪初，北欧一些国家就制定了旨在反腐的法律，强调依靠法律来预防和惩治腐败。如芬兰制定了《公务刑法》；瑞典制定并逐渐完善了《反行贿受贿法》；丹麦也有相关贪污受贿的罪行法典规范。亚洲的新加坡是在清廉形象方面有口皆碑的国度，早在1960年就颁布了国家的第一部反腐法律——《防止贪污法》，后又出台了《公务员惩戒规则》、《没收贪污所得利益法》。这些法律为本国的反腐倡廉发挥了极为关键的作用。 二是专司反腐。反腐法律的执行力应在于司法的力度、质量与结果。为了达到这一目标，这些国家都设有专司反腐机构，他们的特点就在于反腐机构的独立性与高效率。其中，审计就是这些反腐机构中的重要组成部分。新加坡在1952年设立了旨在查处非法交易的贪污调查局，该机构直属政府首长，不仅拥有独立的专司权，而且权力较大，完全不受政府官员的干扰，并直接受到法庭的支持。其职能主要有：审查公务部门的工作、调查公职人员的腐败行为、逮捕违法人员。 三是惩治必严。权钱利益往往是贪污腐败的始作俑者，腐败分子的非法所得一般都很可观，导致他们铤而走险。如果法律的利器能够使其所得远不如付出的代价来得巨大，就必须有严苛的惩治规定。在芬兰，公务员直接接受的钱物和变相接受的馈赠如公费旅游、低息贷款等都被视为受贿行为，即使一些荣誉性质的利益也不允许，一旦受贿罪名成立，将立即被免职并接受进一步调查。新加坡对此行为的惩治则更为严苛，哪怕吃一顿饭，作为公职人员也会被视为违法，贪污受贿罪名一旦成立，不仅要被课以巨额罚款，还要被判5～7年的牢狱之刑。 四是阳光政治。腐败行为通常发生在国家公务人员身上，而权力较大或过于集中的官员尤甚。他们往往利用职务之便为个人谋取利益。阳光政治就是要使政府官员、公职人员的执政行为与工作过程透明化。在这些国家，官员的个人财产也必须公开，因为贪腐所得往往会暴露在个人财产的来路不明上。显然，审计在政治“透明化”中的作用是无法代替的。 五是监督举报。公民有着不可剥夺的参政议政权利，这种权利在实质上是一种监督作用的发挥。阳光政治与公民监督是相辅相成的关系。在芬兰就设有监督制度以及相应的监督机构，监察官是沟通民众关系的桥梁，他们通过到各地巡视来听取民意，接受审理来自普通民众的举报。 国外反腐中审计职能的主要特点和作用。腐败往往和经济活动联系在一起，腐败行为一般发生在财务或资金运作的过程当中。审计在反腐败工作中的职能发挥有着天然的优势。世界各国利用审计手段进行反腐的愿望都是一样的，差别只是在审计机构的设置规制、授权轻重以及司职的方式方法上。审计实际上已经成为世界各个国家与社会反腐倡廉的重要机构，如有的国家就直接赋予审计司法权力，对腐败犯罪分子可以直接审理与处罚。总体来看，国外审计制度大多比较完善，审计历史也较长，审计职能的发挥作用更为高效，利用审计反腐的经验与方式也更为丰富。 首先，审计的独立性很强。独立是审计的立身之本，没有审计的独立性，就没有审计职能的发挥，审计也就失去了自身的价值。因此世界各国都特别重视审计的独立性，且从立法层面设置审计机构，使审计机构完全独立于政府和党派组织。如美国、加拿大等国的审计机构就只对议会负责，而不受任何组织或行政领导控制，使得审计职能在反腐活动中得以高效地发挥作用。 其次，对审计的授权很充分。有些国家的审计机构可能不是司法部门，但审计的监督能力又必须得到保证.这就要求这些国家必须赋予审计充分的制约权，来充分行使审计监督权力，否则审计的独立性和高效性就无从谈起。例如新加坡就授权审计调查员可以在没有逮捕证的情况下逮捕违法人员。而有些国家的审计机关被赋予法院的某些特权，如法国、意大利等国所设立的审计法院，就赋予了审计机关的审理与处罚权。 最后，审计的作用力非常大。随着社会的进步与经济的发展，以及建立民主社会、促进社会更加公平的需求，世界各国都越来越重视审计工作，通过发挥审计反腐倡廉的职能作用，来实现社会的稳定与发展，政府执政的平稳与顺利。审计似乎天生与反腐败不可分割，各国都把审计与反腐挂钩，要么把审计配属于反腐机构，要么就直接把反腐的职能给予审计机构。例如瑞典的反腐机构就是由审计师和检察官混编而成；韩国也是把审计与监察合在一起开展反腐败工作；而加拿大的反腐败机构就是审计署。 总之，世界各国都对腐败行为深恶痛绝，把反腐工作作为要务来抓，把审计作为反腐的利器，利用审计职能的强大作用和威慑力量来预防、查处、惩治腐败犯罪行为，为国家利益看好家、护好院。 国外反腐经验对发展中国特色审计的借鉴意义 一个国家廉政程度的高低取决于该国反腐事业的成功与否，而反腐事业的成功与否则必然又与该国的审计水平高低成正比。国外许多国家通过发挥审计强大的职能作用使反腐事业获得成功，从而成为世界廉政形象较好的国家。他们成功的经验对于科学发展具有中国特色的审计事业极具借鉴意义。 中国审计的特点与不足。国家审计署原审计长李金华把审计工作的要素概括为三个字：人、技、法。中国审计的特点也在这三个关键要素上有所体现：一是“人”的问题。中国审计注重以人为本，注重审计人员的业务能力、政治素质和执法水平的提高和培训，视人才为事业成功的保障。二是“技”的问题，表现在审计方式的不断改进上。中国审计起步的历史虽然较短，但发展却并不缓慢，审计工作从传统手工到使用计算机，足以体现出审计方法的科学化发展和审计手段的智能化运用。目前，审计由单项审计已渐渐发展到多项目捆绑审计，由单纯的真实合法性审计逐步发展为绩效审计，则又体现出审计内容与范围的更加全面，丰富和发展了具有中国特色的审计监督体系。三是“法”的问题，表现在法律法规的不断健全上。《宪法》第一百零九条明确规定了县级以上的各级人民政府设立审计机关，并依照法律规定独立行使审计监督权，体现出审计机关的独立性。并且对新时期出现的新情况和新问题，对审计法制体系做出不断地补充与完善。 但是，我国审计在法律、职权、执行等方面和先进国家相比，仍有诸多缺陷与不足。第一，有关审计的体制和法律不够完善，造成审计职权对权力的制约力微弱。虽然审计职权已被《宪法》和《审计法》所赋予，对审计结果有经济制裁权和行政处理权，但审计职权的层次并不高，没有更高司法权的融入，导致审计难，执行更难。 第二，审计的独立性不够强。虽然在组织、人事、工作上的独立性都有明确的法律规定，但审计人员的配备、审计工作的财力、审计督查的展开等方面或多或少受到政府左右，审计工作往往不能深入细致地展开，以致审计质量无法得到保障，同司法型审计模式相比还有很大的差距。 第三，审计的强制性不够。审计的强制性包括审查权限的强制性和审计处理上的强制性。强制性问题实际上与审计的独立性相关，我国审计的独立性还不够强，直接导致审计的强制性并不强。 第四，还不能完全满足我国社会主义市场经济的较高要求。当前我国改革已进入深水区，审计监督系统所面临的挑战是显而易见的，必须在理论研究、制度法规、工作方式等方面迎头赶上。 第五，在反腐败工作中被赋予的法制权力还不够强大。配合当前中央在反腐败工作中的决心与力度，审计必须成为这一行动的中坚力量。 总之，要使审计职能发挥到位，最关键的环节在于实现监督功能保障有力，法制的健全、科学、系统、配套以及执法的真正独立。 国外反腐先进经验的借鉴作用。中国特色的审计内涵是什么？除了要具备审计应有的全部职能特点，还必须与中国的社会现实与国家发展需要相适应。鉴于国外反腐倡廉的成功经验，要发展中国特色的审计就必须进行理性的借鉴。首先，必须强化审计的独立性地位。给审计以法律效力的独立地位似乎并不困难，难就难在审计工作在开展时的真正独立。审计独立是取得审计质量的硬性保障，没有独立便不存在真正的审计，没有真正的审计，也就不会有反腐倡廉的成功。正如前文所述，许多国家为保证审计的质量，都赋予了审计实实在在的独立性地位。联系我国的国情实际，要做到这一点，就必须在深化体制、机制改革上下真功夫，下大工夫，通过采取一系列措施，在法律制度建设、机构设置、隶属关系、经费拨付等方面科学化、规范化、法制化，以确保审计机构从政府的一个部门独立出来，确保审计人员能够不受约束、不受制于人，放开手脚地开展工作，保证审计的质量，更好地发挥监督作用。 其次，必须突出审计的权威性能。审计的执行力来自审计的权威性，审计的执行力是强制性的无条件的，没有执行力的审计也会没有质量的保证。在我国，审计的权威性还不够强，这也是体制与机制不够健全的结果。因此，要突出审计的权威性还是要从法律规制做起。从权力层面看，国家审计就是用权力制约权力。而作为权力的制约方，审计机关所具有的权力层次与被制约方的权力层次是平级的，甚至还不如被制约方的权力大，审计的权威性又从何谈起？所以必须以法律规定来改变这一组织方式，使审计机构在行政上独立于政府之外。 最后，必须明确审计的责任指向。审计作为国家的一双眼睛，目光所聚，能把发酵腐败的任何阴暗角落照亮。在反腐倡廉和审计职能越来越不可分割的今天，审计也应该走在最前边，成为反腐战场上冲锋在前的尖刀战士。明确审计的责任指向就是要增强反腐倡廉的使命感和紧迫感，搞清楚审计在反腐倡廉工作中的职能定位。我国审计机关因受体制机制的影响，在反腐倡廉建设中的角色力量还很小，从属于政府领导不说，即使在纪检、监察及司法等机构当中，也只是个辅助角色，远不像瑞典、韩国那样，审计与监察合一，共同组成反腐机构，担负反腐重任，行使反腐大权。因此，除了从法律上赋予审计明确的权力与义务，审计机关自身也要从思想上加强认识，充分理解审计工作在反腐斗争中的地位与作用，为推动当前反腐倡廉建设贡献力量。标签：反腐倡廉论文; 政府审计论文; 审计质量论文; 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