中国信托业的发展与法律规制——发展中国统一信托市场的两大问题，本文主要内容关键词为：中国论文,两大论文,规制论文,法律论文,信托业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、银监会和证监会还需进一步统一监管政策
2001年初，针对当时中国受托理财市场上监管制度安排的欠缺、不统一，以及正在暴 露的严重问题和隐患，笔者曾呼吁，要尽快构建中国统一的财产管理制度或者说代客理 财制度(见《财经》2001年5月号)。时隔两年，此问题不仅没解决，反而愈演愈烈，市 场纠纷不断出现，投资风险不断暴露，监管部门“叫停”声一片，先是银监会2003年3 月“叫停”民生银行委托贷款业务；后是同年5月22日证监会“叫停”银证理财计划等 等。为此，笔者又进一步呼吁，“必须结束委托理财政出多门的混乱局面”，向有关部 门领导反映，在报纸上呼吁(见《财经时报》2003年5月24日)，对有关监管部门监管制 度的不协调、不严肃以及已经发生的严重风险，提出了批评意见。
时隔一年之后，银行、证券、信托等机构分别从事的受托理财业务或者被另名为“客 户资产管理业务”、“集合资产管理业务”的制度安排到底如何?
商业银行的委托贷款业务自被“叫停”后未见下文。对原有的制度安排，银监会未宣 布取消作废，也没有作进一步修改的说明。从原有的制度规定内容看，起码仍与银监会 监管的信托公司的资金信托管理规定有明显的冲突。需要引起关注的是，在全国一些地 方，有些银行仍在偷偷摸摸地从事委托贷款业务，不知是监管者未发现还是在默认与支 持。
证监会在2003年底宣布取消了2001年、2003年中分别制定的有关受托投资管理文件， 在此基础上发布了新的客户资产管理业务试行办法。新办法在许多方面出现了与信托公 司的资金信托管理办法内容相似、接近的地方，譬如，“一对多”的资产受托管理，不 能承诺最低收益保证，委托资金的最低限要求，独立开户核算等等。从总体上看，新办 法确实吸取了过去的教训，有利于规范证券公司的资产管理业务，进一步防范金融风险 。
但是，仍需要我们进行认真思考，或者说仍需要有关监管部门协调后作出回答的是， 为什么同一客户分别在证券公司、信托公司从事相同的资金委托理财业务，不同的监管 部门会有不同的监管制度与政策?例如：银监会规定，单一客户的资金委托最低限为5万 元；证监会规定，限定性集合资产管理计划单一客户资金委托最低限为5万元，非限定 性集合资产管理计划单一客户资金委托最低限为10万元。
银监会规定，每一信托计划客户人数不得超过200人，即200份合同；证监会规定，集 合资产管理计划只需向监管部门备案；证监会规定，限定性集合资产管理计划需要合规 性审核，非限定性集合资产管理计划需进行全面审核(有关法规规定，行政部门许可制 度标准的提法有三种：审批、核准与备案)。
银监会规定，客户的各种委托资金未明确需交第三方托管；证监会规定，客户的委托 资金要求由第三方商业银行等资产托管机构托管。
证监会允许证券公司以自有资金参与本公司设立的集合资产管理计划；银监会则明确 规定不允许。
证监会要求集合资产管理业务投资计划在交易所开户；信托投资公司同样的受托理财 计划要求在交易所开户则迟迟不能得到解决。
证监会对证券公司的集合资产管理业务没有地域经营上的限制；银监会对信托公司的 分支机构与异地业务则予以明确的限制。
对一个客户而言，把资金分别委托给信托公司和证券公司从事相同的股票等证券交易 却遇到如此不同的政策制度约束，道理何在?银监会和证监会作为政府的监管部门在对 待同一个金融消费者的同一消费行为，其依法行政的依据是什么，部门间政策是否需要 统一、协调，应给予金融消费者以知情权。而恰恰是长期的监管政策不统一，引发了一 些不应发生的金融风险。
二、要改变以监管银行的方式监管信托公司
全国人大2001年通过的《中华人民共和国信托法》充分借鉴了国外已定型化了的信托 原理，遵循了规范意义上的信托概念，按照信托的本质构建了中国的信托制度。譬如， 信托的设立条件，信托活动必须采取书面形式及须载明的基本事项，信托财产的权利与 利益相分离原则，信托财产的独立性原则，信托财产的分别管理原则等等。我国的《证 券投资基金法》与《信托法》是一脉相承的。银监会和证监会有关资金委托理财的规章 ，就其本质内容而言，也是遵循了《信托法》的基本法理。
银行是以经营存贷业务为主、以赚取利差收入为主要特征的金融机构。信托公司是以 基于信托合同基础上进行委托理财业务为主、以赚取手续费为主要特征的金融机构。因 此，对银行的监管主要围绕资本充足率等一系列审慎性管理指标与措施的落实，以防范 金融风险。对信托公司以及具有信托行为的委托理财业务的监管，主要围绕信托合同的 设立、执行，以防范金融风险。具体来说，对后者的监管重点主要体现在两个方面：
一是监管金融机构的信托活动要忠实遵循信托文件的结构要素，遵循由上述信托原理 引出的基本原则。为此，监管机构要根据这些原理与原则，对区别于财产信托等其他信 托行为的资金委托理财行为，进一步明确信托设立的具体条件，信托书面合同内容的特 殊内容，如何贯彻信托独立性原则的措施等等。
二是监督受托人忠实尽责履行与委托人约定的信托合同。《信托法》只是原则性地指 出“受托人应当遵守信托文件的规定，为受益人的最大利益处理信托事务。受托人管理 信托财产，必须恪守职责，履行诚实、信用、审慎、有效管理的义务。”具体如何做到 诚实、信用、审慎、有效，需要进一步制定行业经营准则，需要在信托活动的业务流程 、岗位职责、内部控制、信息披露、财务制度以及不尽责履行合同的惩罚等方面制定具 体的规定。
根据以上监管思路，针对我国信托市场的现状，我认为有以下几个问题值得进一步讨 论。
(一)要不要依据资本充足率等一系列监管银行的指标监管信托公司
由于信托机构主要不是负债经营的机构，资本充足率等监管银行的一系列指标肯定不 适合监管信托公司。由此，规定信托公司以自有资本金投资某一项目金额，不得超过资 本金金额的10%，同样带有监管银行思路的痕迹，即同一企业贷款不得超过银行资本金 的10%。信托资产资本比，作为监管信托机构的一般考察指标不是不可用，但仅仅是个 参考性的指标，绝对不能体现为以履行合同为主要特征的信托机构的主要监管指标。独 立董事制度是公司治理结构中防止内部人控制，保护中小股东利益的一项重要制度。对 于信托公司而言，“尽责”意味着正确签订合同，忠实履行合同内容。如果当包括中小 股东在内的股东利益与合同中的委托人利益发生不一致时，作为董事会成员的独立董事 如何尽责?所以还不如把工作重点放在研究开发确保合同结构要素，忠实履行合同的检 验监管制度或者检查监督人制度上。信托机构不同于银行，因此不能简单照搬监管银行 的制度。
(二)采取公募方式还是私募方式
从事证券交易的公募委托理财之典型方式是证券投资基金。对此，一是证券公司、信 托公司已可以投资设立基金管理公司；二是若另起炉灶，直接从事，法律不允许；三是 如果不设专门的基金管理公司，直接从事，规范行事对监管提出的要求，那就远不是目 前银监会的监管方式所能满足的，而是要重建一套类同证券投资基金的监管方式与方法 ；四是对非证券交易的资金委托理财搞公募，众所周知，在国际金融市场上，除股权融 资外，企业日常资金需求的主流方式是银行贷款和发债券，对此还需有一系列较成熟的 信用评级等制度相配套。在我国，投资者风险意识较差，逆向选择行为屡屡发生，基于 一对一的合同式谈判能力弱，加上简单的信息披露，能否确保项目融资中的中小投资者 利益?我国的企业债券市场又太不发达，何不集中精力去发展债券市场?所以，概括而言 ，在中国的目前阶段，除严格依法允许以公募方式从事证券投资基金业务外，其他的资 金委托业务还是应以私募方式为主。
(三)5万元起点和200份合同问题
正是基于私募方式中弱小投资者在一对一合同谈判中所广泛呈现出的谈判成本高、风 险大的情况，以及中国当时普通居民的收入水平，监管机构规定了不同的委托理财资金 的最低金额点。也是基于2001年当时的原因，银监会又规定了委托理财合同不准超过20 0份。目前，有关部门应抓紧协调，对信托公司和证券公司的相同信托活动应采取同一 的标准要求。为了进一步支持信托事业的发展和弥补我国现有融资结构的不合理状况， 可以取消200份合同的限制。只要其他监管措施到位，200份、300份的合同数量并不直 接构成是防范风险还是引发风险的边界点。
(四)第三方托管问题
在前一阶段，个别信托公司如金新信托出现严重的风险问题，其核心是原有的制度规 定没有从严要求客户的委托资金必须在第三方托管，而是简单地规定资金的保管根据合 同约定。现在看来，信托公司包括其他金融机构的安全运行，不能完全指望金融机构的 自律。金新事件的出现是极个别的严重违规行为。我们不能把此问题扩大化、普遍化， 视为整个信托业的问题，从而进一步要求全行业的整顿和采取停滞信托业发展的措施。 有效的办法是尽快修正自身的监管规定，银监会的规定应向证券会的规定看齐。既然是 信托行为，要坚持信托财产独立性的原则，应该将全部委托理财资金交由商业银行或监 管部门指定的第三方托管，由托管方按照合同要求转移、支付资金。做到这一点，才能 从根本上控制信托公司业务中恶性事件的发生，也可防止病急乱投医，避免简单用监管 银行的方法去监管信托公司。应当看到，在上百个证券投资基金中几乎不可能发生类似 金新事件的理由，就是严格的托管制度。
(五)分支机构与异地业务问题
存款类机构能否在异地开设分支机构和经营业务，是根据存款类机构的大小、性质和 特点的不同制定了相关的规定。我国第五次信托整顿是基于当时全行业机构定位不清、 问题不少，迫于尽快理清信托行业发展的思路，加快整顿信托步伐，作出的迫不得已的 决定，即暂不设立分支机构，不允许开展异地业务。目前信托整顿成绩明显，信托行业 定位清晰，基于一对一的合同谈判开展业务，只要通过有效监管，确保合同结构要素完 整，督促委托人尽责诚信，资金第三方托管，再加上限制广泛意义上的谈判能力弱的小 额投资者参加，有无分支机构和是否能开展异地业务，从目前与今后的发展趋势看，不 应该成为监管的重点内容。是否设立分支机构，涉及机构决策中的成本与效益问题。要 看到，沿海地区和中西部地区投资者实力和投资风险意识的不同，与基本按行政区域设 置信托机构的做法之间，必然会出现委托理财资金和委托理财机构设置的矛盾。因此， 从信托市场发展的要求出发，应实事求是，逐步取消信托机构分支机构设置和开展异地 业务的多方面限制。恰恰证券公司在此方面是没有限制的，最近个别证券公司在委托理 财方面出现风险，其根源也不是分支机构和异地业务问题。
(六)信托是否可等同银行方式收取监管费
目前银监会开始征收监管费，其中机构监管费按机构实收资本的0.08%计收，业务监管 费按资产规模分段计收。信托不同于银行，银行以存贷款利差收入为主要收入，信托以 委托理财的手续费为主要收入。目前，一是整顿后保留的信托公司还存在相当部分需限 期清理的非信托资产，这部分资产不仅不产生收益，有关公司还准备以资本金弥补资产 本金损失；二是信托业务品种繁多，风险不同，收费标准不一，主要由理财项目性质和 市场状况决定。一般的资金信托项目收费水平为0.5～1%，有的更低，仅为万分之几， 远低于银行的利差收入水平；三是经整顿后的信托业务开发难度大，主营业务与其他金 融行业交叉，又缺乏其他金融行业独有的主营业务领域，所以总体盈利能力弱。2003年 经整顿后保留的57家公司，受托资产为1643亿元，手续费收入为5.37亿元，信托业务收 益率仅为0.32%，平均每家公司手续费收入为940万元。如果完全按照银行监管费收费方 式计收，以目前的情况，势必影响整个信托业的稳定发展。因此，在此问题上，同样要 区分银行与信托两类不同机构的现状和特征，要严格监管信托公司的业务行为，同样又 要拿出热情的姿态，支持和保护信托行业的稳定发展。
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