保税区与开发区比较研究，本文主要内容关键词为：保税区论文,开发区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
保税区和开发区都是我国对外开放和特殊政策向特定区域倾斜的产物 。1984年4月，在成功创办经济特区的基础上，中央决定进一步开放上海等14个沿海港口城市，同时，陆续批准在这些沿海城市设立14个经济技术开发区。一般认为，经济技术开发区是指我国在沿海开放城市和部分内陆城市划出明确的地域界限，实施减免税收等特殊经济政策，通过外引内联发展新兴工业和科研项目的特殊区域。目前国家级经济技术开发区有32个，省级经济技术开发区有500多个。本文所说开发区，即指经济技术开发区。
保税区是我国借鉴国外出口加工区和自由贸易区成功经验，在90年代初建立起来的一种比经济特区、经济技术开发区更加开放的特殊经济区域。李岚清副总理于1994年6月在天津全国保税区工作座谈会上指出：“我们的保税区实际上类似其他国家在港口划出一块并用铁丝网围起来的自由区（他们习惯叫Free lrade Zone或Free Port）。为了避免同香港、巴拿马那样的‘自由港’相混淆，所以我们用了Bonded Zone”。至1996年底，经国务院批准设立的保税区共15个。
一、保税区与开发区的共同点
1、政策上有些相同之处如两区内企业所得税政策相同。在1995年底关税政策调整之前，开发区与保税区都享有进口自用的建筑材料、生产和管理设备、生产用的燃料、办公用品等免税的政策。
2、功能上有些交叉之处。开发区主要发展先进工业包括出口加工业，保税区三大基本功能中也包括有出口加工，而且有的保税区还以出口加工为主体功能。
3、管理上有些相似之处。保税区开、发区均由所在地人民政府直接领导和管理，管理机构一般是设立作为地方政府派出机构的管理委员会，统一管理区内的各项行政事务。有一些保税区是在开发区的基础上设立，其管理体制更明显是从开发区的一套借鉴过来。
二、保税区与开发区的主要区别
1、性质不同。开发区是在沿海开放城市和部分内陆城市划定地域，行政上放权、财政上让利、税收上优惠的以引进外资和先进技术发展先进工业为主要目标的新兴开发开放区域。保税区是以关税减免为主要手段，放宽海关管制和外汇管制，主要发展国际贸易、出口加工、保税仓储等行业，直接衔接国际市场的特殊功能区域。
2、设区目的不同。设立开发区的目的，主要是为加速所在城市的对外开放，振兴当地工业。对设立保税区的目的，李岚清副总理指出：“我国建设和发展保税区的根本目的，就是要改善我国投资、建设的软环境，特别是利用海关保税的独特条件，最大限度地利用国外资金、技术发展外向型经济，使保税区真正成为开放型经济的新的生长点，带动区域经济的发展”。显然，对保税区，更加强调它在改善我国投资软环境、加速国内外两个市场对接、带动区域经济发展方面的作用。
3、选址条件不同。开发区选址主要按照如下条件：（1）工业基础较好的沿海城市和交通条件好的内陆城市：（2）设在工业建设的规划地带上：（3）区址尽可能靠近城区，或靠近港口等交通枢纽；（4）便于建设供水、供电、通信等保障设施：（5）有必要的发展空间。这些条件的核心是为便利吸收外资发展外向型先进工业。
保税区的选址条件则要严格得多：（1）直接设立在港区内，或者靠近有一定物流规模的港口或边境口岸；（2）母城外贸实力比较强；（3）靠近国际市场；（4）自然地形便于监管。保税区选址十分注重考察对外交通运输条件，核心是为便利于形成相当的物流规模。
4、主要政策不同。1995年底《国务院关于改革和调整进口税收政策的通知》指出：自1996年4月1日起，全国各类特定区域（包括经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区等）进口各类物资，一律按法定税率征收关税和进口环节税。以此文件为准，保税区与开发区的主要政策区别已泾渭分明。目前保税区的标志性政策有三：一是自境外入区的货物，一律享受保税或免税政策（其他地区已没有）；二是对保税区外汇实施特殊管理，允许外币在区内流通；三是充许外资投资设立贸易企业，从事国际贸易。
5、管理方式不同。我国对开发区、保税区的管理都是实行特殊的管理方式。开发区管理之“特”，集中体现在特殊的行政管理上，其他方面与普通行政区域的已基本上无差别。而保税区管理之“特”不仅体现在特殊的行政管理上，还特别体现在特殊的海关管理和外汇管理上，保税区实施特殊的海关监管方式，即设立全封闭的标准的隔离设施，就进口关税而言，一般认为暂时处于我国关境之外，货物在境外与保税区之间流转，海关只进行象征性的管理，免于常规的海关监管手续，只有货物在保税区与国内非保税区之间流转，海关才行使作为“国家的进出口管理机关”的职能。因此，外商通常视保税区为国际货物自由流转的“飞地”。
6、功能结构不同。设立开发区十多年来，一直坚持“三为主一致力”，即“企业结构以外商投资为主，产业结构以现代工业为主，产品结构以出口为主，致力于发展高新技术”的发展方计，集中发展外向型先进工业。工业是开发区的主导产业和主要功能。在保税区功能结构中，贸易功能处于龙头、核心地位，是保税区在功能上区别于开发区的主要标志。而仓储、运输、加工、金融、信息等功能，都是为着促进贸易的开展。在国际经济中，保税区的根本作用是为货物流转提供一个中转地，为开展国际贸易提供特殊服务，促进贸易自由化。
7。发展目标不同。开发区经过十多年建设，发展目标已比较明确。开发区目标有二：（1）建成外商投资密集特别是工业资本密集的现代化工业园区；（2）成为母城新的城市巾心或城市新区。开发区工业化与城区化的目标可同时并进。对保税区发展目标，目前尚有争议。但有一点是明确的，按国际惯例远作的保税区将保持享有特殊政策、具备特殊功能的特殊经济区域的地位，主目标就是建成中国特色的自由贸易区（或自由港）。保税区本身不追求城区化的目标。
三、按保税区自身发展的规律建设保税区
开发区建设走过十多年历程，开成了一套比较成熟的经验和做法。办保税区时问较短，真正发展也只是近几年的事情。保税区的一套制度，从上到下都还在摸索之中。保税区建设规模一般不大，但从理论到实践，保税区都要比开发区复杂，办保税区的难度也要比开发区大。在保税区建设中，不少东西是从学习开发区的经验而来，这是可以理解的，但不应照搬开发区一套。保税区发展至今，迫切需要也完全可能探索出一条有中国特色的保税区发展之路。
1、建设保税区必须按保税区发展的原则和规律办事，不应将开发区的一套搬到保税区来。
从选址、规划、立法、管理、经营等各个方面，保税区都有自身的特有的原则和规律。对这些原则和规律，有的我们已有较深入的了解、掌握和认识，有的则只有肤浅的认识，还有的则完全没有了解。认识这些原则和规律，一方面要靠我们在实践中探索，逐步总结；另一方面是要我们大胆向国外学习，既要研究他们的理论，也要借鉴其实践经验，两方面要有机结合起来，然后结合我国国情加以变通和运用。
对开发区建设的一些经验，如融资、土地开发、招商引资等经验，保税区确实可以借鉴，但不能以办开发区的思路来办保税区·将开发区建设的一套模式搬到保税区来，把保税区当作开发区来搞。因为开发区已有的东西，保税区不一定要有，适用于开发区的某些办法，保税区不一定能采用。保税区中只有大胆探索适合于自身特点的一套模式和办法，找准自己的发展方向和发展空间，积极发展自身的特有的功能，才能超常规发展。
2、参照国际上通行的做法把保税区建成有中国特色的自由贸易区，不应将保税区混同开发区。
目前保税区建设遇到一些困难，一些政策不明确不配套，操作上与国际上规范的自由贸易区相比还有较大差距。但这并不意味要放弃或降低保税区的目标，将保税区混同于一般性开发区。不论前进中有什么困难，保税区都要坚定地朝建设自由贸易区目标迈进。李岚清副总理说得很明确：“规范保税区功能的基本原则是，凡按国际惯例应当办的，原则上都可以办；不该办的事情，坚决不办”。“我国保税区要得到健康有序的发展，就必须对保税区管理加以规范。总的来说，应当参照国际上通行的做法来规范保税区的管理。”
保税区建设者都想按保税区自己的原则和规律办事，但在操作中，具体哪些该办，哪些不该办，这个界限并不易把握，而且各种客观因素也在制约着保税区的操作。目前一些保税区大搞工业，与开发区形成竞争，出现此种现象不足为怪，因为当前政策的确有利于保税区引进工业项目。但从长远看，保税区不需要也不可能在发展工业上与开发区相争。保税区的工业必须主要是服从于转口贸易的加工业，特别是两头在外的高科技加工，为带活带旺保税区的人流、物流、商流、信息流服务。若把保税区办成加上围网的工业区，功能上混同于开发区，就失去了办保税区的本来意义。
3、充分发挥保税区的优势和潜力，争取保税区发展上更大的台阶。
开发区经过十多年发展，已创造了辉煌的成绩，为国内外所瞩目。以1995年为例，11个沿海开发区实现国内生产总值362.94亿元，平均为77.78亿元；协议外资额110亿美元，平均为13.4亿美元；实际利用外资37亿美元，平均为3.60亿美元:山口创汇51亿美元，平均为3.64亿美元：税收81亿元，平均为5.79亿元。一些开发区在母域经济发展中获得了重要地位，如1995年，天津开发区出口创汇占全市31%。利用外资占全市40%，工业产值占全市23%，新增工业产值占全市50%，新增财政收人占全市70%，成为天津最大的经济增长点。
保税区尚处于起步发展阶段，各项经济指标在总量上还很有限。以1996年为例，13个保税区协议外资额19.26亿美元，平均为1.48亿美元；进出口贸易总值41.32亿美元，平均为3,18亿美元。保税区要创造与开发区一样的显著成绩，还需要付出艰苦的努力。当前保税区要抓住政策调整带来的发展机遇，在发挥自己的政策、地缘、规划、管理、项目等各项优势上下功夫，充分发掘潜力，努力营造比开发区更优越的投资软环境，大力推进功能开发，力争创造比开发区更快的发展速度和更好的经济效益。