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［中图分类号］K25 ［文献标识码］B ［文章编号］0457-6241(2006)12-0028-04
天津的“警区”先于“区”而存在，天津的区级政区是在“警区”的基础上形成的[1]。那么“警区”又是怎么形成的呢？
一、天津都统衙门
——“舶来的城市型政府”
1.都统衙门的设立
1900年夏季，由英、俄、德、法、美、日、意、奥八国军队组成的联军，发动了侵华战争，他们进攻的第一个目标就是天津城。7月14日，天津城失陷。由此到1902年8月15日，袁世凯代表清政府接收天津为止，这个城市被联军占领达两年之久。
1900年7月16日，联军指挥官开会协商所谓恢复城市秩序问题，经过激烈的讨价还价，在18日召开的第二次会议上，各国达成妥协方案，由派兵最多的俄、英、日三国各派一名拥有同等权力的军官担任总督或委员，组成临时政府，政府管理部门由各国分别派员组成。
由俄、英、日三国委员组成的“天津城临时政府”成立于7月30日，地点在三岔河口的直隶总督衙门。临时政府的中文名称最初为“总督衙门”，半个月后正式确定为“都统衙门”[2](p.2)。为什么取名为都统衙门呢？清代都统是统帅地方八旗军队的军事首脑，同时兼治辖地民政，也为地方最高行政长官。取名“都统衙门”，表明这是一个军政府。都统衙门下设8个部门，即秘书处、巡捕局、卫生局、库务司、政府财产及个人遗弃财产管理署、军事部、司法部和公共给养署。
2.对天津城厢首次划区管理
1900年8月12日，都统衙门决议如下：
城内外鼓楼中间分界，分为东、南、西、北共四段。
第一，由东门外、南城根至南门外，又由爬头街、南斜街、闸口、洋货街河沿至马家口，共为一段。
第二，由西门外大街及西北各街及河北等处，共为一段。
第三，由北门外城根及估衣街、宫南、北、东新街、东浮桥止，共为一段。
第四，由南门外西南一带至西门外桥止，共为一段。[3](p.796)
1901年2月13日，临时政府宣布扩大管辖区，整个天津县以及宁河县所属新河以南地区，东至渤海边，西到天津城以西大约25公里处，均纳入临时政府管辖，“照得本衙门前仅管理天津城池土墙以内地方，现将天津县属境暨宁河县属之新河以南一带地方，全行管辖，界内居民尽行保护，该民人等亦当恪遵本衙门所订章程办理。兹将各处地方划分五段：第一段系津城并土围墙内以及附近土墙之三四里地方，所有村庄开列于后：席厂、东于庄、辛庄、白庙、小于庄、大直沽、田庄、小孙庄、四角寺、堤头、大红桥、西于庄、西沽、新庄、大觉庵、杨庄、小园、大园、东楼、小王庄、西楼、佟家楼、三义庄、贺家口、小刘庄；第二段谓之城北段；第三段谓之城南段，系由杨家庄起至老米店止，此两段以河为界；第四段谓之军粮城段，系由杨家庄起至葛沽止；第五段谓之塘沽段，系由葛沽起至海滨止”。[3](p.809)各区区长由占领该地的外国军队指派一名尉官担任，城北区区长为日军军官、城南区区长为法军军官、军粮城区区长为英军军官、塘沽区区长为德军军官。区长直接对临时政务委员会负责，没有财政权，但拥有一定限度的刑事和民事审判权[4]。
在天津的城厢地区划区管理具有很大的开创意义，为以后天津的警区乃至区级政区的形成开创了先河，提供了一种城市管理的模式。
3.近代城市管理系统与法规
临时政府实行委员会“集权制”，委员会集立法、司法和行政权力于一身。根据联军司令官会议通过的“天津行政条例”，委员会有权制定和公布具有法律效用的各种条例，有施行治安管理的权力和司法权力，有权向中国人征税，有权支配中国政府的财产以及没收和出售中国人的私人财产。
临时政府设有法庭并任命了法官，所有刑事和民事案件均由法庭审判。但是，各项判决都要经委员会批准后才能执行，委员会对法庭的判决有权修改和提出不同的决定。按照“行政条例”的规定，临时政府有权判处华人流放直至死刑，有权处以罚款或没收财产。对于外国人，按照治外法权，有权将其逮捕，然后送交其所属国的军队或领事当局审判。这一时期的法律制度基本上是按照西方近代法律制度体系建立的。
临时政府甫一成立，便成立巡捕局，着手建立城市警察系统。当时的警察由外国巡捕和华人巡捕两部分构成。外国巡捕主要由各国军队抽调官兵组成，一部分负责本国军队占领区，一部分组成国际巡捕房负责车站、政府等重要的地方，此外由意大利水兵组成水上巡捕，负责海河等河道的警务。华人巡捕是单独组织，由绅商保举本地华人充任，听从外国巡捕指挥执行警务。城厢地区被划分为8个治安区，每区举荐6名绅商协助治安管理。“遇有不法情弊”，绅商可以到都统衙门汉文秘书处“禀陈”[3](p.798)。临时政府管辖区扩大后，新扩各区每个村庄要公举3名绅董充当村正，由绅董组织华捕。华捕不仅负责司法、治安，还负责交通、卫生等公共事务的管理，这与传统衙门的管理有明显不同，政府对社会的控制职能强化了。袁世凯接管天津后，巡捕制度被完整地保存下来，巡捕改称“巡警”。这是除租界地区以外，最早在中国城市出现的警察。
同时出现的还有城市税收制度。临时政府的财政最初依靠参加政府的国家各垫付5000英镑开始运行。临时政府成立后，按照西方的模式，建立了城市税收制度，主要开征市税（即厘金）、码头捐、所得税（房捐）、铺捐和执照税等[8]。还设置了四处征税的税卡。严格的税收制度和管理，使得临时政府财政收入不断增加。这些收入绝大部分投入城市基础设施和公共工程的建设。在向袁世凯办理政权移交时，临时政府将全部收入和支出的账目清单，以及还在施工中的公共工程所需的费用、政府财政存款一并交给了袁世凯。
临时政府委员会通过定期召开全体会议行使市政权力。委员会会议由各国委员轮流主持，即所谓“值班委员制”，其顺序按照委员的国别字母先后排列。一般情况下，委员会会议通过审议临时政府各部门长官提交的报告以及各方面的来函等，商议各种问题，并通过表决做出决议。这些决议便作为政府指令交由相关部门执行。
4.都统衙门管理城市的模式及其意义
第一，都统衙门具有城市型政府的性质，它不仅是联军组成的军政府，通过考察它的运行模式、颁布的法规、组成部门等，不难发现，它也是一个行政部门。它的出现为后来天津城市型政府的出现提供了一种借鉴和范式，直接促进了市制在天津的确立。
第二，都统衙门对控制区进行分区管理。这种分区管理实际上是一种针对城市的管理措施，基于“城乡分治”的原则，提高了管理城市的效率，而地域型政区是“城乡合治”的，两种管理不同。这种分区管理的原则被后来的“警区”采纳，进而促进了天津市区级政区的形成。
第三，带来市政方面的变化。突出表现在道路和交通工具方面。天津的老城区交通的最大障碍是城墙。当都统衙门强制拆除城墙的时候，天津人是以一种矛盾的心态接受的。城墙是传统城市的标志和象征，在当时的社会意识中，没有城墙的城市是人们无法接受的；再者，城墙被占领者拆除，无疑是对民族尊严的羞辱。然而，城墙拆除后沿城墙基址修筑的四条马路，成为老城区的交通干道，改变了城市交通状况，市民明显感到带来的交通便利。当时还修筑了城北门至运河边的道路以及英租界到海光寺的道路，老城区的道路系统开始发生根本的变革。
伴随道路改造的是电车的出现。1901年11月 16日一名日本商人在老城区开通了一条公共车路线，并得到了都统衙门的许可[3](p.398)。这条公共车线路虽然只运行了五个多月，而且我们现在还不知道使用的是畜力还是机械动力，但是这应当是天津首次正式营运的公交车。后来，都统衙门最终把有轨电车的经营特许权授予比利时银行团投资的“天津电车点灯公司”[3](p.315)。
另外，老城区的照明，自来水供应，城市电话系统，城市环境，消防组织等都是这一时期实施的。
总之，这种“舶来的城市型政府”促进了古老而传统的天津向近代转型。
二、天津“警区”的形成
1.中国近代史上第一支警察队伍的建立
1901年（光绪二十七年），袁世凯就任直隶总督兼北洋大臣，开始了以天津为中心的各种改革，时称“北洋新政”，“袁世凯就任总督以后，锐意推行新政，其最有成效的是改革直隶的警务制度”[5]。
1902年8月7日，天津都统衙门宣布，所有一切地方事宜交与中国地方官员处理。15日，袁世凯来津接收，并由保定带来巡警二千余名。由于八国联军同清政府商讨交还天津时，提出了苛刻的条件，规定“距天津二十华里华兵不能驻扎”，但“巡警不在此列”。于是袁世凯便奏请在天津设立巡警局，以“靖地面，清匪源”，并建立天津警务学堂，以“训练巡局官弁兵丁”。清廷当即准奏。天津巡警总局的辖区为北运河以南城厢及附近地区，官警由部分保定来津巡警和接受都统衙门移交的巡捕充任。后又从天津、河间两府各州、县招募新警二千多人，经短期训练后派充各局。最初，巡警总局内部设置简单，设有探访局和捐物处，另设督操官负责训练警长、警士操法。外部分设5个局，以“画区域，清户口，督率官弁兵丁昼夜巡守”。每局设若干棚，名为“巡警棚”。每棚警长一人，警士9人。是年，袁世凯又调小站新建陆军两个营，改编为巡警，建立天津北段巡警局。原天津巡警总局遂改为天津南段巡警总局。北段巡警总局局址设在金钢桥以北，管辖区域为金钢桥以北，其下分设两个局。翌年 4月，赵秉钧接任南段巡警局总办，并将所属各局又分为4个区，每区下设5棚、12岗。总局内部机构也日趋完善，设有值日所、发审处、董理处等。值日所掌管全局公务及各项事务的上传下达；发审处掌管案件的审判；董理处掌管全局的财政。另外还设有稽查所、差遣队、消防队、马巡队、河巡队、军乐队等，直属总局管辖。同时还仿照一些资本主义国家的警察法规，制定了《天津南段巡警总局现行章程》，比较全面、具体地规定了所属各部门的职责范围和巡警条规、岗规、赏罚以及治安、户籍、消防、巡逻等内、外务管理办法，使天津的警务建设逐步正规化。1905年，袁世凯又建立了天津四乡巡局，附属于南段巡警总局，其辖区遍及天津县境。由于天津兴办巡警“成绩颇好”，于是清政府通饬各省仿效试办。
2.巡警局是城市行政机构
巡警局是城市行政机构，是相对于“县”而言的。县是地域型政区，主要特点是“城乡合治”。县是清朝官僚制度的末端，由朝廷派遣知县，总揽一切行政范围内的事务，要照料到县内人民生活的方方面面。也就是说，从官府行政的对象上，城镇与乡村是一体管理的，很少有行政上专门化的要求。知县介入地方社会的手段是发布称为“告示”的布告。如果解决个别纷争时，知县往往把处理结果发布“告示”，晓谕大众。但这样的效果时有时无，县衙门并不足以彻底而强制地施行所示规范的设施和规模。县衙门行政的实际情况是，某问题发生时出示相应的布告，没有效果时再重新颁布。这种陈旧的行政管理方式比较落后，社会的治安问题得不到有效的解决，致使“庶民行动无法无羁，如打架斗殴不断、买东西因斤两而争吵、春宫画充斥街道、无赖之徒到商店恐吓等等”，“告示烂，王法散”，虽然县衙门以告示发布指令，但丝毫没有改变混乱的城市社会现状。这样，比以往的县衙门行政更积极地尽力维持城市社会秩序的组织——巡警的出现，正是时局的要求。
那么，县衙门在行政上的位置发生了怎样的变化呢？袁世凯继承了都统衙门统治时设立的行政机构，同时又设置了新的机构，从而出现了许多清朝官制中没有的官府衙门，其中有巡警局、卫生总局、工巡捐局等，这些专门承担某一领域职能的新官府衙门，是在复杂变化的社会中，以行政领域的新要求为契机而出现，顺应了城市型区划，符合历史的发展方向。结果是新设的机构把原来县衙门承担的行政功能的一部分，确定为自己的职责，并且比衙门更好地履行职能。此时的县官作为唯一的“父母官”，其行政上的地位相对弱化了。
县衙门负责的裁判和征税两种功能有什么具体变化呢？以取缔轻犯罪为宗旨的巡警组织的出现，使县衙门原则上不能再行使审判权了。县衙门原先在处理大量的轻犯罪时，只是做出裁决而不追究事务的处理，而巡警依据自定的“违警罪目”，对轻犯罪具有裁判和处理权。同时，受欧美法律的影响，变革的目的是行政与司法分离，因此县衙门便失去了裁判方面的权力。
关于征税方面，县衙门当然负责征收田赋，但随着对烟草、酒的课税和盐税收入的增加，田赋在全省财政收入总数中的比重有降低的倾向[6]。为天津城市行政提供经费的各种捐，也由传统官制中没有的工巡捐局负责征收。按照宣统四年的预算，天津县衙门经费为49530两[7]，天津东西南北中五区警察费用为259973两[8]，是县衙门经费的五倍以上。当然，这是由于巡警作为统治社会实际工作队伍，人数远远多于县衙门，而把巨额预算用在这些统治社会的队伍上。从这一点可以看出行政上的相应的变化。
综上所述，巡警局是一种新生的城市行政机构。这种机构的产生，是地域型管理机构的一种变革，是城市型区划确立在行政管理上的表现。
3.警区的形成
1902年（光绪二十八年）八国联军退出天津后，袁世凯将直隶总督衙门由保定迁到天津，以新练军两营改编巡警驻金刚桥以北，为北段巡警局，管辖北站、西沽和窑洼地区，下设两局；复派巡警 1500人驻扎东门外沙河地方，为南段巡警局，管辖金钢桥以南之城厢及附近地区，下设5局。
1903年，南段的5个局，又各分4个区，共计 20个区。
1905年，又增设天津四乡巡警总局，附于南段总局之内，管辖区遍及天津县境。
1910年（宣统二年），设直隶巡警督道，废除南、北段，划分为东、西、南、北、中5个大区，下设 29个分区，另辖4乡8所。各区之间都有比较明显的界划，详情如下：东区：东自海河沿岸，西至城内鼓楼南北大街，南起日租界，北至金金家窑河岸；南区：南起南关外，北至北马路，东至鼓楼大街，西至双庙与中区毗连，区中有南、北、西三条马路；中区：东起大胡同，随海河沿岸至道桥，往西至赵家场，南至双庙街，又折向东，至北马路。此区夹在东西两区中间；北区：由督署金钢桥顺流而下至煤厂，沿京奉路直达新车站，再沿津浦路折向西至堤头村，另沿白河返回督署；西区：红桥之北，西沽以南，自堤头村迄西于庄一带[1]。
1911年（宣统三年）春，又将5个区重新划为南、北两段，南段隶巡警道，北段属新练军，同时又在两区之间划一个副中区。
近代天津，警区先于市制而存在，实行警区制是近代天津最重要的城市管理制度之一。近代天津警区对其城市型政区的形成具有重要意义，二者之间有着明显的传承关系。警区是天津城市型政区形成的基础，也是作为一级正式行政区——“区”级政区形成的肇始。对近代天津“警区”的研究不但具有学术价值，而且具有很强的现实借鉴意义。
【收稿日期】2006-11-08