促进中国文化产业发展的财政政策探析，本文主要内容关键词为：财政政策论文,探析论文,产业发展论文,中国文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.45 文献标识码：A 文章编号：1004-0730(2011)06-0105-07
一、引言
改革开放的30多年，以房地产业和汽车业等传统工业行业为主导的产业升级带动了中国经济的高速增长，但是以“高耗能，高投资”为特征的发展模式已逐渐无法适应经济结构转型的内在要求。为了实现向“低耗能，高科技”的未来新经济发展模式的转变，中国必须寻找新的可持续发展的经济增长点。党中央在“十二五”规划建议中明确将文化产业的发展提升到战略层面，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(以下简称《建议》)中提出：繁荣发展文化事业和文化产业。坚持一手抓公益性文化事业，一手抓经营性生文化产业。《建议》首次将文化产业提升到中国未来经济支柱产业的地位，文化产业必将成为中国经济发展的新引擎。
文化产业是指按照工业标准生产、再生产、储存及分配文化产品和服务的一系列活动。它包括为社会公众提供文化、娱乐产品和服务的活动，以及与这些有关联的活动的集合。从广义定义来看，文化产业既包括公益性文化事业也包括经营性文化产业，两者共同构成了中国文化服务的社会供给。文化产业具体分为以下五大类：第一类是为社会公众提供实物形态文化产品的活动，比如书籍、报纸等文化品消费；第二类是为社会公众提供的可参与和选择的文化服务，比如广播电视服务、电影服务，文艺表演服务等；第三类是提供文化管理和研究的服务，如文化遗产保护，图书馆服务，文化社会团体服务；第四类是提供文化产品和文化服务所需要的设备；第五类是其它诸如工艺美术和设计活动等等①。与以往的传统产业不同，文化产业着重强调人“智力产出”劳动成果的市场化或者社会化，是典型的来自于人、服务于人的情智产业，具有低能耗、无污染的特征。这种核心特征契合了未来经济发展对知识、技术、环保、可持续循环的内在要求②。
1978年以前中国实行的是政府统揽的文化发展模式，经营性文化产业几乎没有生存的空间。1978年后开始出现了零散的带有经营性特点的文化行业，直至1992年伴随着文化管理体制、经营体制和投资体制的变化，文化产业进入快速扩张时期。根据笔者的数据统计，1999年至2008年十年期间，文化产业的年产业增加值从42.6亿元上升到2008年750亿元左右，年增速达到166.06％，明显高于GDP的年增长速度。文化产业的基础设施建设和服务设施建设也有明显的提高，全国文化艺术表演团体从1990年的2796个增加到2009年的2977个，文化馆及博物馆从1999年的3484所增加到2009年的4893所，公共图书馆从2600个增加到2800个；经营性文化产业也发展迅速，文化娱乐场所从1999年的175843个增加到2008年的219928个；广播人口覆盖率和电视人口覆盖率分别从1990年的79.58％和77.69％上升到2008年的97.38％和96.51％。虽然文化基础设施建设增速与文化产值增速相比并不是十分显著，但这也从一个侧面说明文化产业的质量和产品竞争力有了较大改善。
从图1中我们可以看出，文化产业的绝对增加值有了很大幅度的提高，1999年不到50亿元，而2008年已经提高到近750亿元左右。但是从文化产业占产业总值的相对地位来看，文化产业在整个经济发展份额中的地位并不理想。从2000年起，文化产业占GDP的比重一直维持在0.2％左右，上升幅度并不是十分显著。这与文化产业的发展速度是不匹配的。为了做大做强文化产业，需要在经济、社会和制度等多维度层面上理解文化产业尚存在的问题以及时调整财政支持政策的应对方向。
图1 中国1999-2008年文化产业年增加值
数据来源：《中国文化文物统计年鉴2000-2009》。
二、财政支持文化产业发展的现状分析
1.财政支持力度
一个新兴产业的发展离不开政府的引导和财政资金的扶持，文化产业的发展，尤其是中小型文化企业的发展，迫切需要政府给予财政资金和税收政策的支持。从公共财政的角度来看，文化产业的发展还有诸多缺陷。制约文化产业发展的首要问题就是资金的缺乏，文化产业作为新兴产业，其发展需要大量的资金进行支持，但是现阶段财政支持资金的力度还十分不够，尤其是广大的中小型企业融资有相当的困难③。中国文化产业处于发展的起步阶段，在公共技术平台、公共信息平台以及人才建设等方面存在着明显的市场缺陷，从市场投资的角度来看，文化产业的投资无论是用于形成固定资产的文化基本建设投资，还是用于形成流动资产的文化知识产权投资和用于培育文化战略后备资源的投资，其建设、创作、培养周期和成型期都比较长，风险比较大，因而常常存在市场失灵的情况④。公共财政这个时候要介入产业的发展，以弥补市场失灵和市场缺陷，推动市场经济的正常运行，以改进文化产业投入资源配置效率形成有效的产业生产链。但是从现阶段财政支持力度来看，政府对文化产业的支持强度还是远远不够的。从图2中我们可以看到，1999年至2008年期间，中国文化产业经历了两轮增长，2002年文化产业增加值在整个GDP增加值中的份额达到了2.3％，2004年有所下降，但2004年至2008年期间又进入稳步增长期。可是，政府对文化产业的财政拨款在财政支出中的比重一直维持在0.5％以下，这与建立文化产业的战略地位是不相称的。在信息不对称和供给资金有限的情况下，一般而言，财政资金都优先提供给实力较强的国有企业，而许多正处在发展起步的中小型非国有文化企业却得不到应的资金支持，基本处于自生自灭的无助状态，这对文化产业的资金积累和未来发展是极其不利的。
图2 文化产业增加值与财政拨款示意图
数据来源：《中国文化文物统计年鉴2000-2009》及《中国统计年鉴2000-2009》。
图3 中国文化事业分行业增加值与财政拨款
数据来源：《中国文化文物统计年鉴2000-2009》。
2.财政拨款的内部结构
政府财政支持文化产业发展的支出要严格以市场和政府的效率边界解为基础，做到有所为有所不为。对政府扶持的基本公共文化服务领域或者准公共文化服务领域，以外部溢出效应为基础，通过分析财政资金支出效果来分析现行支持标准是否科学有效，并且努力实现地区间的财政支持边际效应均等化。对于市场竞争机制更能发挥作用的文化行业，政府要逐步退出该领域，减少经济和行政干预，更多地履行市场监控义务。
从图3和图4可以看出，自文化经济体制改革以来，政府对公益性文化事业和经营性文化产业实施了完全不同的发展政策。对于艺术表演业，群众艺术业，公共图书馆业等公益性文化事业，财政拨款逐年快速增加。对于文化娱乐业这种经营性文化单位，国家资本金额基本逐年减少，其中大部分年份政府投入的国家资本金环比下降。但是，文化产业还是历经了较快的发展，至2008年，文化娱乐业的增加值已经超过450亿元。可能的一个解释是，政府逐步退出经营性文化产业投资的政策方向是正确的，市场机制在经营性文化产业运作的过程中更为有效。财政资金对公益性文化事业和经营性文化产业应当做出严格的区分，制定不同的产业发展政策，才能保证财政资金有效的使用。
3.文化产业融资渠道
文化产业融资渠道可以是多元的，政府财政资金只是其中一个方面。民间资本，外国资本和创投基金等都应该成为文化产业的有效融资渠道。但现阶段文化产业缺乏健全的投融资体系，除了财政资金有限之外，文化产业的其它投融资渠道缺乏。从政府的角度来看，一是对文化产业利用社会资金的引导力度不强，优惠政策较少。政府对中小企业的融资门槛设置过高，在发展的初期阶段企业最需要资金的支持，却由于政府对融资的准入限制，既得不到财政拨款的支持也无从得到充足的社会发展资金；二是相应的融资担保体系不健全，并且缺乏对拨款资金合理有效的绩效评价机制。无论是对公益性的文化事业单位，还是经营性的文化产业单位，都需要有一套行之有效的，同时从经济效益和社会效益切入的绩效评价体制，并且按照经营绩效评价结果对财政资金申请单位实行优劣排序，效率安排财政资金。但是现阶段政府尚未形成对文化产业财政资金有效的绩效评估体系。
三、财政支持文化产业发展中存在的问题
1.公共财政支持文化产业资金增长迅速，但依然不足
图4 中国文化娱乐业增加值与国家资本金
1999年至2008年十年期间，文化产业的年产业增加值发展迅速，文化产业的基础设施建设和服务设施建设也有明显的提高。伴随着文化产业对社会总产出中贡献率不断增大，政府对文化产业的财政拨款的绝对规模也不断增加。但是值得注意的是，财政支持文化产业发展资金的相对比重在财政支出中一直维持在0.5％以下，这不仅与西方发达国家具有相当大的差距，甚至与一些经济发展水平较低的国家相比都有一定的差距；同时文化产业财政资金的投入与文化产业在整个社会经济增量及增加就业中的地位是完全不相称的。
2.公共财政支持文化产业发展中同时存在缺位与越位问题
中国作为世界上最大的发展中国家和经济转型国家，社会经济生产的各行业中都同时存在着政府缺位与越位问题，文化产业当然也不例外。中国文化产业处于发展的起步阶段，在公共技术平台、公共信息平台以及人才建设等方面存在着明显的市场缺陷，因此公共财政这个时候要介入文化产业的发展，以弥补市场失灵和市场缺陷⑤。而财政支持文化产业发展应坚持的第一个基本原则就是弥补市场失灵，这将直接决定财政资金的功能与目标以及资助的对象与范围，反过来说，对于那些不存在市场失灵的领域财政就不应该参与，否则会干扰或扭曲正常的市场经济秩序。但是，在当前的文化产业发展过程中，同时存在着政府的过度干预和支持力度不够的问题亟待解决。部分政府资金应该介入的领域却存在着投资不足、政策缺乏的现实；而与此相反的是，对于一些可以充分地发挥市场机制作用，而不应该财政资金进入的领域却存在非常普遍的过度投资问题。这不仅导致了财政资金的使用低效率，同时不利于文化产业的健康发展。
3.资金来源形式单一，缺乏必要的政策支持
文化产业作为投资收益较慢，但却又与国民精神文化生活息息相关的一个产业，自然离不开政府财政资金的支持。但是长期以来，不论是各大图书馆、文物馆，还是各种中小型动漫游戏公司，都严重地依赖于政府的财政资金支持，这些往往容易造成文化产业发展中资金不足的问题⑥。当然，文化产业市场发育程度不高是一方面的影响因素，缺乏政府的政策性引导和支持则是非常现实的原因。以文化产业中的中小型企业为例，由于达不到文化部、文化厅的相关支持标准，基本很难得到相关的财政资金支持；同时另一方面，由于缺少厂房等相关实物资本做抵押，也很难获得银行的贷款。多方面的因素共同导致了我国文化产业市场发展程度不高，直接影响到了国民精神文化生活质量的提升。
4.重视前期资金投入，忽视后期绩效考核
我国虽是文化资源大国，但由于体制、技术和管理等因素，市场对人才、资金、技术、信息、项目等文化资源的配置并未起到基础性的作用，导致了产业的社会化、市场化、产业化程度不高，文化资源无法得到合理的配置和充分有效的利用。近年来，文化产业开发更是带有一定的盲目性和粗放性，重复建设、资源浪费、忽视质量的“散、滥”现象普遍存在，严重影响了文化产品质量的提高。这种资源配置机制混乱、条块分割和行业壁垒与市场化要求之间的矛盾也严重困扰着我国文化产业的健康发展⑦。同时，对于财政支持文化产业发展资金的监管和考核机制尚不完善，由此导致的是，我们的财政支持文化产业发展的资金关注的仅仅是前期的项目资金投入环节，而后期的资金使用效率不高，这无疑不利于我国文化产业的发展和国民精神文化生活质量的提高。
5.对外文化贸易中话语权和定价权的缺失
改革开放为中国带来了国外的先进技术，同时也带来了西方强势文化的冲击。西方发达国家凭借经济、科技等优势，加大文化输出和思想价值观念渗透。文化产业的较量逐渐成为国际文化实力竞争的主要领域。世界范围内各种思想文化交流、交融、交锋更加频繁，文化经济贸易中有关“文化例外”的争议与摩擦进一步深化。一个民族融入对外文化贸易的程度和深度同时也决定着该民族在全球语境中具备怎样的知识地位，及对外文化贸易中的话语权和定价权。长期以来，以儒家文化为核心的中华民族传统文化，以包容的态度接纳和吸收着西方文化；但是由于以知识产权保护为代表的文化产品保障环境发展不健全，带来了中国文化产品在国际文化贸易中话语权和定价权的缺失，与中国的经济大国及具有悠久历史文明古国的地位不相对称。
四、完善财政支持文化产业发展的对策建议
1.加大财政支持文化产业力度
为了缓解制约文化产业发展的资金瓶颈问题，需要政府部门加大财政中文化投入的比例，重点支持文化服务条件和文化服务设施的改善以及文化创意的涌现等，同时保证低收入人群能够获得最基本的公共文化服务，建立制度化的政府公共财政资助补偿机制。通过设立文化专项扶持基金、对文化产业企业实施税收减免和优惠政策，比如降低税率、完善文化产业投融资中的差别税率政策、通过优惠的税收政策鼓励企业和个人的捐赠及赞助行为等等。通过这些文化产业发展的财政支持政策，促进文化产业的更好更快发展，将文化产业提升到中国未来经济支柱产业的地位，打造成为推动中国经济发展的新的经济增长点。
2.科学合理地界定财政支持文化产业的范围
在进一步加大财政对文化产业投入力度的同时，还要注意调整和优化财政支出结构，突出支持重点：一是向基本公共文化需求倾斜。在积极做好公益性文化产业发展规划、清晰界定政府与市场的边界、区分基本公共文化需求与非基本公共文化需求的基础上，优先保障广大人民群众享受基本文化的权利。二是向农村文化建设倾斜。注重将新增的文化经费向农村投放，不断扩大公共财政在农村的覆盖范围，逐步建立起农村公共文化投入机制。同时，大力支持农村公共文化服务网络的建设，巩固基层文化阵地，重点支持实施广播电视“村村通工程”、“全国文化信息资源共享工程”、“农村电影数字化放映工程”试点、“送书下乡工程”和“流动舞台车工程”等工程，并且不遗余力地支持中西部地区开展有地域特色、适合当地风俗的农村文化活动，促进农村普及文化和特色文化协调发展。三是向保障文化行政管理部门转变职能倾斜。要理顺文化行政管理部门与所属文化企事业单位的关系，推进政企分开、政事分开、管办分离，强化文化行政管理部门的政策调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。财政对文化行政管理部门在转变职能过程中增加的合理支出应该给予必要的保障。另外，文化产业中的公益性部分、涉及国家安全的文化产业和文化服务基础设施，以及代表国家水准和具有民族特色的艺术院团等，也应该成为财政对文化产业的投资重点。
3.加强文化产业应用型人才的培养
目前，大专院校、科研机构大都设有文化产业方面的人才培养专业，但相当多的专业共同缺陷主要有三个：第一，专业设置不全和课程设置不合理；第二，现有师资队伍大多直接从学校到学校，实践经验比较欠缺；第三，重理论教学，轻实践运用操作，与实际脱节。致使有些人才过剩、难找工作；有些人才短缺。结果是一些人没事做；一些事没人做。因此，政府要定期发布文化产业市场人才需求走向的预测指导；学校要根据文化产业市场的需求调整专业设置和课程设置。政府财政可以出资，帮助文化企业培训急需的上岗人才，帮助学校进行师资队伍的实践培训。
4.积极推动文化产业的投融资机制创新
在充分发挥政府财政的公共职能作用、不断加大财政投入的同时，要通过财政政策引导，引入市场机制，鼓励社会力量兴办文化企业，逐步形成多元化的文化产业投融资机制。这就要消除民间资本和外来资本进入文化领域的体制性障碍，吸引、鼓励社会资本投资文化产业，使不同所有制文化机构都能享有平等的投资机会和权益保障。在信贷等金融政策方面，要进一步协调金融部门对文化发展给予支持，可安排一定政策性信贷资金用于支持具有示范性、影响性的文化产业项目建设，尽可能提供一些优惠条件，鼓励建立多种类型的文化发展基金，以更好地推动文化产业化发展。在收费和税收政策方面，要在国家政策允许范围内，给予文化企业和机构更多的财税政策优惠，以降低他们经营的边际成本。对于一些公益性投入，政府财政投入的领域和方式也要考虑到市场经济环境，要逐步从“养单位”为主向“买服务”为主转变，以刺激各类文化生产企业的积极性，维护市场公平。
5.注重文化产业投入资金的绩效考核
文化产业专项资金的设立与管理应该围绕财政管理与改革，坚持以提高资金利用效率为导向，为此要加强管理和监督工作，特别是要实现监督方式从集中性、临时性的事后检查逐步向事前审核、事中监控与事后专项检查相结合转变。要建立覆盖申报立项、资金流向、管理活动、制度运作、资金使用、效益产出等环节的全过程、全方位的绩效责任制，使每一个环节都成为提高绩效的责任中心，并构建能够确保每一个环节都成为提高绩效的责任中心的激励机制。同时要针对文化产业的特殊性，设置合理的评价程序和评价指标，使文化产业专项资金的绩效考核纳入科学化与规范化的轨道。
6.国家政策引导，积极发展和培养具有国际竞争力的文化经济力量
当今世界，经济全球化与文化全球化互为表里，经济较量中的文化因素日益突出，同样，文化较量中的经济作用日益显著，越来越多的国家把提高文化软实力作为重要发展战略。随着中国经济的迅猛发展，国际地位和国际影响力也随之得到了明显提高，文化软实力不断增强，中华文化的作用和影响引起世界更大关注，中国需要一个受到尊重、理解和信任的国际文化环境。发展文化产业，培养具有国际竞争力的文化经济力量，是我国保障文化安全、实现文化走出去战略的积极之道。由于文化产业其所具有的产业特殊性，它需要政府以积极的政策引导机制介入其中，保障在对外文化贸易过程中民族文化的利益。同时，只有国家的政策引导和财政资金的扶持，才能培育其更加强大和具有国际竞争力的文化力量。国家财政应该积极鼓励和扶持有条件的文化企业走出去，宣传和弘扬中华民族的优秀灿烂的历史文明和现代文化。
注释：
①Jesse Chu-shore:"Homogenization and Specialization Effect of International Trade:Are Cultural Goods Exceptional?",2010,World Development,Vol.38(1),pp.37～47.
②Yuko Aoyama:"The Role of Consumption and Globalization in a Cultural Industry:The Case of Flamenco",2007,Geoforum,Vol.38,pp.103～113.
③李秀金：《促进文化产业发展的地方财政政策选择》，《财政研究》，2009年第8期。
④魏鹏举：《文化事业的财政资助研究》，《当代财经》，2005年第7期。
⑤董为民：《探讨发展我国文化产业的财政政策》，《财政研究》，2003年第12期。
⑥丛明：《我国促进文化产业发展的税收政策》，《中国财政》，2008年17期。
⑦魏鹏举：《公共财政扶持文化产业的合理性及政策选择》，《中国行政管理》，2009年第5期。
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