英国政府信息服务用户付费制度的评价与思考，本文主要内容关键词为：英国政府论文,信息服务论文,评价论文,制度论文,用户论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府信息服务中的收费，尤其定价是无法回避的重要问题。英国MICUS管理咨询公司的研究表明，“定价”是影响和阻碍政府信息利用的主要因素之一[1]。毋须质疑，欧洲居于全球政府信息产业发达地区的行列，而英国又被认为是欧盟成员国中政府信息开发利用最富特色的国家，特别是其信息服务的定价政策更具代表性。
1 英国政府信息服务收费的主要规定
1.1 《信息自由法》
在历史上，英国以奉行保密主义传统而闻名于世，在2000年11月《信息公开法》(UK FOIA)颁布之前，规范英国政府信息开放的是一个法律效力较低而又保密色彩浓厚的《政府信息公开条例》，《数据保护法》、《地方政府法》虽然也包含了相关内容，但是都没有对政府信息公开起到实质性的推动作用[2]。《信息公开法》作为英国民主政治发展的一座里程碑，取代了行政法规层面的信息公开政策，提供了公开政府信息应当遵循的规范，同时奠定了英国政府信息战略管理转变的法律基础。
《信息自由法》的实施，涉及政府信息服务的收费问题。按照英国法律规定，由政府文书部统筹管理政府信息的免费或者有偿使用问题。以信息的发布(公开)状态为标准，英国政府信息分成计划出版、已经出版和未出版三类。对于已经出版的政府信息，并不完全意味着免费；对于没有出版的政府信息，要进行“信息资产登记”(IAR)。信息资产登记的目的主要是用信息资产列表(Information Asset List)把未出版的政府信息呈现出来，供用户查找。政府部门可以通过自己的信息资产主页、利用信息资产编号与告知在英国公共部门信息办公室(OPSI)进行新的信息资产登记备案完成整个信息资产库的构建。对于拟出版的政府信息，政府部门要向公众发布出版计划，计划内容应包括信息类别、出版或公开的方式，是否收费和收费标准等。
英国政府信息服务政策分为免费、边际成本收费与按市场价格收费三种模式。免收服务费的信息服务情形在相关法律中作了明确的规定。边际成本收费和按市场价格收费的政策主要适用于“政府贸易基金部门”和“一般政府部门”的“原始信息”与“增值信息”服务。所谓“政府贸易基金部门”是指有一半的财政自立能力和较强市场竞争力的政府部门，基本上是专业性突出的政府部门，比如英国气象局、英国测绘局等[3]。这些部门依据英国政府1973年颁布、1990年修订的《贸易基金法》建立，需要通过法定范围内的有偿政府信息服务来解决部分运转资金，市场压力较大。
依照规定，“一般政府部门”对原始信息的服务按边际成本收费，包括查找、检索、格式以及介质转换、复印、邮寄、传真、电报等费用。对于可以从网上下载的免费政府信息，如果用户要求以其意愿的特殊方式服务，也要支付额外的费用。“政府贸易基金部门”开展原始信息服务，可以在成本范围内收取费用，最不限于边际成本，但不得赢利。比如英国测绘局免费提供公共交通图，每天的点击率达上万次。
英国政府部门从事政府信息的增值服务可以按市场价格收费。英国政府在政府信息市场化问题上采取的是公私竞争模式，服务收费的定价原则是收回所有增值成本，并有适当利润。在这种模式中，一方面政府部门仍然从事公益性服务，并从政府获取运转的必要经费。另一方面又从事商业信息服务。同时，鼓励政府部门与私营部门合作开发政府信息，也允许政府部门和私营部门之间的竞争性开发。通过增值性开发来增加财政收入，减少财政压力，尤其是减轻“政府贸易基金部门”的财政压力。
1.2 《公共部门信息再利用规则》
从上世纪80年代后期开始，为了消除政府部门在欧洲信息一体化进程中的孤岛状态，同时增强在国际信息市场中的竞争力，欧盟委员会出台多项政策法规，规范与引导各成员国发展公共部门信息开发利用事业。这些政策法规包括《关于开发公共信息的一系列指导意见》、《信息社会中的公共信息》(绿皮书)、《电子欧洲2002：为开发公共信息创建欧盟基础框架》、《公共部门文档再利用和商业性开发指令》、《关于委员会信息的再利用》、《突破通往电子政府的障碍：建立再利用信息的法律框架报告》等。其中，2003年颁布的《公共部门信息再利用指令》(以下简称《指令》)最为重要，是欧盟协调推动公共部门信息再利用的基本法律和政策指南。
按照《指令》的规定，公共部门的信息利用分成“商业性”和“非商业性”两种类型，区别在于收费原则上。《指令》以成本回收、政府收益为政策导向，在第六章“收费原则”规定：当收取费用时，提供或允许再利用这些文档的总费用不应超出生产、复制和传递文档的成本，可以再加上一种合理的投资回报”。之所以作出这种全部收回生产、分发和再生产信息资源的投资，并允许获得适当利润的规定，是因为欧盟意识到部分公共部门必须通过销售信息资源以维持其正常活动[4]。这种“成本收回模型”(Cost-recovery Model)收费上限的内容包括：合理的投资回报率、适用的会计原则以及相关公共机构的成本计算方法。《指令》规定，收费上限不影响各成员国政府和公共部门采取的更低收费或者免费政策的执行。
欧盟各成员国已全部于2008年5月8日前按照要求将《指令》转化为本国政策法规。英国2005年7月颁布的《公共部门信息再利用规则》被认为是《指令》本国化的样板。按照规定，英国公共部门信息再利用收费的原则是首先要抵消运营成本，收费不能影响公共部门对其法定的公共责任的履行。英国公共部门信息办公室(OPSI)管理着公共部门许可证、议会许可证、增值许可证等三种类型的许可证，前两种许可证是免费的，后一种许可证是收费的，收费标准的制定要考量取得信息的种类、使用信息的目的和使用信息的数量等因素，收费方式主要有“固定收费”与“版税收费”两种。
2 评价与思考
2.1 成本收回模式的利弊
英国在政府信息利用中的“成本收回”模式的突出特点是有利于政府部门从信息资源开发中获取更多的经济效益，以补充信息生产、加工和服务的费用。据2006年英国公平贸易委员会(OFD)发布的报告，英国每年从公共部门(包括政府部门)信息资源市场获得的直接财政收入大约在5.9亿英镑以上。如英国气象局是政府信息开发利用最成功的机构之一，其所有服务都是有偿进行的。为了市场开发，英国气象局专门设立了商业产业部，负责气象信息产品的销售、开发、研制与服务。据报道，英国气象局的有偿服务收入已占到其总经费的40%[5]。
“成本收回”模式的局限性和不足也是明显的，主要问题是政府部门可以利用其在政府信息资源占有上的有利地位，垄断信息资源，采用不公平竞争手段，打压竞争对手，扰乱市场秩序。早在上世纪80年代中期，英国政府就注意到了这个问题，并出台了若干规范性的政策文件。1986年，英国政府在交易信息指导方针中，强调了政府部门对私营部门商业利用公共信息的重要性，提出了政府部门向私营部门传播公共信息的准则。1990年，英国政府出版了《政府拥有的可交易的信息：政府部门与私营部门信息交易指南》，对政府信息的市场竞争进行指导。但是，政策执行的效果并不乐观。2006年12月，英国公平贸易局办公室发布了《公共信息的商业使用》的报告，指出目前原始信息并不是非常方便的为了公众获取，信息开发许可协议中附有许多限制性条款，信息获取收费并不总是基于成本，信息资源持有者可能对与自己有竞争关系的企业征收更高的费用，而对他们自己的信息部门赋予更有利的条款。比如据报道，英国气象信息服务呈现出二元格局，其中英国气象局的商业服务占70%，私营气象公司占30%。这种格局被认为是不平等竞争的结果[5]。于是针对此类问题，英国公共部门信息咨询委员会2007年发布了《公共部门信息再利用的政府策略》的研究报告，提出政府保持“再利用”公平合理的主要举措。
2.2 对我国的启示
“成本收回”模式存在不足，但是英国政府信息服务收费政策并非对我国没有启示意义。政府信息服务属于公共服务范畴，其所具有的公益性不可否认。英国政府部门对原始信息服务采用免费政策或边际成本原则，正是出于此目的的考虑。公益性在2008年英国剑桥大学发布的《贸易基金公共部门信息供给模式》的报告中再一次得到了强调，该所告指出为了促进公共部门的信息再利用，应该鼓励免费或按边际成本的原则去获取及再利用信息。我国《政府信息公开条例》第二十七条所规定的收费收取政策也是对公益性要旨的应有体现。政府信息服务应当把非营利当成重要的政策目标和价值取向，在坚持为公益性服务的前提条件下，建立科学合理的定价与收费机制。
在我国现行法律法规中，还找不到允许政府部门开展有偿政府信息服务的条款。但是，政府部门自发的收费行为却在制度缺失的条件下悄然产生并发展起来，收费服务已经在我国政府部门成为一种普遍现象。然而，正是由于没有法律和政策规范的调整，定价机制不合理、收费标准不统一、收费监管不力等问题就十分突出。在这方面，英国的经验是通过健全的法律和组织体系，以明晰的政策约束，使政府部门的收费行为受到监督和管理[6]。其中，富有特色的是“信息督察官制度”，信息督察官的职责是保证政府部门遵守《信息公开法》、《公共部门信息再利用规则》的规定以及由内务大臣、大法官制定的行为规范、指导公众获取政府信息、解答公众疑问，同时对政府部门违反法律的做法行使执法权。OPSI在政府信息服务中同样充当了重要的角色。
发展政府信息事业的重要条件之一是要使这个市场得到开放，并形成公平的市场竞争机制。2004年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》提出“鼓励社会力量进行增值开发利用”，因此政府信息市场化在我国也是有政策根据的。英国鼓励公私竞争的市场化模式值得研究。但是，就我国现状而言，还无法照搬公私竞争模式。因为，在法律和政策不健全的情况下，这种模式容易失控，有可能使公众原本享有的公益性福利政策转化为个人过重的经济支出[7]。
应该对政府信息服务收费的范围进行深入研究，作出科学界定，弄清哪些免费，哪些是政府部门本身进行增值后的收费，哪些是提供给私营部门或社会上其他机构增值后的收费。对于政府部门自行增值后的信息服务的收费要实行国家最高限价，对于提供给私营部门或社会上其他机构增值后的收费按市场机制定价。在市场机制下，政府要加强价格管制，通过核算信息生产和交易成本，统筹考虑消费需求、竞争情况和目标利润等因素来制定收费政策[8]。总的来讲，我国政府信息服务的定价策略应当是原始信息实行免费，增值信息实行成本回收结合差别定价基础上的政府最高限价。
3 结语
相对于许多欧美国家，英国对政府信息公开制度的全面立法虽然比较晚，却走出了一条符合其国情的成功之路。我国正在大力推进政府信息公开事业，相关立法和制度建设处于完善或者初创阶段，其中信息公开的收费及其对收费行为的监管毫无疑问是个焦点问题，尽管英国模式不能被照搬，但是其中不少经验还是可以学习借鉴的。