中国人口政策长期发展的必要性及其改革展望_中国人口论文

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       始于20世纪70年代的人口政策对中国经济社会发展产生了广泛而深远的影响，成为最具争议的公共政策之一。近年来，在中国人口长期低增长、老龄化程度快速提高、经济增长速度趋缓背景下，关于人口政策改革的讨论成为学术界的一个焦点问题。这里考察人口政策改革的逻辑起点和路径选择这两个基本问题，以期增进共识，推动人口政策改革沿着正确的方向前进。

       一、关于中国人口政策改革的两个基本问题和三种主要观点

       人口政策改革已成为中国全面深化改革的一个重要而特殊的组成部分。对于人口问题的认识能否取得共识，在很大程度上决定着人口政策改革的成效大小。人口政策的相关争论主要围绕两个基本问题展开：一是为什么要改革人口政策，即人口政策改革的逻辑起点是什么；二是如何推进人口政策改革，即人口政策改革的路径是什么。针对上述问题，学术界主要有三种不同的观点。

       第一种观点认为，中国人不是生得太多，而是生得太少，中国人口政策到了彻底开放、鼓励生育的时候了，延宕人口政策调整对个体与社会都将造成无法逆转的负面影响。[1]持有上述观点的主要理由是人口老龄化、人口红利消失或者劳动力资源萎缩、出生性别比失衡等问题，也被认为是中国的主要人口矛盾。[2]

       第二种观点认为，应该坚持现有的人口政策。黄少安(2013)认为，中国必须长期持续坚持严格的计划生育政策，现阶段不能放松计划生育政策。李小平(2007)认为，从紧控制生育从而减少生育数量并早日转入减少人口总量的进程，才是优化人口结构和加速提高人民生活水平的真正出路。

       第三种观点认为，在新的历史条件下，人口政策改革具有必要性，但是应该采取循序渐进的方式。汤梦君(2013)建议，加快生育政策完善步伐，渐进式改革以控制人口增长为目标的各项配套政策，以使生育率保持在合理水平。张毅(2013)提出，“十二五”末期考虑实施“单独二孩政策”，“十三五”末期实施所有育龄夫妇都可以生育两孩子的间隔生育政策。

       在人口政策争议不断的背景下，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出，坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。2014年1月，浙江省在全国率先实施“单独二孩”政策。“单独二孩”政策具有里程碑意义，标志着人口政策改革迈出了重要步伐。但是部分学者对新政策的评价并不高。郑真真(2014)认为“单独二孩”政策不可能改变21世纪中国人口结构老龄化、人口数量负增长的大趋势。显然，“单独二孩”政策与部分学者的期望还有一定距离，关于人口政策改革的讨论并未随着新政策的实施而停息。

       人口政策的逻辑起点和路径选择两个问题是紧密联系的。科学的逻辑起点是选择正确路径的基础。如果逻辑起点是错误的，无论最终的路径选择是否合理，都不利于改革的顺利推进。当前学术界对于人口政策问题仍然存在较大争议，对于人口政策改革的逻辑起点和路径选择这两个问题作进一步探讨，仍然是必要的。

       二、老龄化是人口政策在人口控制和经济增长上的积极效应

       人口老龄化是中国人口政策改革的中心议题之一。2010年中国65岁以上人口占总人口的比例达到8.9％；2013年升至9.7％，成为人口老龄化程度最高的国家之一。大量学者从人口老龄化角度考察人口政策改革的紧迫性，认为人口老龄化和中等收入陷阱是中国经济发展面临的两大挑战[3]，当前中国人口的最大风险不是总量失控，而是过度少子化和老龄化。[4]上述研究的局限性是把人口老龄化看作单纯的人口结构问题。实际上，人口老龄化既是人口结构问题，更是老年人口规模乃至总人口规模问题。

       (一)加速到来的人口老龄化是人口政策在人口总量控制方面的积极效应

       根据全国人口普查数据，1982年中国65岁及以上人口为4991万人(占总人口的4.9％)，1990年为6368万人(占5.6％)，2000年为8821万人(占7％)，2010年为1.19亿人(占8.9％)。显然，中国的老年人口数量和占总人口的比例都趋于快速提高，这也直接导致了社会上对于人口老龄化问题的普遍担忧。实际上，人口老龄化程度是由老年人口规模和人口总规模两个因素决定的，人口老龄化程度的提高可能是由人口总量、老年人口规模这两个因素中的一个或者两个因素的变化引起的。导致中国人口老龄化程度加快的关键因素是通过控制出生人口规模，从而使得人口增长率下降。

       如果中国的人口老龄化程度不是实际水平，而是一个相对年轻的人口结构，那么后果是什么呢？假设我国65岁及以上人口比重分别保持在2000年、1990年、1982年的水平，根据相应年份的老年人口数量，推算出2010年中国人口总规模分别为17亿人、21亿人、24亿人。即使按照2010年世界人口老龄化平均水平(65岁及以上人口比重为7.6％)计算，2010年中国人口总量接近16亿人。根据联合国预测，2030年中国65岁以上人口将达2.5亿人。假设人口老龄化程度保持在2010年水平不变，那么2030年人口总量将达28.1亿人；假设人口老龄化程度与世界平均水平相同(2030年65岁及以上人口比重为12.3％)，2030年中国人口总规模也将达20.3亿人。虽然上述结果只是假设，但从中可以看出对于人口老龄化问题必须全面、客观、理性认识，人口老龄化程度并非越低越好。对于中国而言，目前较高的人口老龄化水平恰恰是生育控制政策在人口控制方面积极效应的体现。

       (二)加速到来的人口老龄化是人口政策在老年人口规模控制上的积极效应

       谈及人口老龄化问题，人们往往产生人口老龄化程度高就意味着老年人口多的幻觉。事实上，在相当长的时期内，虽然中国的人口老龄化程度与人口政策密切相关，但是老年人口规模与人口政策没有直接关系。这个并不难以理解，在社会上甚至学术界却广泛存在误解或者被忽视。如果把1970年作为实行人口政策的开端，以65岁作为老年人口的年龄标准，那么，2035年前的老年人口都是1970年前出生的，因此人口政策对2035年前的老年人口数量没有直接影响。但是，人口政策能够影响2035年之后的老年人口数量。由于施行人口政策后的出生人口规模下降，客观上必然减少未来的老年人口规模。换言之。人口政策不是增加而是减少未来的老年人口规模。从这个角度看，加速到来的人口老龄化是人口政策的一个积极效应。

       (三)加速到来的人口老龄化是中国从“未富先老”到“先老后富”转变的必然途径

       相对于发达国家，中国在经济发展处于较低水平的条件下进入老龄化社会，被称为“未富先老”，与发达国家的“先富后老”形成鲜明对比。发达国家的“先富后老”现象是指随着经济社会发展水平提高，生育水平和死亡率相应下降，本质是经济社会发展影响人口增长和结构的结果。中国的“未富先老”是在经济没有达到较高水平之前，通过控制人口增长，加之死亡率下降，老年人口占总人口比重快速提高的结果。加速到来的人口老龄化的实质是出生人口减少，在短时间内使抚养负担快速下降，其积极效应是促进了中国经济的快速增长。1960年印度和中国65岁以上人口比重分别为3.1％和4％；按照2005年不变美元价格计算，人均GDP分别为232美元和92美元。随着中国生育率的下降，伴随而来的是经济快速增长。2010年，印度和中国的65岁以上人口比重分别为5.1％和8.4％，人均GDP分别为1034美元和2869美元。可见，通过主动控制人口增长，伴随而来的是人口老龄化程度的快速提高，同时也带来了经济发展水平的快速提高，从而为实现“先老后富”提供条件。

       三、通过增加出生人口数量维持所谓的人口红利不是人口政策改革目标

       与人口老龄化密切相关的一个问题是人口红利、劳动力或者说社会抚养问题。有学者认为，青壮年劳动年龄人口下降，将导致劳动力不足、人口红利消失和社会保障压力[5]；如果人口政策不进行调整与完善，人口红利将成为人口负债。[6]近些年来频频出现的“民工荒”，一些劳动密集型跨国制造企业撤离中国，中小学校大量裁撤，高考报考人数持续减少等现象，似乎印证了人们对于人口红利和劳动力问题担忧的合理性。然而，对于人口红利问题的探讨决不能止于现象，而要究其本质。

       (一)通过增加出生人口带来的异化和扭曲的人口红利背离共同富裕的价值取向

       人口红利是指一个国家的劳动年龄人口占总人口比重较大，人口抚养比较低，为经济发展创造的有利人口条件。改革开放以来，中国经济的高速增长在很大程度上得益于廉价的劳动力、土地、资源等要素的比较优势。其中，劳动力优势存在的一个重要前提是大量农村富余劳动力的转移远未完成。[7]由于农民的组织程度低，农民工的劳动力产权强度比较弱。[8]改革开放时期，农民工的名义货币工资年均增长9.7％[9]，与经济增长率基本相当。但是，农民工的绝对收入远落后于城镇职工，初次分配中农民工工资长期被过分压低。2010年中国农民工的月工资为1690元，城镇单位就业人员平均工资为3096元，后者是前者的1.8倍，这其中还未包含隐性收入和福利。所谓“民工荒”现象，并非农民工数量的绝对不足，而是农民工对劳动报酬诉求提高后，雇主仍然希望向农民工支付低工资。试图通过调整人口政策来保持劳动力成本的优势，其实质是人为地创造更多的廉价劳动力，延续所谓的“人口红利”，从而顺理成章地把“劳动力短缺、老年护工成本必然升高”看作人口问题的负面影响。[10]这种被扭曲和异化的人口红利只能导致以农民工为主体的劳动者不能公平分享改革和发展的成果，有悖共同富裕的价值取向。

       (二)通过增加出生人口解决所谓的劳动力短缺问题本身就是一个伪命题

       作为世界第一人口大国，中国拥有世界上最多的老年人口，同时也拥有世界上最多的劳动年龄人口。当前及今后相当长时期内，中国的就业形势仍将相当严峻。现阶段新增劳动力的总量规模较大，城镇劳动力每年均供过于求，供求缺口在1300万～1400万人。[11]这表明中国劳动力的主要矛盾是供大于求，不是劳动力不足。实际上，试图通过人口政策改革解决所谓劳动力短缺和人口红利问题本身是伪命题。新出生人口要到20年之后才能进入劳动力市场，不仅对于缓解所谓的劳动力短缺没有实质性作用，而且形成新抚养负担。未来中国经济增长的持续动力不在于增加劳动力数量，继续依靠“人口红利”驱动的粗放式增长模式，而在于通过深化政治和经济体制改革获得“制度红利”，释放经济增长(聂辉华、邹肇芸，2012)。总之，既不能纠结于所谓劳动力短缺问题，更不能寄希望于通过人口政策解决这些所谓的“问题”。

       (三)国际经验表明中国人口结构变化趋势仍有利于发挥低抚养比带来的人口红利优势

       人口红利是一个相对概念，国际上并没有公认的人口红利衡量标准。从抚养比角度看，目前中国处于人口红利的拐点期，但是这并不意味着人口红利消失。根据发达国家经验，在人口转变过程中，人口抚养比往往先下降后上升，表现为“U”形曲线，曲线的波谷大概有30年，抚养比大致在50％左右。如果将此作为人口红利上限，2035年之前中国的抚养比都处在这个指标之下，这意味着中国的人口红利至少还有20年。2050年中国将进入中等发达国家行列，那时的抚养比为60％左右。发达国家在迈入发达行列之时，其抚养比恰是60％左右，这意味着中国的人口红利还有40年时间。据联合国预测，2100年中国的抚养比大约为77％，仍然明显低于大多数发达国家，甚至低于巴西等发展中国家，这对中国经济增长也是有利条件(见图一，下页)。

       四、人口政策不是出生性别比失衡问题的根源和有效对策

       20世纪80年代中期以来，中国出现了出生性别比升高的现象，直至今日仍然偏高。第六次全国人口普查数据显示，2010年全国出生性别比(女孩=100)为118，比国际公认的正常值上限高出10多个百分点。由于出生性别比失衡是在实施人口政策的背景下出现的，许多学者认为人口政策是造成出生性别比失衡的根源和有效破解方法。[12]这里认为，对于人口政策和出生性别比失衡的关系，需要从历史角度给出全面、客观、动态的分析。

      

       图一 中国和部分国家人口抚养比趋势数据来源：联合国数据库。

       (一)人口政策对出生性别比的影响需要用历史眼光客观认识

       出生性别比偏高的根本原因是男孩偏好，这是由中国的经济、社会、文化等多种因素决定的。但是，性别偏好只是出生性别比失衡的必要条件，而不是充分条件。导致出生性别比升高的充分条件是胎儿性别鉴定和选择技术的日益普及。20世纪80年代之前，出生性别比之所以正常，是因为缺乏胎儿性别鉴定和选择的技术手段。从20世纪80年代开始，B超等可用于性别鉴定的技术从城市到农村、从东部地区到中西部地区的普及程度越来越高。以B超为主的各种产前胎儿性别鉴定技术的不断普及为选择性人工流产、引产提供了技术上的可能，出生性别比也呈现逐步升高的趋势。因此，基于历史上也有性别偏好但是没有出现性别失衡，从而认为人口政策是造成性别失衡的原因的观点是不成立的。

       当然，人口政策与性别比失衡并非没有关联。穆光宗(1995)、乔晓春(2004)等注意到，人口政策减少了子女数量，挤压了性别选择空间，从而对出生性别比带来影响。实际上，人口政策对出生性别比的影响取决于意愿生育孩子的数量和政策允许生育孩子数量的相对大小。如果人们意愿生育孩子的数量多于政策允许生育孩子的数量，那么人口政策对出生性别比有一定影响；反之则没有影响。20世纪70年代，中国每个妇女一生平均大约生育4个孩子，明显高于政策允许的生育数量，这种情况下人口政策对出生性别比有一定的影响。随着经济社会的发展，目前人们的生育意愿不断下降，多数人希望“儿女双全”或者只生育1个孩子[13]，这种情况下生育政策对出生性别比的影响明显下降。

       (二)认为二孩和多孩政策就能解决出生性别比失衡问题是对概率理论的误用

       一个常见的错误认识是，在正常情况下，生育男孩和生育女孩的概率是相同的，因此只要放开二胎政策，就能解决出生人口性别比失衡问题。从大数定律的角度看，在没有人为干预条件下，一定人群生育孩子的性别比是自然平衡的。这种平衡与生育孩子的数量没有必然联系。但是，对于个体来说，无法通过这种等概率事件来保证生育一个男孩。也就是说，如果某对夫妇的第一孩是女孩，那么第二孩并不必然是男孩，甚至会出现连续生育女孩的现象(当然也可能连续生育男孩)。因此，在生育孩子数量有限的条件下，人们只能依靠技术手段来达到生育男孩的目的，这必然导致出生性别比失衡。

       有学者以山西翼城等施行“二孩”政策的个别地区的性别比处于正常水平为由。认为“二孩”政策就能使出生人口性别比正常。事实是否如此呢？第六次全国人口普查结果显示。海南、云南、青海、宁夏、新疆、西藏等地农村普遍实行普遍二孩政策的地区中，除新疆和西藏外，其余4个省份均属于偏高状态。相反，湖北省宜昌市施行的是“一孩半”政策，但是自1990年有统计以来，出生性别比平均值为107左右，保持在正常值范围，并作为最佳实践案例走进2012年的联合国人口大会。显然，二孩政策既非出生人口性别比正常的充分条件，也不是出生人口性别比正常的必要条件。

      

       图二 不同人口政策下的出生人口性别比

       (三)人口政策调整对解决出生性别比失衡问题作用甚微

       为进一步认识人口政策与出生性别比的关系，这里粗略估计不同人口政策下的出生性别比变化。由于目前中国生育1至2个孩子的人群占主体，因此这里只考虑生育一孩和二孩的情况。

       假设出生人口性别比的正常值为s，一孩是男孩的概率为［s/(1+s)］，一孩是女孩的概率为［1/(1+s)］。为了方便，将一孩的数量标准化为1。生育一孩时，有性别选择行为的妇女占相应妇女总数的比例为

；一孩是男孩的人群中，生育二孩的比例为

，并且无性别选择行为；一孩是女孩的人群中，生育二孩的比例为

，其中，有性别选择行为的比例为

。

       那么，一孩中的男孩数量

为：

      

       设正常的出生性别比为105，一孩时无性别选择行为(p[,1]=0)；施行“一孩半”政策时，一孩是男孩的妇女不再生育二孩，即

=0；一孩是女孩的妇女全部再生育二孩，即

=1。假设施行“二孩”政策时，所有的人都选择生育二孩，即

=

=1，并且

=0。据此可以求得在不同人口政策条件下，不同的性别选择行为比例

对应的出生性别比(见图二)。可以看出，在“一孩半”政策下，出生人口性别比随着

的增加而升高；当

=100％时，出生性别比达到的最大值为205。与“一孩半”政策类似，在“二孩”政策下，当

=100％时，出生性别比达到的最大值为171。总体上看，宽松的人口政策有利于出生性别比的平衡。

       从图二可以看出，对于出生性别比起决定作用的是性别选择比例。一孩是女孩的妇女生育二孩时，如果发生性别选择行为的比例较小，那么从“一孩半”政策到“二孩”政策对于出生性别比的影响较小。根据第六次全国人口普查，2010年出生性别比为118。目前中国的生育政策大致相当于“一孩半”政策，可以推算，一孩是女孩的妇女生育二孩时，性别选择行为比例约为18％。假设该比例保持不变，那么，从“一孩半”政策变为“二孩”政策之后，相应的出生性别比将从118下降到115，即下降幅度最大为3个百分点。因此，二孩政策虽然会对出生性别比有所改善，但是实际作用并不明显，更不可能使出生性别比恢复到正常水平。

       五、人口规模过大决定了人口政策仍然具有长期存在的必要性

       人口政策改革的一个基本问题是现行的人口政策是否仍然有存在的必要性。如果答案是否定的，那么人口政策就是取消而不是改革问题。从中国人口问题的现实、人口再生产的特殊性出发，人口政策仍然具有长期存在的必要性。

       (一)人口规模大仍然是制约中国发展的长期主要矛盾

       关于人口和资源环境的关系的争论由来已久。以罗马俱乐部《增长的极限》为代表的悲观派认为人口增长最终将导致资源枯竭和生态危机；以西蒙的《最后的资源》为代表的乐观派认为技术进步会缓解人口增长与资源的矛盾。关于人口问题的一个常见认识是，人口不是经济社会发展的决定因素，那些人口比中国密度大的国家和地区(例如日本、新加坡)经济发展照样很快，人口问题不是贫困化和经济低增长的原因。这种观点也被常用来作为反对生育控制的理由。一个代表性的极端例子是，张会杰以日本的人口密度计算出中国的人口承载力为33亿人，因此中国没有必要实施计划生育政策。[14]这种观点显然是值得商榷的。第一，这种简单的类比方式缺乏基本的科学思维。2011年摩纳哥的人口密度是中国的130倍，中国的面积是摩纳哥的485万倍，摩纳哥人口是3.6万人，按照上述方式推算，中国的人口承载力是1728亿人。这显然是荒谬的。第二，经济社会发展是由多种因素决定的，仅以人口密度大的国家也能高速发展来证明人口数量不重要，是难以成立的。实际上，对于人口资源之间的矛盾，一个常见的论调是通过技术创新总能使问题得到解决，这陷入了“技术决定论”陷阱。如果仅仅依靠技术就能解决一切问题，世界上就不会发生冲突乃至战争。一个关键的问题是，技术进步具有很大的不确定性，一定时期的技术进步可能非常缓慢，甚至长期没有进展，因此技术并不能及时解决一切问题。

       事实上，人类社会发展的历史表明，人口与资源环境的关系是鲜活存在的，人口众多或者人口增长快，造成资源紧张、环境恶化和就业机会不足，阻碍经济社会发展，不仅不是想当然，而是人类社会发展史证明的事实。人类发展首要的是让现有的人活得更好，而不是养活更多的人口。人口是一个相对于经济社会发展的问题。[15]人口的多少并不存在绝对标准，而是取决于对于人口问题的价值判断。2012年，按购买力平价计算，中国的人均国民总收入是美国的17.9％，中国的人口是美国的4.3倍。如果中国的人均收入达到美国的同等水平，那么中国的国民收入总值需要增长76倍。假设美国的人均国民收入增长率和中国的人口增长率均为零，那么中国的国民总收入年均增长4.4％，才能在100年内实现上述目标；年均增长9.1％，才能在50内实现上述目标。2011年，中国耗电总量是4.43万亿千瓦时，人均3298千瓦时；美国的耗电总量4.13万亿千瓦时，人均13246千瓦时。从总量看，中国的实际耗电量仅比美国多7.3％。如果中国的人均耗电量达到美国同等水平，那么中国的耗电总量将是实际消耗量的12.9倍。在全球范围的资源争夺日趋激烈、气候变化问题博弈日趋激化的背景下，即使中国理论上有能力获得如此规模的资源消耗，国际社会也未必能给予中国足够的空间和机会。上述分析表明，人口规模仍然是中国未来人口问题的主要矛盾。

       (二)国内个案和国际经验下的生育悖论并不支持激进的人口政策改革

       有学者通过对比国内个别地区和其他国家的经验，试图为解决中国人口问题和人口政策改革提供依据。人类社会发展具有普遍性规律，因此经验性分析是必要的。同时，任何经验都是有条件的，离开特殊性谈普遍性必然导致事与愿违。自20世纪80年代开始，山西翼城、甘肃酒泉、河北承德、湖北恩施等地农村试点普遍“二胎”的人口政策，没有出现人口高增长现象。很多学者因此认为，即使放开二孩或者取消生育限制，生育率也不会升高，甚至会持续下降。然而，试点地区的代表性是一个值得怀疑的问题。对于一个小区域而言，人口增长率不仅与出生有关，且受到人口迁移的显著影响。上述试点地区均是比较偏僻或者欠发达地区，人口的迁出数量可能较大。此外，一个代表性观点是，低生育行为具有强大的惯性和难以调控性，鼓励生育的政策收效甚微，以此说明中国要防止掉入人口低生育率陷阱。东亚地区的日本、新加坡、韩国的经验表明，从生育控制转向生育鼓励时，实际效果差强人意(汤梦君，2013)。基于国内试点地区和具有相同文化传统国家的比较得出如下结论：放开“二胎”甚至取消人口政策不会引起生育反弹，生育水平仍然有下降趋势。如果事实如此，就形成如下悖论：一方面试图通过人口政策改革增加出生人口数量来解决所谓人口结构问题；另一方面认为放开放宽人口政策不会导致生育率反弹。这种悖论表明，人们既不愿意否认人口数量过多的事实，又希望通过增加人口出生数量的方式改变人口结构，这是逻辑性错误。

       (三)低人口增长率将导致人口灭亡是机械主义在人口问题上的极端表现

       关于人口增长问题，一个危言耸听的观点认为，按照目前的人口增长，中国将会在不久的将来消失。这种看上去荒谬的论调并不少见。英国《经济学家》的文章认为，按照香港目前的出生率，1000名妇女只能生育547个女孩。如果一切不加改变，这547名女性又能生299个女孩。以此类推，女性的数字越来越少，只需25代，香港女性人口就将从375万减少至1人。据测算，面临此种威胁的地区和国家达73个。[16]从单纯的数学角度讲，上述测算是正确的。然而，人类具有主观能动性，人类社会发展也从来不是按照固定的线性方式前进的，否则世界就没有不确定性，也就不存在人口问题。如果一定时期的低生育率会导致未来人口消失，那么只有一个可能，地球已经不适合人类生存。

       (四)人口问题的特殊性决定了政府这只“有形之手”具有不可替代的重要性

       有学者提出把生育决策交由个人和家庭，这涉及政府和市场在解决人口问题中的关系。宋旭光认为应该把人口问题完全交由市场解决，计划手段在人口问题上难以有效配置资源[17]。政府和市场是社会运行的两种基本机制，被分别称为“有形之手”和“无形之手”。市场失灵理论早已证实市场的局限性。因此，即使从理论上看，通过政府作用解决人口问题并非否定市场经济在社会运行中的作用。人口再生产和商品再生产都属于社会再生产的范畴，但是人口再生产不同于商品再生产，人口问题不是简单的经济问题。商品再生产可以通过市场供需关系得到调整。理论上，人口问题也可以通过市场机制得到调节，当人口过多时，人们的生育意愿可能下降：当人口不足时，人们的生育意愿可能升高。但是，人口再生产的特殊性在于，一定的人口只要出生了，正常情况下是持续存在直至生命结束，这意味着人口再生产具有巨大的惯性和周期性。因此，对于人口问题，既要发挥市场作用，也离不开政府的作用。

       六、人口政策改革的实质是不同利益主体关系的调整和重构

       老龄化、人口红利和出生性别比失衡问题都不是人口政策改革的逻辑起点，人口规模大仍然是未来中国人口问题的主要矛盾，但是这不意味着人口政策不需要改革。人口政策作为一项具有重大影响的公共政策，适时完善和调整是顺理成章的事情。公共政策涉及资源禀赋和效用在个人和集团之间的变化[18]，人口政策也不例外。人口政策是人口发展状况、原有人口政策、制度结构中的其他制度安排、经济发展及其战略、人口与资源及环境关系、参与人因素博弈的结果。[19]人口政策改革涉及多维度的利益关系重构，主要是国家与公民(家庭和个人)之间、城乡之间、代际的关系。研究显示，目前中国妇女终身生育水平已接近1.5，基本达到现行生育政策的要求[20]，为调整和重构利益主体关系提供了条件。

       (一)人口政策改革是国家与公民(家庭和个人)关系的调整和重构

       人口政策是以国家和民族整体和长远利益作为出发点的。事实证明，通过控制人口增长速度，减少出生人口数量，为中国经济快速增长创造了有利条件，人口因素对改革开放期间人均GDP增长的贡献率超过25％。[21]同时，人口政策不可避免地与公民(单个家庭、个人)的短期利益产生冲突。虽然生育意愿趋于下降，但是多数公民对于生育两个孩子，尤其是儿女双全的渴望仍然非常强烈。2001年全国计划生育与生殖健康调查显示，56.6％的人认为生育2个孩子最理想，2006年全国人口和计划生育调查显示，60.14％的育龄妇女认为生育2个孩子最理想；2010年全国流动人口动态监测调查显示，84.4％的育龄妇女认为生育2个孩子最理想。这表明，当前的人口政策与群众生育意愿有一定距离，逐步缩小群众的意愿和生育政策差距，是人口政策改革的价值取向之一。计划生育家庭的养老功能比多子女家庭相对弱小，“失独”父母表现出经济、生理、心理等多重脆弱性。[22]据估计，中国目前至少有100万个“失独”家庭，并且每年以约7.6万个的数量持续增加。面对“失独”家庭的可能和现实风险，向其提供物质扶助和精神慰藉是必要的，是“国家计划生育责任”和“人口安全发展战略”的题中应有之义。[23]此外，“独生子女综合征”，包括情感缺失、心理孤独、性格脆弱等，是独生子女家庭的现实问题。因此，通过人口政策改革减小计划生育家庭风险，提高家庭发展能力，无疑是一项必要的重要举措。

       (二)人口政策改革是城乡关系的调整和重构

       城乡二元结构是中国社会的一个基本特征，推动城乡一体化是改革的重要战略目标。人口政策具有显著的城乡差异，农村实行相对宽松的人口政策，城镇实行相对严格的人口政策。这种政策差异是基于中国城乡经济社会实际情况而形成的，有其合理性和必要性。在严格的户籍制度下，城镇居民比农村居民享受了更多的体制内福利。随着改革的推进，城乡二元结构也在发生变化。虽然户籍制度改革远未完成，但是人口流动带来了城乡结构的显著变化，农村居民通过城镇就业和生活更多分享改革开放的成果。虽然城乡生育意愿具有差异，但是城镇居民生育意愿仍然普遍高于政策水平。由于农村居民违法生育的成本较低，人口政策对于城镇居民的约束明显强于农村居民。长期以来，人口政策的城乡差异没有发生明显变化。如果把个人的生育行为作为自我选择行为，那么城镇居民受到的利益损失并不小于甚至大于农村居民。近年来实施的“双独二孩”政策和目前开始实施的“单独二孩”政策都有利于逐步缩小农村居民和城镇居民的人口政策的差异。因此，人口政策改革是一个基于城乡一体化目标下的城乡关系调整过程。

       (三)人口政策改革是代际关系的调整和重构

       从历史角度看，人口政策对于不同历史时期的公民的影响具有明显差异。由于人口再生产的特殊性，错过生育年龄的人群不可能再生育，因此人口政策只对处于生育年龄的人口有效，这是人口政策与其他经济社会政策的明显不同之处。20世纪70年代至80年代，最早经历计划生育政策的公民为落实计划生育基本国策作出了贡献，而目前这部分人群绝大多数已不能再生育。随着人口政策的逐步调整，“双独二孩”政策开始实施，是对最严格执行了人口政策人群的某种程度上的补偿。随着人口发展形势的变化，目前具备了进一步放宽人口政策的条件。在这种情况下，允许“单独”人群生育两个子女，通过跨代生育补偿，有利于促进代际的利益均衡，体现了国家对计划生育群体差异化贡献的认可。

       七、渐进式改革是中国人口政策改革的最优路径

       人口政策改革不是一个单纯的技术问题，其路径的选择取决于对多种因素的综合考量。全面深化改革的大环境和中国人口问题的自身特征决定了渐进式改革是人口政策改革的最优路径。

       (一)改革的顶层设计决定了人口政策改革的基本路径是渐进式的

       人口政策改革是我国全面深化改革的一个组成部分，这决定了人口政策改革必然在总体改革的大背景和大框架下进行。渐进式改革是中国改革的基本模式，这一模式的形成具有深刻的历史背景，在新的历史时期仍然具有现实意义。中国改革已到攻坚期和深水区，任何改革都涉及利益结构的改变。不同领域的改革相互交织，某个领域的改革必然要受到其他领域改革的约束。作为众多改革的领域之一，人口政策改革也是如此。人口政策改革与教育、医疗、就业、社会保障、户籍制度等诸多领域密切相关。《决定》对于一些难度较大的领域仍然保持了渐进式改革的基调。例如，针对退休问题，提出研究制定渐进式延迟退休年龄政策；针对公共服务问题，提出稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖；针对教育问题，提出逐步推行普通高校基于统一高考和高中学业水平考试成绩的综合评价多元录取机制。在上述相关领域改革取得实质性进展之前，人口政策改革无疑需要采取谨慎的态度，这有利于降低改革带来的成本和风险。在这样的背景下，《决定》明确提出逐步调整完善生育政策，其实质就是采取渐进式改革路径。

       (二)渐进式人口政策改革有利于防范和化解可能出现的风险

       渐进式人口政策改革的基本含义是，以放宽生育限制为改革的主要方向，沿着“一孩半”(农村)和“一胎”(城镇)→“双独二孩”→“单独二孩”→“普遍二孩”的基本路径，根据不同时期的情况逐步推进人口政策改革。采取上述渐进式改革路径有利于避免改革过程中的生育高峰带来的问题和风险。一次性放开“二孩”政策必然带来相应的生育高峰。相关测算显示，如果现在放开“二孩”政策，2050年之前中国人口将处于持续增长状态，2050年人口将达15.2亿，比不施行单独二孩政策之前的政策情况下多出2亿人。相比而言，“单独二孩”带来的人口波动要小得多。“单独”二胎政策在全国范围内将影响1500万至2000万人。如果现在实施“单独二孩”政策，到2030年中国人口将达到最高峰(约14.5亿)，从人口峰值出现的时间看，“单独二孩”政策和现行政策并没有明显差异，都是在2030年左右。

       不同地区的现有人口政策存在差异。例如。就农村而言，有的省份实行“普遍一孩”政策(如北京、天津、上海、江苏、重庆、四川)，有的实行“一孩半”政策，有的省份实行“普遍二孩”政策(如青海、宁夏、西藏、海南、云南)。一次性放开“二孩”政策将使得不同地区政策在很短的时间内趋于一致，从而可能造成地区间人口波动较大，不利于地区间人口政策的相对连贯性。

       渐进式改革有利于平衡不同群体之间的利益关系。例如，针对社会抚养费的争议颇多，在实际执行中也存在较大困难，执行率不高。如果一次性放开“二孩”，那么针对新政策之前的社会抚养费的征收将面临更大困难。如果对之前的政策外生育行为免于征收社会抚养费，显然有失公允。从直接影响人群来看，“单独二孩”政策明显小于“普遍二孩”，减小了改革可能在不同群体间的影响。

       此外，人口政策改革将带来短期内出生人口增加，必然增加医护、学前教育等与新生儿和幼儿相关的社会服务需求。渐进式改革有利于为相关领域的配套措施准备提供时间。

       任何改革都有不确定性。人口政策改革对于人口、经济、社会发展带来的直接和间接影响可能还未充分考量。考虑到出生人口的不可逆性，采取渐进式改革，加强对改革过程中人口态势的监测评估，及时发现和解决问题，是完全有必要的。

       八、结语

       随着“单独二孩”政策的陆续实施，中国人口政策改革进入新的阶段。任何一项公共政策的制定和实施都离不开利益相关者的广泛参与，一项具有广泛共识基础的公共政策才能真正得到有效的贯彻落实，才能经得起历史的检验。显然，新人口政策的实施效果还有待观察，伴随而来的争议仍将持续。人口政策改革需要广泛听取各种观点。从学术层面看，人口政策改革将是一个从争论趋于共识的过程，对于既有的和可能出现的新问题继续深入探讨，仍然是完全必要的，即使现实层面的改革路径已经清晰。未来的人口政策改革必然是一个需要深入思考、慎重决策、稳步推进的过程。

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