南京国民政府的省政府合署办公问题探析，本文主要内容关键词为：国民政府论文,探析论文,南京论文,省政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K263文献标识码：A文章编号：1001—4667（2007）06—0123—06
20世纪30年代，南京国民政府的省制改革呼声不断，“但欲改定全国一致均可通行之省制，恐一时尚不易办到”[1](p.180)。南京国民政府一方面探求省制改革的具体办法，一方面适应形势需要，对省政府组织办事制度进行改革，实行省政府合署办公，以提高行政效率，实现政府的意志统一和权力集中。本文试分析南京国民政府的省政府合署办公制度的缘起、运行情况及实际效果等。
一、省政府合署办公的缘起
南京国民政府实行省政府合署办公，主要是缘于改革省制问题。南京国民政府成立后，根据《省政府组织法》，省政府实行的是委员制。但委员制不断遭到社会各界的批评，1933年2月，国民党第四届中央执行委员会会议上，石瑛等七委员，鉴于省政府委员制责任不明、运用不灵，向大会提出“取消省府委员制，改为省长制以利行政”一案，会议原则通过并决定提交政治会议研究。《大公报》的一篇社评明确指出：“委员制度，决不适于生存，必须有所统率，明定权责”[2]。蒋介石认为，“现行省府委员制流弊迭见，拟改省长制”[3]。足见，改革省府委员制的呼声非常强烈。
蒋介石在强调刷新政治、改革省制时，认为省制有三点弊端需要改进：第一，就现制本身来看，为头重脚轻、基础不固。论组织省庞大而县缩小，论经费则省极巨而县极微，治官的机关太多而治民的机关太少，伴食高官的人员太多而深入民间的人员太少，政令均成具文，这是最大症结所在。因此，需要缩小省府编制，扩大县府组织。第二，从横向来看，各厅、处骈肩而立，各成系统，各固范围，各私财用，涉及到两个厅以上的事务，往往迁延不决，权则相争，过则互诿。故“欲革除今日省政之弊，惟有打破各厅、处并立之分割局面，而并为整个一体之省政府”。第三，从纵向观察，省政府与各厅、处，县府与各局、科，均截然形成两级，中央的部、会把省府的厅、处作为直属机关，省政府的厅、处也把县府的局、科当作直属机关，彼此直接行文，导致省府与县府间存在层层节制的流弊，因此，必须使整个省府对中央院、部负绝对责任，整个县府对省府负绝对责任。但中国省区广大，各地政治、经济、文化均有差异，若“以一种通行之政制，强令同时实施，亦恐削足就履，扞格难行”[4](pp.357～359)。因此，蒋介石经张群建议后决定先实行省政府的合署办公制度以改革省制。
1933年9月，蒋介石征询湖北省政府主席张群对省政府组织的意见，10月，张群致电蒋介石：
省府各厅处，似可于现制之下，先行合署办公，一切文书，皆以省政府名义行之，各厅处主管事项，由各厅处长副署。则各厅处上对主管部省政府，下逮各县及各厅处，相互间往来层转文件悉皆省去，准此推之，人员经费，自可节省其半。省府所属，除保安处经费，系按军事机关编制，应另议外，综计省府及四厅经，临各费，全数共百十一万九千余元，若能节省半数，适当县政经费二分之一，即有出入，其差数当亦不远。此制果行，上之省府有意志统一之效，下之各县无政令纷繁之苦；廉陛既撤，情感易通，又不仅于节省经费而已。[5]
张群提出了以省府合署办公解决省制的对策，分析了如何实行合署办公及合署办公的好处。因此，张群是南京国民政府实行省政府合署办公的最初提出者。接获张群的电报，蒋介石认为“合署办公，当能加以相当之矫正，自不容疑”。但对于实行合署办公存在一些实际困难和需要进一步考虑的问题，复电张群：
亟应预为考虑者，例如省会中是否有能容纳省府及各厅处于一堂之公署，尤为先决条件，如其无之，亦只能集合各厅处之主管人员，日诣省府承值，或一切文件，悉由省府总收总发而已。由前言之，省府与各厅处问，依然各地办公，其散漫无约、混淆不清，正类今日军委会与军参训监各部院之关系，殊无足称。由后言之，集各厅处之文件，悉由省统收、分办之后，概须主席核行，厅长副署，一人之精力时间有限，能否肆应裕如，亦属疑问。如认真钩稽，将多所积压，反有欲速不达之叹。倘草草了事，随同划诺，则行政监督之作用全失。凡厅处所为命令处分之不当者，主席均不能再行中止或撤销之，无法以济其穷。且一省政务，较之中央一部更为繁杂，向例部中之司署，如所属机关较多者，为便利事务之指挥起见，须得发布署令，不必事事请示于部而后行，则各省之厅令，恐亦不能完全废止，即四厅之中，民财与教建之情形亦各有不同，意此诸端，均宜妥为规划，详加厘定。[3]
同时，蒋介石把张群的建议和自己对合署办公的一些看法，又分别电豫、皖、浙、苏、赣等省政府，征询对省制改革的意见，希望共同研究。皖省主席呈复指出：合署办公在精神不在形势，民国以来，合署办公及分厅办公，均已实行，结果利弊互见，皆因有合署之形势而无统一行政之精神。浙省主席呈复：“合署办公集结各厅于一整个省府之内，则在任何制度之下，均能收统一简捷实效，本省刻正计划进行”[6]。但河南省政府主席刘峙却反对合署办公[7]。张群提出的合署办公的主张受到社会舆论的关注，1933年10月14日，《大公报》发表《省政改制问题》的社评，对合署办公“完全赞同张氏提议”。合署办公一时成为舆论宣传的热点话题之一，《大公报》多次发表社评和文章，评论和报道省制改革和合署办公的进展。
1934年3月，南昌行营秘书长杨永泰在各省高级行政人员的集会上就省制改革发表评论，提出六项原则性意见，均涉及合署办公。第一，彻底的合署办公，事属必要，如无适当房屋，可另建规模宏大的新公署。第二，省府机关只应设民、财、教、建四厅及秘书、保安两处，不宜再设其他厅处机关。第三，各厅处向上、向下的行文，均应由省府主席核行，主管厅、处长副署。第四，各厅、处长直接对省府负绝对责任，省府对中央负责任，各厅处与中央各部会，彼此不直接行文。第五，省府秘书处，应延用专家。第六，省府及各厅处如合署办公，必须将原有人员、经费核减一半，并将节约的余款移作县政经费[1](pp.179～180)。同时，他主张以此为基础制定一种方案，由湖北等五省或集会的十省先行试办，以增进行政效能。
省政府合署办公经张群的提出、蒋介石的决策、杨永泰的推动，前后近一年的酝酿和往来商讨，1934年7月，南昌行营颁布了《省政府合署办公办法大纲》，省政府合署办公进入实施阶段。
二、省政府合署办公的施行
南昌行营颁布《省政府合署办公办法大纲》，规范了各省政府实行合署办公的具体办法，从法制层面予以确认。办法大纲共十四条，明确实施省政府合署办公的目的，“力谋地方政务之推进、保持省府意志之统一及增进一般行政之效率”，规定秘书处、民政厅、财政厅、建设厅、教育厅、保安处均应并入省政府公署，“应于可能范围内尽量并入，至少先并入民政厅及保安处”[4](p.346)。省政府合署办公后，一切文书概由省府秘书处总收发，省府所属各厅、处上对中央院、部，下对专员、县长或市长及其所属之科或局，均不直接往复文书，而以省政府名义行文。
省政府合署办公，不仅是办公的集中、公文的统一，而且要以合署办公来促进政府机构的改革。《省政府合署办公办法大纲》规定，省政府合署办公后，各厅、处及其所辖各机关的组织、职能，需要重新划定，厉行裁并，目的是要系统分明、员额减少、工作紧张、提高行政效率。省政府秘书处的改革需裁并现有组织，设立文书、会计、庶务三科和技术、法制、统计、公报四室。省政府及各厅、处的经费，应集中管理，省政府及各厅、处的文书，应采取科学的管理方法，务期迅速、缜密、简便。经上述改革后，节约的经费，应全部拨付各县以增加县政经费。同时规定，合署办公先在湖北、河南、安徽、江西、福建等省份实施。经过两年多的试行，1936年10月24日，行政院公布《省政府合署办公暂行规程》，共十五条，强调了合署办公的目的是“力谋地方行政效率之增进及缩减行政经费、以扩充县行政经费”[4](p.365)，内容基本和前述一致，只是实施的范围由五省扩大到一般省份，同时终止前一法规的实施。此外，行政院公布《省政府合署办公后诉愿管辖程序办法》，对省政府合署办公后的司法管辖程序做了规定并给以解释。这些法规的颁布，为省政府合署办公的施行，提供了具体的法制层面的保障，有助于省行政制度改革的推进。
从各省实施合署办公来看，时间先后不一，组织设置有差别。湖北省主席张群为省府合署办公建议人，“且欲一试效果，故决定实行合署办公”[8]，但合署办公利害关系极大，除省政务会议讨论外，各厅、处长主管经多日数度商讨，主要涉及各厅处办公费如何节省、经费如何支配、行文方式、房屋、人员如何选配。该省合署办公实际分两步，“定于二十三年度，先行于公文方面试行合署”，各厅处与省府间的往来公文，如呈文、指令等等，“概以签条行之”，此项办法经“省府以八七一号训令饬各厅处遵行”[9]。杨永泰担任湖北省主席时，省府虽实行合署办公，但由于房屋所限，合署办公有颇多不便，因此于省署内建筑两幢并立的大办公厅，改善了合署办公的条件。
1934年1月1日，广西实行合署办公，是全国最先实行合署办公的省份。1934年9月1日，河南省实行合署办公，先是秘书处、民政厅、教育厅、保安处合署，财政厅、建设厅在省府公署扩充后并入。该省合署办公后，省府及各厅处所发的文件，每日需择要分类、摘由列表，送公报室由其汇编后，分别送省主席及各厅处，这是与他省不同之处。安徽省政府实行合署办公的时间，大致与豫省相同。江西省于1934年9月21日实行合署办公。1934年10月1日，福建省实行合署办公，先是秘书处、民政厅、建设厅及保安处并入一署办公，财政、教育两厅在公署改建后并入，但办公程序，须依照省合署办公施行规则。察哈尔省1935年1月起开始合署办公。1935年2月10日，四川省实行合署办公。山西省1936年9月16日起，将秘书处、民政、财政、教育、建设四厅，重新组织一处实行合署办公。该省府还拟定合署办公办法21条，经省单行法规编审委员会审查后，经9月8日省府委员会议修正通过。
各省实行合署办公后，均按照规定对机构进行了重新设置，内部职能更加明确、合理，部分省合署办公后的组织简况见表1：
表1 河南等省合署办公组织简况表①
省份河南 安徽江西福建
四川山西
秘书处 两科及四秘书室、两科 秘书室、两科及 秘书室、三 秘书室、两科及四室③
秘书室、三科、视察室、
室②及四室四室科及四室 统计室、编审室
民政厅 秘书室及四 秘书室及三秘书室及三科秘书室及
秘书室及三科
秘书室及四科
科 科三科
财政厅 秘书室、四 秘书室及三秘书室及三科秘书室及
秘书室及三科
秘书室及三科
科、省金库 科三科
教育厅 秘书室及三 秘书室及三秘书室、督学秘书室及
秘书室及三科
秘书室、督学室及三科
科 科室、三科两科
建设厅 秘书室及三 秘书室及三秘书室、技术秘书室及
秘书室及三科
秘书室、技术室及四科
科 科室、两科三科
保安处 办公室及四 机要室、视察 处长办公室及处长办公
处长办公室、政训主任
科 室及三科 两科室及四科
办公室、军法室、视察
④
室、三科
三、合署办公制度的效果及简评
南京国民政府合署办公制度施行以后，其效果已经初显。具体来看有这几个方面值得关注：
（一）经费节省、人员减少。省政府合署办公制度施行后，各厅处的会计、庶务等统一于省政府，这样政府采用集中、统一的财务收支计划、物资配备计划，有利于控制经费的支出和合理使用，促进办公环境的整齐清洁。同时，各厅、处长失去经费的支配权，可以避免财权分散与多头支出，各厅、处的会计、庶务人员裁减，均能节省省政府的开支，增加县政府的经费。比如，广西省合署办公后经常费减少百分之十，办公费减少百分之二十八[10]。此外，湖北、河南、安徽、江西、福建等五省实行合署办公后，经费均有相当的节省，具体见表2中所示。
合署办公后人员有所减少。比如，广西省合署办公前公务员为570人，合署办公后521人，减少49人[10]。湖北省政府合署办公后，省府及各厅、处大举裁员，裁去的达三分之一以上[11]。江西省合署办公后公务员总数虽无变更，但“职员不增加，而新室能设立，实际是等于人员之减少”[12]。人员的减少，又有利于节省经费。因而，省政府合署办公的推动者、实行者的湖北省主席杨永泰慨叹，自合署办公以来“不知节省了许多人力与物力”[1](p.127)。
表2 湖北等省合署办公经费节省简表（单位：元）⑤
省份 湖北 河南 安徽 江西 福建
年节省经费
293872
237085309164132621121681
（二）责任明确、政令统一。省政府实行合署办公以后，统一以省政府名义对外行文，各厅、处上对各院部会，下对各专员县长，不得直接行文，各厅、处长均须对省政府直接负责，即可克服事权不专、责任不明的弊端，同时省政府主席的权责加重，一般事件的决定权均掌握在主席手中，各厅、处长仅能签注意见，“此制实行，即能表示直接责任制之精神”[13]，避免了各厅、处办事互相推诿的缺陷，也不致省政府权力受限、形同虚设，确保了省政府职责的明确和政令的统一，有利于省政府意志的实现和权力的集中。
（三）行政效率提高。依据合署办公办法大纲规定，秘书处组织扩大，设置技术、统计、法制、公报诸室，分别延聘专家主持政事，行政学术化的色彩较浓，有利于提高行政效率。其实，从行政学角度来说，合署办公是提高效率的一种方法，因为“行政效率全在责任，责任如不分明，职权如不专一，则有利群趋争夺，有弊则互诿责任”[13]。合署办公是政治机关的一种组织方法，变独立制为完整制，有利于提高行政效率。时任清华大学政治学教授的陈之迈认为：“政治机关有两种目的不同之组织方法：其一为使各种政治机关相互牵制，彼此互相监督，用意在防杜及制止政治机关滥用其职权因而侵犯人民之权利；其二为使各种政治机关通令合作，打成一片，用意在集中政治力量，提高行政效率”，我国“在政制之设计上当然应以第二项组织方法为标绳”[14]。显然省政府的合署办公体现了第二项组织方法，避免了政府机关层层节制、相互推诿、消耗时间和精力而降低行政效率的弊端。当时来华的德国政制顾问晏克纳在《改革地方政制之意见》中指出不实行合署办公会影响行政效率，“根据我从政的经验，凡机关之一部，倘不在一署之内者，则长官在管理上，将渐失其指臂之效”[10]。
提高行政效率是合署办公施行的效果，实际也是施行的目的。前文述及，无论是南昌行营制定的《省政府合署办公办法大纲》，还是行政院公布的《省政府合署办公暂行规程》，抑或蒋介石、杨永泰关于实行合署办公的讲话中，均强调要提高行政效率。行政效率一词在20世纪30年代“忽然喧腾于报刊舆论当中，出现频率极高”[15]，有关讨论在《大公报》、《益世报》、《东方杂志》、《独立评论》、《政治评论》等报刊上展开，南京国民政府成立了行政效率研究会，创办了《行政效率》、《行政研究》等刊物，“‘行政效率’成为支配行政制度的主流观念”[16]。因此，行政效率是当时南京国民政府实行合署办公的重要知识背景，合署办公制度正是实施“行政效率”总目标的一个具体的行政方法，适合于当时省制改革的需要。而在省自治尚未实现以前，实行省政府合署办公“以相调节，至称允善”[17]。当然，这一制度“只可视为过渡办法，至多亦不过行政组织上的改良，不能视为有永久性的地方制度”[10]。
南京国民政府实行的合署办公，是一项行政制度的改革，虽然实践中达到一定的效果，由于受南京国民政府政权自身性质的影响，这一制度的实行可能并不尽如人意，也不可能从根本上扭转南京国民政府的政治制度局限，但对于提高政府的行政效率还是有积极作用的。
收稿日期：2007—07—20
注释：
① 本表根据张景瑞的《各省合署办公之实施及其成效》、一萍的《省政府合署办公之经过及江西办理之情形》中的资料编制而成，两文均载《汗血月刊》第九卷第一期，1937年4月1日。
② 此处及后文的四室均指技术、法制、统计、公报四室。
③ 该省当局为综核全省政务并考察行政人员起见，于1936年1月特于秘书处添设政务综核室，设主任一人，受主席、秘书长之命，综核各厅处视察员及督学报告，并指导所属职员。下设三组，第一组设综核员三人，主席委任一人，民政厅、保安处各遴派一人，办理关于民政、保安事项；第二组设综核员二人，由主席委任一人，财政厅遴派一人，办理关于财政视察事项；第三组设综核员三人，由主席委任一人，建设厅、教育厅各遴派一人，办理关于建设、教育事项。其它实行合署办公的诸省，尚无此种组织。
④ 该省合署办公后，为节省经费起见，将警备处裁撤，该处所经办的一切事项，划归民政厅直接办理。
⑤ 此表根据张景瑞的《各省合署办公之实施及其成效》、一萍的《省政府合署办公之经过及江西办理之情形》中的资料编制而成。