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一、资源环境责任履行情况审计的可行性
1.国家层面主要法律法规和政策。
（1）法律法规。
①《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）。1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员第十一次会议通过，并以中华人民共和国主席令第22号发布的这部法律是我国环境保护方面的专门法律，其对地方各级政府、环境保护行政主管部门、具有环保责任的企事业单位等相应的环境责任进行了原则性界定。
关于地方各级政府责任，主要体现在保护和改善环境方面。《环境保护法》第十六条规定：“地方各级人民政府，应对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。同时在第十七条至第二十三条中，规定在自然生态系统、自然资源开发利用、农业环境、海洋环境、城市规划和城乡建设等领域，地方政府应该承担的环境保护责任。
关于环境保护行政主管部门的责任，主要体现在环境监督管理方面。《环境保护法》第九条至第十四条对环境行政主管部门的环境监管职责做出了明确规定，主要包括：制定环境质量标准和污染物排放标准；建立监测制度，制定监测规范，组织监测网络，加强对环境监测的管理；定期发布环境公报；对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟订环境保护计划；开展建设项目环境影响评估报告的审批以及对辖区内排污单位进行现场检查等等。
关于企事业等单位的环境保护责任，主要体现在防治环境污染和其他公害方面。《环境保护法》第二十四条至三十四条，规定了相关企事业单位的环境责任，主要包括：把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效污染防治措施；技术改造应采用环保型设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术；建设项目中污染防治设施应严格执行“同时设计、同时施工、同时投产使用”的三同时制度；排放污染物应按规定申报登记；排放污染物超标应缴纳排污费并负责治理；造成严重环境污染应限期治理等等。
②《中华人民共和国节约能源法》（以下简称《节约能源法》）。环境保护和资源节约是密切相关的。2007年10月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订通过了《节约能源法》，明确提出：“国家实行节能目标责任制和节能考核评价制度，将节能目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容”。对各级地方政府、节能工作主管部门和用能单位的节能责任进行了具体界定。
（2）国家政策和文件。
①《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发[2005]39号）提出落实环境保护责任的要求。在完善环境管理体制方面，要求地方人民政府对本行政区域环境质量负责，监督下一级人民政府的环保工作和重点单位的环境行为，并建立相应的环保监管机制，法人和其他组织负责解决所辖范围有关的环境问题。在加强环境监管制度方面，要求实施污染物总量控制制度，将总量控制指标逐级分解到地方各级人民政府并落实到排污单位。完善环境保护投入机制，创造良好的生态环境是各级人民政府的重要职责，各级人民政府要将环保投入列入本级财政支出的重点内容并逐年增加。要加大对污染防治、生态保护、环保试点示范和环保监管能力建设的资金投入。
在落实环境保护领导责任制方面，明确地方人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域和本系统环境保护的第一责任人，政府和部门都要有一位领导分管环保工作，确保认识到位、责任到位、措施到位、投入到位。关于科学评价发展与环境保护成果，要把环境保护纳入领导班子和领导干部考核的重要内容，并将考核情况作为干部选拔任用和奖惩的依据之一。坚持和完善地方各级人民政府环境目标责任制，对环境保护主要任务和指标实行年度目标管理，定期进行考核。
②《国务院关于加强节能工作的决定》（国发[2006]28号）明确建立节能目标责任制和评价考核体系。省级人民政府要将目标逐级分解落实到各市、县以及重点耗能企业，实行严格的目标责任制。要将能耗指标纳入各地经济社会发展综合评价和年度考核体系，作为地方各级人民政府领导班子和领导干部任期内贯彻落实科学发展观的重要考核内容，作为国有大中型企业负责人经营业绩的重要考核内容，实行节能工作问责制。
③《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（国发[2007]15号）（以下简称《综合性方案》）明确建立健全节能减排工作责任制和问责制，一级抓一级，层层抓落实，形成强有力的工作格局。规定将落实节能减排责任情况作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，实行“一票否决”制。地方各级人民政府对本行政区域节能减排负总责，政府主要领导是第一责任人。在科学测算的基础上，把节能减排各项工作目标和任务逐级分解到各市（地）、县和重点企业。企业必须严格遵守节能和环保法律法规及标准，落实目标责任，强化管理措施，自觉节能减排。凡与政府有关部门签订节能减排目标责任书的企业，必须确保完成目标；对没有完成节能减排任务的企业，强制实行能源审计和清洁生产审核。
2.上海市涉及资源环境的地方性法规和政策。
（1）《上海市节约能源条例》（以下简称《节能条例》）于2009年4月23日经市第十三届人民代表大会常务委员会第十次会议修订通过。涉及节能管理、节能技术进步和措施等八个具体节能方面，对区（县）政府、各行业行政管理部门以及能源生产和使用单位的节能职责做出了明确规定。其中第十七条明确提出本市实行节能考核评价制度，将节能目标完成情况和节能措施落实情况，作为对政府各行业行政管理部门和区、县人民政府及其负责人年度考核评价的内容。这一规定，为资源环境责任履行情况的审计监督提供了地方法规依据。
（2）《关于进一步加强节约能源工作的决定》于2006年4月26日由十二届市人大常委会第二十七次会议通过。决定要求加强节能工作的领导：市人民政府及其相关行政主管部门和区（县）人民政府依照法定职责，相互协作，组织实施节能工作，并应当完善管理体制和规划，确定标准，分解指标，加强管理，实行单位能耗目标责任和考核制度。
（3）《关于进一步加强本市节能工作若干意见》（沪府发[2006]9号）在节能工作任务中明确要开展节能考核，实行能耗目标考核责任制度，将节能降耗责任和成效纳入各级政府、各个部门目标责任制和领导干部年度考核体系中。市国资委负责配合各主管部门制定市属国有企业节能目标，纳入对国有企业的考核，并推进落实。
为了贯彻国务院关于节能减排工作部署，市政府印发了《上海市节能减排工作实施方案》（沪府发[2007]25号），与此配套，每年发布当年度节能减排重点工作安排及部门分工，以推进本市节能减排工作。这些文件中涉及的工作安排对如何开展资源环境责任审计实践具有实践指导作用。
因此，审计人员可以根据审计对象性质和行业特征，有针对性地选择审计内容，把握审计重点，以评价审计对象资源环境责任履行情况，揭示存在的问题。
二、资源环境责任履行情况审计的内容
法律法规和政策文件非常明确界定了节约使用资源和加强环境保护的责任主体，主要是地方政府、各级行业行政主管部门和企事业单位等。目前经济责任审计对象主要是地方政府、行政主管部门和国有及国有控股企业的主要负责人等三种类型。从依法行政的角度来看，涉及资源环境的法律法规和宏观政策等在不断健全，开展资源环境责任审计可以依据相应规定，并结合审计对象的特点和职责组织实施，进行检查，作出评价。
1.区（县）政府领导干部资源环境责任审计的内容。区（县）政府资源环境责任重点在辖区范围内的执行国家和上一级政府政策、宏观管理和决策、体制机制的建立等。
（1）节能环保工作机制方面。一是检查区（县）政府节能工作组织和领导情况，主要是建立节能工作领导小组，建立本辖区节能减排季度和年度工作例会制度，以此部署和推进本辖区节能减排工作；建立节能减排工作协调机制，落实节能减排工作部门责任制，将节能目标、指标和任务按部门职能分解落实节能任务。二是检查区（县）政府健全节能减排制度情况，主要包括建立健全节能降耗统计指标体系、综合评价体系、干部业绩考核评价体系。三是检查区（县）政府节能减排目标责任评价考核方案制定情况，主要关注节能量化指标在工业、政府机关、建筑等领域进行分解落实，将按总量限额目标、产值能耗下降目标及节能技改项目实施目标作为签约内容，把节能目标任务完成情况作为各部门业绩考核、奖励惩罚的重要依据，把节能工作考核结果作为领导干部工作业绩综合评价的重要内容，区属企业集团的节能考核目标由区国资委列入企业负责人的年度考核，和年终分配直接挂钩，同时把节能减排指标完成情况纳入区经济社会发展的综合评价体系内。
（2）贯彻落实节能环保各项政策的措施方面。结合市政府环境保护与建设三年行动计划，一是检查节能减排工程推进实施情况，如：推进辖区污水管网建设和纳管工作，推进清洁能源替代及脱硫改造，按规定推进完成辖区建成烟尘污染控制区或基本无燃煤区等等；二是检查产业结构调整推进情况，如经梳理辖区内高能耗、高污染等传统工业企业或生产线的关停是否按计划推进等；三是检查节能减排监督管理情况，如：在建设项目和招商引资过程中是否按照“批项目、核总量”严把项目准入关、是否按照《环境影响评价法》和污染物总量控制制度加强对建设项目环评的审批监管，对环评不过关的项目实施“一票”否决等等；四是检查辖区内推进重点节能工程、清洁生产和循环经济试点工作情况。
（3）区（县）政府对节能环保工作的投入情况。主要关注区（县）财力对节能环保工作的扶持力度，一是检查环境基础设施建设项目和环境保护资金投入情况，环保投入占财政总支出比重及变化趋势，分析节能环保投入的结构，分析节能环保投入结构是否有助于促进各项节能环保政策的落实。二是辖区内推进节能减排工作的扶持政策以及贯彻落实情况。
（4）加强资源环境管理基础工作情况。一是检查对辖区内重点用能单位日常管理制度以及执行情况，如摸清辖区内重点用能单位（年耗煤5000吨以上）包括用能设施、产值能耗、能源管理人员配置等基本信息，以利于有针对性地开展日常监管；建立重点用能单位的能耗统计监测体系和重点用能单位能源利用状况报告制度，推动重点用能单位开展节能对标管理，推进部分重点用能企业完成能源审计工作；加大对重点用能单位的定期和不定期的督察和监管力度。二是检查辖区内重点污染单位日常监管情况。如对重点污染排放企业强化现场执法检查，严厉查处违法排污，督促整改；对辖区内落地的重大项目开展实施效果后评估。
2.行政主管部门领导干部资源环境责任审计的内容。行政主管部门领导干部资源环境责任审计，主要关注被审计行政主管部门依据资源节约和环境保护法律法规等界定的目标责任制，结合机构职责定位所承担的行政职责范围内管理职责，履行资源环境管理职责和推动政策执行等。
（1）分解落实节能环保目标责任和考核情况。结合被审计行政主管部门在节能减排领域所承担的管理职责，检查是否将节能减排各项措施逐一明确时间节点要求，层层落实目标责任，如将节能减排目标分解到各区县、委办局和具体实施单位，并将这些指标纳入相关部门和单位的年度考核指标中。如：工业行业主管部门负责将节能减排指标分解到各企业，交通领域主管部门负责将节能减排指标分解到各单位，如分解到公共交通企业的车辆节能降耗指标等等；
（2）对环境治理设施稳定运行的监管情况。主要是加强对污水处理厂和燃煤电厂脱硫等污染治理设施的监管，以确保实施稳定运行，达到环境治理效果和目标。通过检查实施监管形成的文件资料，评价监管职责的履行情况。如：通过定期对污水厂和电厂脱硫设施飞行检查与运行情况分析，确保污水处理和脱硫设施稳定运行，提高设备投运率和污水厂污染物去除率和电厂脱硫效率。
（3）节能环保工作政策、制度以及机制创新情况。一是结合对预算资金审计中有关专项资金分配使用管理情况，检查部门建立健全相关节约资源和环境保护的管理制度和扶持政策等情况，评价政策在推进资源环境工作方面的作用等。如，为推进节能减排本市出台的《上海市节能减排，专项资金管理办法》，以及有关职能部门出台的配套扶持措施；为鼓励主要污染因子超量减排，出台《污水处理厂COD超量削减补贴政策》等等。二是关注市政府环境保护和建设三年行动计划中相应制度政策的建立健全情况，如燃煤电厂脱硝试点和污水处理厂脱氮除磷激励政策完善等等。三是对已有资源环境标准的修订完善，以符合节能环保要求的技术标准，适应资源环境管理工作新要求。如：2008年，市政府制发了《上海市环境保护标准化行动计划（2008-2010年）》（沪府办发[2008]24号），以发挥标准化工作在加强环境保护管理、引导产业结构调整、规范环保产品市场等方面的作用。四是推动有利于节能环保工作的机制创新。关注在机制、体制创新过程中存在的一些障碍和难点，通过审计揭示问题，提出完善政策、加强管理来促进形成节能环保新机制，以使得节能环保工作更富有成效。如：通过不断完善能源交易所平台建设，试点形成排污权市场交易机制；通过不断推进合同能源管理，形成市场化运作的资源环境技术服务体系机制，创造节能减排推进过程中新的经济增长点。
（4）对节能和环境治理的日常管理情况。主要关注严格实施“批项目，核总量”制度，加强对建设项目的环境管理，包括严格审核建设项目环境影响评价和“三同时”制度执行；加强对重点用能单位（市级单位年耗煤1万吨以上）管理，推进能源审计工作，加强对能源审计工作的管理力度，对能源审计工作进行审核和开展后评估，督促重点用能单位整改；检查企业能源统计上报汇总分析制度执行情况，根据企业每月能源消费情况和生产经营情况，实施有区别的日常监管以提高监管效率；提高对重点污染单位排污情况的监测频率，加大对超标排污单位的执法监督力度，督促企业积极治理环境。
（5）节能环保预算资金分配使用管理情况。通过被审计的行政主管部门年度预算安排情况，检查节能减排专项资金分配的合理性。检查是否根据工作重点，在资金支持方面有所侧重和倾斜，如通过资金投入结构，分析行政主管部门在产业结构调整和节能技改等重大节能项目和工程、环境治理基础设施建成工程以及清洁能源和可再生能源利用等方面，是否按照计划进度加以推进，揭示因资金安排不当造成的项目拖延，影响节能减排效果的问题等等。关注所在部门在节能科技方面专项资金分配比例，以及所涉及的科研领域，评价资金投入对推进资源环境政策落实方面发挥的作用。这部分审计内容可以与上述政策、制度审计情况相结合，以进行较为全面的评价。
3.国有及国有控股企业领导人员资源环境责任审计的内容。从资源环境政策的执行者的监督，对企业内部工作机制健全、加强管理、增加节能技改投入以及科技创新等微观层面进行评价。
（1）工作机制建立情况。主要关注建立健全以企业主要负责人为主的节能减排工作领导小组，并构建企业内部层层落实、各负其责的节能减排管理体系；根据与主管部门签订的年度节能减排目标责任书，将指标在企业系统内进行分解落实，做到一级落实一级，上级考核下级，将分解的指标任务纳入经营责任合约（书），作为年中考核的一个依据，与企业工资总额和主要负责人薪酬挂钩，对未完成节能减排考核指标的单位，追究主要负责人责任；明确专职部门或安排专人负责节能减排工作，协调管理日常节能减排工作。
（2）项目实施和管理情况。主要关注加快淘汰或更新高能耗、低效益的用能设备，如对国家明令禁止使用的高耗能用电设备应坚决停止使用；加强对企业重点节能环保项目管理，如对烟气脱硫等重点节能环保项目进行重点跟踪，确保按计划建成项目，产生环境效益。同时加强对脱硫项目设备的运行和检修维护管理，实现平均投运率和平均脱硫效率指标；加强新增项目用能管理，推进新上项目能耗环保达标，从项目设计阶段就紧抓节能，推进新投产项目能耗指标快速达到设计指标；对老产线、老设备利用定修、年休、大修机会，加大节能改造投入。这部分审计内容可以结合企业节能技改投资占年度固定资产总投资的比重作出分析评价。对于重点耗能企业，节能技改资金占项目总投资比重要达到规定的考核指标（20％）。对于集团性质的企业，要关注组织推进系统内重点节能工程和节能技改项目情况，检查是否按照计划进度完成项目建设。
（3）节能减排基础管理工作情况。主要关注建立健全适应节能减排基础数据统计的内部信息管理系统，有条件的可以对该信息系统进行审计，以保证信息系统产生数据的准确性，为审计人员核查能源消耗和减排数据的准确性提供复核路径；定期对企业用能情况、能源利用率、减排数据等进行分析，分析异常数据产生的原因，采取措施加强管理，提高能源利用率和达标排放污染物；健全对标体系开展工艺查定，对主要产品的材料消耗、能源消耗设定控制目标，同时修订或增补能源计量和统计规定，建立主要装置生产周报、旬报制度，以及环境治理设施运转日报、月报和年报制度，完善用能设备台账、对设备用能需求进行统计，改善能源和环保统计数据质量；开展能源审计工作，并按照能源审计揭示的问题和漏洞，制定整改措施，检查整改措施执行情况和达到的效果。
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