从制度经济学的角度探讨国有资产管理的基本框架，本文主要内容关键词为：经济学论文,框架论文,国有资产管理论文,角度论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123.7文献标识码：A文章编号：1005-0892（2004）04-0046-04
一、正确认识我国国有资产的产权归属
阿而奇安提出这样一个论点，在一个社会中，当两个或更多的个人都想得到同一种经济物品的好处时，必然隐含了竞争。竞争的冲突要通过这种或那种方式来解决。根据阿尔奇安的观点，限制竞争的规则通常叫做产权规则。在给定一组产权约束的条件下，决定赢家和输家的准则就出现了，而当产权规则改变时，这些规则就会发生变化。如果这个标准发生了变化，赢者与输者的分配也就发生了变化。从我国国有资产的管理来看，我国国有资产的管理仍是分级管理的模式，从所有权的主体看，我国国有资产属于全国人民，人民是一个集合概念，她不具有法人主体的地位，管理国有资产的出资人的权利自然就落在了各级政府头上。随着所有权的产权规则的变化，相应的管理体制也要相应变化，下面我从产权的归属来谈一下，我国现行的管理体制的问题。
（一）“统一所有，分级管理”的问题
现行的“国家统一所有，政府分级管理”国有资产管理体制，是由中央直接管理部分国有企业，大部分国有企业由省、市、县三级政府管理。在这种情况下，国有企业的所有权关系实际上是不确定的。虽然国家是现行所属企业财产的所有者，但实际上地方政府握有隶属国有企业中包括人事任命权，收益权在内的基本的所有者权能，通过公司制的改造、出让国有股权、收购、兼并等资本市场的活动，实际上也掌握有所管辖的国有企业的财产处置权。这种产权制度的矛盾在于：（1）地方政府尽管掌握了上述权利，但却不必承担所有者应该承担的责任，这不但抑制了地方政府发展经济的积极性，而且助长了地方政府从自身利益出发的侵权行为。在现实中，它产生了以下消极后果：第一，地方政府因没有产权，缺乏在本地区加强交通、能源等基础产业、基础设施的国有投资的积极性，从而抑制地方经济发展；第二，地方政府热衷于向本地国有企业收取各种税费，甚至凭借行政权力要求国有企业出资承担修路、建广场等地方基础设施建设，但国有企业因为税费负担太重而发生资金困难、甚至亏损时，地方政府却可以将企业脱困的责任推给中央主管部门；第三，在我国具体情况下，许多竞争性产业的项目仍是地方政府与外商合资兴办，否认地方政府的国有资产所有权，会挫伤地方投入的积极性；由于地方政府没有所有权，所以不能进行国有资产的重大决策。最后，它降低了地方政府对国有资产的监管效率，使国有资产大量流失。（2）增加交易成本。一是不同代理主体间的交易成本。由于中央政府和地方政府都是国有资产出资人的代表，其所授权经营的范围又有所不同，那么在国有资产的产权边界存在较大模糊区域的情况下，其交易区间和谈判空间自然会很大，由此产生的交易成本只会增加而不会减少。同时，又由于中央与地方在行政上的隶属关系与代理主体间的平等关系交错在一起，既相互作用，又相互影响。二是传导于企业的交易成本。分级代理行为形成的交易成本，最终都会传导到企业，成为企业不可逆的交易成本。（3）在中央和地方作为不同利益主体的前提下，各自存在着不同的利益取向，其对企业的关切程度也就不同。对于中央政府而言，追求的是企业的利润目标，以实现所有者权益的最大化；而对于地方政府而言，则更多考虑的是企业所承担的社会目标，如就业、城市建设、公共安全等。这种不同取向对企业的索取，加重了企业的负担，损害企业的长远发展，但还不至于影响到资产的安全。（4）不利于划清中央政府和地方政府之间的事权。因为产权不清，就会财权不清，也就会事权不清。我国国有资本收益的—个重要用途应该用于建立社会保障制度，而目前基本不可能进行中央一级的社会保障统筹，如果地方政府没有相应的国有资本所有权和收益，他们就会拖延甚至推诿社会保障的责任，这对于整个社会公平和社会稳定都是不利的。比较之下，分级所有有利于发挥地方在国企改革方面的能动性、创造性、灵活性，有利于加快国有企业的改革。（5）中央和地方在国有资产管理方面的权限不是很清楚。1998年以后，大部分国有企业都下放到了地方，地方政府对这些国有企业进行日常管理，但当牵涉到一些重要事务时，中央与地方的管理权限并不清楚，如国有股转让的审批权、大型国有企业改制方案的审批权等。（6）按照现行的“国家所有，分级管理”的国有资产管理体制，国家代表全体人民行使对国有资产的最终所有权，中央政府和地方政府则分别拥有中央和地方国有资产的管理权限。但是，由于中央和地方对哪些国有资产属于各自的管理权限没有明晰的界定，特别是由于出资人与受益人并不对称，责、权、利失衡，导致国有资产在纵向上的经营安全和经营效率的损失。同时，国务院作为国有资产所有者代表，不可能是国务院总理亲自去管理国有资产，而是要按照政府体制分解管理国有资产的权力，因而出现了许多政府机构分头管理国有资产的现象，即多头管理。多头管理等于无头管理，因为在多头管理条件下不可能做到责权利明确，因而往往是有利益和权力时都争着管，而有责任时，却是相互推诿，谁也不管。从而严重影响了我国经济的高效发展。（7）中央与地方在国有资产管理方面关系不顾。目前，中央把一部分大中型企业下放到地方，由地方行使管理权，而事实上，在很多方面地方政府作不了主。如，国有股权转让问题、大企业改制方案问题等，由于这些问题不能及时解决，拖延了国有企业改革的进程。
（二）“国家所有、分级管理”的管理向“分级所有”转变
我国国有资产尽管被认为是“全民所有”，而且只有中央政府而不是地方政府才能代表“全民”行使所有权，但事实上，十几万家国有企业分别由中央和各级地方政府所控制，这就是我们目前的“国家所有，分级管理”体制，“国家所有，分级管理”体制有其历史渊源和历史合理性，但经过二十多年的改革开放，这种体制的确产生了许多摩擦。相比之下，分级所有还有利于发挥地方在国企改革方面的能动性、创造性、灵活性，加快国有企业的改革。当然，实行分级所有制度需要循序渐进，要谨慎，要充分考虑和协调方方面面的利益。
我们认为，我国的国有资产管理应该由分级管理改为“分级所有”。首先，十六大提出了对国有资产“统一所有，分级管理，履行出资人职责”。从产权的角度来看，分级行使出资人的职责，也就是行使所有者的职能，但是，我国国有资产的管理长期以来受分级管理体制“路径依赖”的影响，“分级管理，履行出资人的职责”，也脱不了分级管理的模式，只是在分级管理的基础上，管理的权限有了一定程度的放开。从理论上讲，由哪一地区的人民所创造的物质财富，来源于哪一地方的税费收入，就应属于哪一地区人民所有，其次，从初始的委托代理看，委托人由全国人民变为特定地区的人民，委托人的规模缩小，每个委托人分享到的财富就会增加，进而监督的积极性就会提高，投票选举中的“搭便车”的行为就会减少，代理人受监督下的积极性也相应会提高，从而委托代理成本就会下降。第三，“分级所有”能够使归属地方政府的那一部分资产配置于特定范围内（地方）的企业中，即该部分的最终代理人规模减少，进而使地方政府比原来的中央政府有更多的时间和精力去管理这部分资本，也使监督的针对性增强，监督的效率损失减少。这种“分级所有”的管理体制也大大减少了委托代理链条，原来的链条是：全国人民—全国人大—中央政府—地方政府—国资局或委—企业等，委托代理环节较多。按照信息经济学的观点，委托代理环节越多，最终代理人的工作积极性越低。改国家所有为“分级所有”后，中央与地方、上级与下级之间的委托代理环节取消，使国有资本的委托代理链条减少，并且国有资本归属的地方政府的级别越低，代理环节就越少，在其它条件不变的情况下，代理成本就越少。第四，它改变了国有资产所有权的割裂状态。在国家所有制下，地方和国家的所有者权利不清；在分级所有制下，地方政府获得了一部分国有资产的完整所有权，有助于实现责、权、利关系的统一，有利于调动他们的积极性，因地制宜地进行国有资产的经营和管理，从而大大提高其运行效率。第五，国有资产“分级所有”有助于明晰产权，塑造市场多元产权主体。在中央政府一家所有的模式下，中央政府经常对国有资产的管理权限进行无偿划拨，这直接造成了对产权的侵害和不尊重，也造成国有资产所有者缺位和吃大锅饭的局面，国有资产分级所有后，由于明确了国有资产的所有权，有望解决这种状况。第六，降低了在分级管理制下的交易成本。由于所有权的完整性，实行分级所有后，地方政府可以根据本地的实际情况，对其所拥有的国有资产的产权进行决策，降低了与上级部门之间的交易成本。
对国有资产的管理可以建立“分级所有”的形式，划分的原则是：由中央政府投资形成的国有资产，为中央政府所有；市、县、乡级以此类推。初始投资较为复杂而难以认定的国有资产，由上一级政府根据其规模影响、所在地等因素指定适当的所有者。每一级政府对于其所拥有的国有资产具有完整的所有权，包括收益、处置等各项权利。国有资产分级所有，也是国外普遍的做法。如美国的土地除私有的部分外，就分别有联邦政府所有的土地、州政府所有的土地、市政府所有的土地等。可见，国有资产的分级所有是可行的。
二、重构国有资产经营体系
（一）国有资产管理所有权主体设置的几种建议
目前，我国理论界基本上对我国的国有资产管理体制需实行“三层次”模式已达成共识，但在这三个层次具体如何安排的问题上存在分歧，分歧的焦点主要集中在最高层次，即在政府的国有资产所有者职能和社会经济管理者职能分开以后，谁来具体代表国有资产的所有者职能。目前具有代表性的观点有两种：吴敬琏认为，应在行政部门之外建立专门的国有资产管理委员会，行使所有者职能。为了让国资委摆脱行政干预，这个委员会应隶属于全国人民代表大会。在国资委之下再设立控股公司层次和国有企业层次。另一种观点对三层次的设想与吴敬琏的看法基本相同，有所不同的是国资委的“上级部门”应该是谁。这种观点认为，国资委应直接隶属于国务院或通过隶属于国务院下属某个部门（如行业部或财政部）而间接隶属于国务院。理由是国家的社会经济管理职能与国有资产所有者管理职能，是国家管理社会经济活动的两种手段，它们之间只能适当分开，不能绝对分离。
我们认为，国有资产管理委员会不应设在全国人大，主要理由为：第一，由全国人大来行使国有资产的重大决策权在制度上没有可行性。我国国有资本庞大，国有资产的质量千差万别，数量众多，如果所有有关国有资本的重大决策都召开人代会来解决，这种运作的成本太大。第二，在全国人大属下设立国有资产经营管理部门专司国有资本所有者职能，与人大是国家最高权力机关和立法机关的职能不符，资本所有者的最基本的职能有三个：一是资本的剩余索取权；二是选择经营管理者的权利；三是重大决策权。如果人大属下的国有资产经营管理部门要履行这三个基本职能，就必须以股东的身份通过董事会来参与公司治理，这种由立法机构和权力机构来干预企业的经营活动比“政企不分”可能更糟，因为人大的职能主要是行使立法权和监督权，由人大属下的机构来参与公司治理，又由人大来行使立法权和监督权，等于自己监督自己，这样就把立法权、执法权和监督权统一起来了，而不是分立。第三，由全国人大下属的国资委来行使所有者职能，就会导致数万家企业难以决策。
（二）新型的国有资产运营监管体制
通过对国有资产所有权主体设置的几种建议的分析，我们认为，我国的国有资产管理体制应为：在国务院之下设立国有资产管理委员会，国资委作为我国国有资产的所有权的代表，委托控股公司行使所有权，对授权范围内的国有资产进行经营管理；控股公司对授权范围内的国有资产根据生产经营需要，以出资者的身份分别投入到各生产经营性企业，使之成为自己的全资、控股和参股公司，形成以产权为纽带的母子公司关系。建立国资委、控股公司、企业三级授权经营体制。各地所有的国有资产分别在各级政府部门内设立国资委，分别行使其所有者的职能。由此构成我国国有资产分级所有的管理框架。（见图）
对此框架下的国有资产管理部门——国资委、国有控股公司、国有企业三级管理的缺陷，可以用在人大之下设立一个产权监督机构来弥补三级授权体制的不足。把对国有资产的监督、管理进行分立。这一框架的优点在于：（1）把国家对国有资产的监督职能与政府的行政管理职能分开。国有产权的监督职能应由设立在全国人民代表大会下属国有产权监督的专门机构行使，这与由人大之下的机构来实行国有资产所有权的职能存在着根本区别，因为全国人大之下的国有资产的监督机构只要依法对国有资产进行监督，并不需要像所有者那样要干预国有公司的治理结构，而依法对国有资产进行监督与全国人大是立法机构和权力机构的性能相符合，这是其职能所在。国有产权的行政管理职能则由国务院的专门国有资产管理委员会行使；（2）把政府的一般行政管理职能与政府的国有产权管理职能分开；（3）把政府部门行使国有产权管理职能与国有产权的经营职能分开。（组建国有投资公司或国有控股公司）；（4）国有资产控股公司成立后，国有企业原来的行业主管部门成为不具有经营性的职能部门，只存在对本行业的业务的指导和管理。对原来部门的国有企业保护的现象也不再发生，从而保证了竞争性行业的公平竞争。从一定程度上看，国有企业在同行业中收集信息的费用将增加，市场交易的成本上升，但从长远来说，有利于提高我国的国有资本在市场竞争中收集相关信息的能力，培育其在市场上的竞争力。
按照上述特点构架的国有产权监督、管理和经营体系，在宏观层次上形成了国有产权的组织体系。隶属于全国人民代表大会的国有产权监督机构将对国有资产管理委员会和国有控股公司或国有投资公司行使监督职能；隶属于各级政府的国有资产管理委员会将对国有控股公司和国有投资公司进行行政管理，并解决了众多行政部门同时多头管理国有资产却又不负责任的问题。国有控股公司或国有投资公司是介于国有资产的唯一所有权主体和众多分散的国有企业之间的“中观”经营性实体，它将在国有产权监督机构的监督和国资委的行政管理之下独立开展资产经营活动。第一层次的国有控股公司或国有投资公司可以根据生产经营需要设立国有独资公司、国有控股公司、或用国有资产参股其他所有制形式的企业。第二层次的国有控股公司或国有投资公司将以国有资本经营为己任，以追求国有资产保值为目标。总之，建立以监督、管理和经营相互独立、相互分开的国有产权体系，从理论上明确了国有资本所有权主体，解决了国有资本所有者主体缺位问题。
三、解决国有资产所有权主体缺位的途径和方法
“国有产权监督、管理运营体系”的构建，部分地解决了“国有资产授权经营体制”中所存在的问题，但是有两个问题没有解决，第一个问题：委托人的责任没有量化到个人，从而不利于强化责任感。如，国资委及国有企业的盈亏如何负责，要机构中的谁来负责？如果没有具体人来负责，责任没有量化到个人，而由整个机构来负责，则会产生严重的外部性问题，即相对于机构中的每个人来说，他负责带来收益不由他个人独享，而由大家共同承担。第二个问题是：没有从根本上摆脱委托—代理关系所支付的高昂的代理成本，而且委托—代理关系中的所有权约束对代理人的激励和约束机制也有待于进一步完善。
关于第一个问题，我们认为应通过确立国有资本产权“人格化”的途径来解决，即国有资本产权所有者进入国有企业的治理结构。其具体实现形式是由国资委依照法定程序派出人员进入国有企业的董事会，确立国有资本所有权代表——董事人员与国资委关系是派出与被派出关系。国资委将国有资产的委托责任交给董事人员，由这些董事人员对国有资产的盈亏承担个人责任，使“外部性内部化”，强化国有资本所有权代表——董事人员的责任感。关于第二个问题，如何摆脱多层委托——理关系所付出的高昂的委托代理成本，我们认为可以把设立国资委及相应的层级制作为一个过渡措施。委托—代理关系中的约束机制和激励机制包括两个内容：一是对委托人的所有权约束和激励；二是对代理人的约束和激励。关于选择委托人所有权的约束和激励。国资委向国有企业派出董事人员，实行委托人的“人格化”，解决了委托人责任到人问题，但没有解决对委托人——董事人员的所有权约束和激励问题。从财产的角度来看，由于代表国有资产主体的董事人员并不是资本的直接投资者，国有资本毕竟不是他的个人资本，因而国有企业经营的好坏并不直接影响其个人损益。因此，有必要设立一个机制来解决董事人员对国有资本的关切度，强化国有资本所有权的约束和激励。这个机制是要使国有资本经营状况与董事人员的利益和风险成正相关。具体来说：（1）国资委应培育一个专业化、职业化的董事阶层，专门行使董事职能。（2）为防止董事败德行为，要对有可能成为董事成员者进行必要的监督审查和考核，董事成员应通过市场机制来选择，职业化董事不再具有行政官员的身份，要废止董事会成员由政府委派的做法。（3）建立董事人员的激励和风险机制。如果董事成为一种专门性职业的话，那么人力资本的，“资产专用化”原则对董事人员也是适用的。因此，一方面应设计一个合理的董事人员报酬制度，以激励其对国有资本的监护行为的责任心；另一方面，建立董事人员的“退出”机制。一旦董事人员对国有资本的监护出现严重的败德行为或不能满足国家收益的最大化甚至正常收益，国资委应令其“退出”职业化董事队伍，而且不能再成为政府的行政官员。关于对经理人的约束和激励，具体来说包括两个方面：第一，培育职业化经营者阶层。国有企业经营者职业化后，切断了他们与行政渠道的纽带，他们对国有企业经营的好坏将决定其命运。第二，确立对国有资本经营者的激励和约束机制。激励机制主要是确立对经营者实行企业家的报酬机制，这种机制一方面要体现企业家作为人力资本“资本的专用性”价值，更为重要的是要使他们的收入同国有资本运营绩效呈正相关，从而激发他们为实现国有资本增值的最大化而优化其经营行为。约束机制主要是确立经营者的“退出机制”，它包括两个内容：一是建立一个完善的经营者竞争市场，在岗的经营者将感到“市场上潜在经营者”随时可能取而代之的压力；二是建立完备的经营者“退出”制度。对经理人的败德行为要有严格的法律依据进行处罚，以此提高经理人败德行为的违约成本。
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