行政学的主体假设，本文主要内容关键词为：主体论文,行政学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1005-460X(2010)05-0010-05
一、主体假设在行政学中的内涵、地位与作用
主体范畴，其实是各学科对行为实施者和相应的责任权利义务关系的承担者的另一种表达形式，行政主体是行政行为实施者与行政责权义务关系的承担者。基于建构学科体系和学科研究的需要，各人文社会学科对主体模式普遍作了某种理论假设规定，对主体问题作了体现学科取向和学科特点的界定。主体假设包括了对主体内涵外延、本质特征及功能关系结构等各项假设性规定的界定，这正是各个学科研究视野角度和出发点之一。各学科对主体的界定是纯粹化的抽象概括，遵循严格的学科取径，是源于现实又高于现实的。正如韦伯所创的“理想型”概念，是一种纯粹的典型现象，是一种理想的而不是空想的纯粹，是在实践和实在基础上加工的纯粹的理想类型。它是一种假设前提，但不是脱离现实和存在的虚幻或乌托邦式假设。这种假设性并不影响对于学科研究的实际意义，也并不意味其蕴涵的主体价值理念是虚构的。主体分析取径上的纯粹化解析，是社会实践发展的需要，亦是理论上深入综合地认识事物本质所需作出的变通安排。没有这种纯粹化解析，难以适应与解释具体现实的复杂性，亦难以详尽细致深刻描绘社会现象的各个纵横层面，更难以指导和规范实践。
主体的问题深刻影响了行政学各个方面。其内涵外延影响着行政学理论的价值与技术取向，对行政学学科逻辑发展脉络和分析方法等方面，对准确理解主体在行政生活中的角色地位、功能作用和责任义务起到重大指引作用；既影响了“怎么样”的问题，亦影响着“应怎么样”的问题；更重要的是将行政角色层次纳入主体范畴，使得作为行政角色的每一具体的人即各级文官、公务员拥有责任主体地位和责任主体意识，让责任意识和主体感回归行政角色。主体的问题还影响着主体的行政精神层面，对主体的行政意识、行政道德、价值观、行政理想、行政心理等方面起到背景支持作用。行政学科要达到完善，走向成熟，既赢得独立又得到发展，必先确立行政主体实质。形象地说，行政主体之于行政学，如同阿基米德点，唯有了这个支点，杠杆方能架立，地球方能撬起，我们希望通过行政纯粹化分析建立行政主体假设这一阿基米德点认识和把握行政学。
经济取向的主体假设是“经济人”，社会学则以“社会人”为主体，政治学也有“政治人”的假设……主体的实质特征直接间接影响学科体系及其各构成要素的诸般方面。行政学科亦不例外，首先须得通过纯粹化方式建立符合行政实质要义的主体模式，确立行政主体内涵外延。遗憾的是，行政学科发展历程中，似乎始终忽略这个问题，更谈不上详尽的理论分析。行政学研究始终未能获得如同经济学等学科同等发展的原因固然很多，但没有明确的学科主体，是很重要的原因。行政主体概念残缺或不清晰，将极大损害、冲击甚至取消了行政学的独立地位。
二、行政学的主体假设的运用原则：形式的纯粹化
行政学的主体假设从大的学科视野来说属于行政学的形式研究的范畴，代表了对行政学主体形式合理性的某种诉求。不仅如此，笔者认为，现行行政学在整体上或主流上属于形式研究，包括公共行政、公共管理、公共服务、公共治理的各种理论，都主要代表了对某种行政形式的诉求，形式研究是其主体构成，进一步讲，现行行政学研究“言必称公共”，公共性被行政学各种形式研究视为理论核心和基本属性。从“名”与“实”角度考量，行政的形式意义应能承载、联结和包容行政的内容及其变迁，行政学研究不能忽视了形式的合理化、普适性问题。
行政学的形式研究包括主体假设应服从内容与形式统一，即“名”“实”相符的基本原则。行政学的形式研究“名”“实”相符原则其实就是行政学的研究形式要纯粹化，结合对公共性“名”不符“实”的批判，形式的纯粹化阐述如下[1]：
1.形式的开放性。合理化行政形式应为连接行政的价值与技术的双重内容提供载体支持，为行政价值和技术的要求及发展变化提供开放的窗口，形式合理化不能替代价值与技术合理化，不能脱离割裂行政的内容。
2.尊重内容与形式关系的客观性。现行行政学研究“言必称公共”，过分夸张了公共性作用机制和规范的力量，甚至完全颠倒了公共性内容与形式的关系。(1)就历史的现阶段而言，公共性内容和力量还远远未达到作为决定性作用机制和规范力量的实质存在的程度；而如今行政学却将其(公共行政、公共管理、公共治理)作为了普遍或先验的、实然或当然的形式和价值前提。(2)公共性的形式问题避重就轻转移为“众人之事”的形式。(3)公共性的逻辑是形式重于内容、形式决定内容，这是颠倒了的研究逻辑。(4)以点带面的片面性，行政学研究中公众参与的形式不等同于公共性实现的充分形式，即使是公共性的充分形式，也不是能可靠保障公共利益实现的充分形式。(5)何谓公共利益，何为公共性，谁代表又如何实现公共性，无论是内容还是形式缺乏准确表述，没有公认标准和共识基础。政府及其行政在实践或诉求过程中又多大程度上拥有公共性，也是值得商榷的。避免从公共性去界定行政学的研究形式，包括主体形式，这是一项基本原则。
3.形式的一贯性。现行行政学形式的研究对历史一贯性缺乏考量，沉迷于对未来的憧憬，急切于所谓“范式”的转换，形式研究缺乏足够的勇气正视现实和历史的行政实践。历史的一贯性是检验行政学范式的各种概念和理论表述适用范围的基本要求。从国家、政府和行政实践发展的纵向维度反思，以公共性和公共利益为出发点的现代行政学所概括的各种形式和范式经不住行政内容的历史向度的检验。行政管理学科是存在于当代的，但行政问题决不专属于当代，行政古已有之。公共性和公共利益并不是那个时期行政的基本功能，并不能作为历史一贯的基础。“不能把奴隶社会、封建社会的行政管理亦称之为公共行政或公共管理的”[2]。现行行政学的形式(公共行政、公共管理)缺乏现实关怀和政治基础，是务虚的。
4.形式的普适性。现行行政学形式的研究缺乏普适性，形式概括不了内容的多样性和主体的多元化。从横向外延看，形式要能概括内容的多样性。首先，行政学研究的形式不能回避或淡化行政的政治统治内容和利益博弈过程；其次，行政内容、行政主体的多元化要求行政的概念应具有抽象、普遍的内涵。行政管理并不仅仅属于国家政府，在下列类型组织亦存在有行政管理事务：(1)企业(公司)行政管理被视为属于私人行政的范畴，从技术和形式的角度看与政府行政管理没有多大的区别；(2)部分非政府组织作为新兴行政主体也有行政管理职能；(3)人们往往被“政治与行政”二分法和“立法、行政、司法”三权界定所迷惑，认为行政与政治、司法是截然分立的，政治系统、立法系统和司法系统不兼容行政行为，其实，除立法、权力资源分配与政治行为外，政治系统、立法系统和司法系统也存在着大量行政性事务和行政行为，它们和行政系统的行政并无重大的技术区别，从形式和程序意义上而言，司法行为和行政行为是相似的。行政管理范围的扩大和复杂化，使得行政学理论范式表述的抽象性、普遍性成为难题，行政学理论把研究范围、内容、形式确定在政府行政管理或公共管理方面，拘泥于表象的定义和经验的描述就不再适宜了。
5.形式的纯粹化分析。行政学形式的研究，包括学科概念界定与定义，可以考虑采用社会学家齐美尔概括的“纯粹化”学科分析方法或构造韦伯所说的“理想类型”来进行。齐美尔所谓的“纯粹化”方法就是从单一的纯粹性本学科角度(社会交往的形式)出发解析本学科的研究对象及相应的社会事实与问题，建立一门纯粹学科，以用来演绎和指导本学科的经验理论。①韦伯所说的“理想类型”是一种思维建构、分析的框架、判断的尺度、比较研究的方法和描述表达的手段。它是将杂乱、个别现象综合安排到一个统一的分析结构中，是将具有典型意义的那些因素予以强调、突出、极端化或简化而取得的典型的现实，反映了社会历史文化现象的逻辑与规则。具体说，学理取径的解析不是基于经验现象的描述，而是从客观事实出发，通过抽象化，剔除内容、形式与过程的复杂性、复合性和多样性，而只保留其一般性，使复杂的事实一般化、类别化、简单化；通过典型化，寻找出最符合要求、能代表事实的典型例子和规定性；通过内容与形式的纯粹化，基于实证而非规范的分析，超越价值而非跨越价值的研究，从各异的内容和个别化的形式中提炼行政学的学理取径的共同基质和纯粹形式，排除其他次要成分和杂质对行政系统的影响，剔除不相关不重要的因素。行政学形式研究应通过借助抽象化、一般化、典型化、纯粹化的学科分析过程对行政学研究的形式进行解析和概括，从纷繁复杂的行政现象和经验事实中构造“理想型”的定义，再经完善以建立行政理论范式，用以指导和规范行政学的一般研究和行政实践。
三、行政学的主体界定
(一)行政学的主体假设缺失
行政学所研究的主体的假设前提又怎样处理呢？如果套用其他一些学科模式，当然可以参照“社会人”、“政治人”“经济人”、“复杂人”等模式假设有个“行政人”范畴的存在。但这样的解析处理，难以体现学科的实质性内涵和特征，“行政人”概念模糊，理解上有诸多争议，缺乏广泛的认可。西蒙就曾从行政决策的角度定义“行政人”，但并未成为公认的主体模式。整体而言，行政学的主体界定还缺乏比较系统的研究，大家对“谁在行政”、“行政是谁”熟视无睹。
行政学研究对主体的传统分析有两个基本特征：
(1)主体分析次序倒置。绝大多数社会科学的主体分析从人性论或人的属性推理界定作为个体的特定角色的人格主体，进而推广至作为个体的联合体：群体或组织，最后涵盖个体和群体的集合体(总体)，遵循着从个体扩展到群体、从群体再推及总体、从微观到宏观、自下而上的主体分析次序安排。而行政学则是反其道而行之，从政治前提和公共事务管理需要的社会前提出发，首先界定政府这一总体性主体组织，然后推演行政组织这一群体性主体组织，至于处于行政职位的行政角色则不过是整个机器上的一个零部件而已。组织渊源于政治与社会，个人渊源于组织。行政学自上而下的主体分析次序和行政的政治从属性与等级服从观念是一脉相承的。
(2)作为行政行为实施者的个体即行政角色，不具备主体资格，西方学者除西蒙的“行政人”概念以外，行政角色被排除在主体分析之外，这与其他社会科学人格个体是最重要的主体之一迥异。从法理上看公法的行政法人没有行政角色这一私法人格的主体地位，从实践看官僚制的科层组织也没有赋予行政角色以主体地位。从行政学学理的角度看，行政角色作为人格性主体，是行政行为的具体实施者，也是行政行为的责任主体，并不能因为行政角色的行为责任首先由其代表的行政组织承担而丧失了责任主体的条件。行政组织归根结底还是人的集合体，这是关键。
行政学对人性论有不少研究，但也就仅仅限于人性论本身，没有进一步的引申研究，且多为浅尝辄止。研究无进路的问题症结就在于行政主体界定的缺陷，一个不需要人作为主体的领域，人性论研究当然难有作为。
(二)“制度人”：代表行政主体
哲学意义的行政主体假设不应因为责任的内部安排而排除行政角色的主体地位。与其他学科一样，行政主体应该是人格性主体和组织性主体的结合体，而行政主体的基本属性是制度性(见后文)，因此，最理想的主体假设是这三个方面的汇合点即“制度人”。“制度人”是以制度性为基本属性，服从服务于制度，履行并承担制度规定的责任的行政主体假设。制度性是其本质属性，人格性是其依托体。制度性方面指导、控制、规范着人格性方面。
将理想的主体假设设定“制度人”，是从行政主体的形式意义上而不是实质意义上界定的。行政及行政主体的政治统治和公共事务管理双重内容的实质意义是糅合一体的，并且两者的关系地位随历史与社会的发展不断变化。行政及行政主体的形式意义不仅具有历史的一贯性，而且能承载联结包容行政主体的实质意义及其变迁。行政主体的形式意义在于制度性。唯有制度才能作为承担行政权力义务职责的载体，才能提供联系行政及行政主体的功能内容实质意义的形式结构；唯有制度性而非现实的人格实体才能准确概括行政主体的内在基本属性，行政主体依附于制度之下才具有合法行使职权的基础，离开制度的规定性，行政主体将不复存在，仅剩下剔除了行政权力职责而失去内在本质属性的人格实体，制度是行政产生、运转的依据，是行政主体之所以为行政主体的本质原因。“制度性”代表了行政及行政主体内在的本质方面，“人”，只是作为行政主体单纯外部形式和一般性意义的人格实体。制度性从责任规范、技术内涵、功能结构和过程形式等方面支配着行政及其主体的规定性。采用“制度人”来设定和代表行政主体，正是基于上述的理解而对行政主体理想模式的一种假设追求，是纯粹化形式的理想类型概念。
(三)制度性与人格性的统一
就行政角色这一主体层次而言，制度性是行政主体作为制度设定的责任主体所具有的内在本质属性，人格性则是行政主体作为社会角色而不止是行政角色所体现出来的人格主体属性。制度性与人格性的冲突、协调、平衡是行政主体外现(或外在)的一种基本现象。而对于行政主体所依附的人格主体的个体而言，还有一种内在的基本矛盾，即该人格主体作为行政角色与其他角色之间的矛盾。行政主体假设必须正视和处理好制度性与人格性，行政角色与其他社会角色的矛盾关系。
主体价值观念体系必须在制度性与人格性的协调平衡中建构发展。在主体意识体系中，一方面主体意识、主体价值必须服从服务于制度规范和制度所规定的既定秩序，制度性是主体的本质属性，制度性精神是主体意识的精义所在，制度是主体行政的合法性来源，也是主体行政的评价依据，对于主体，对于行政，制度始终是其运转的轴心；另一方面，制度又必须依赖人来运转，作为行政角色的主体又同时是人格主体，主体行为、主体意识和主体价值由人格主体来实施。就行政角色而言，人是制度性的人，制度是人的制度，两者依存与冲突，使得制度性与人格性关系密不可分，应理顺两者之间的联系。行政行为、行政意识是制度性行为、制度性意识，也是人的行为、人的意识，每个行政角色都正是处于制度性和人格性的交汇点上。
“制度人”的主体结构功能也应在制度性与人格性两个方面平衡统一地发展。(1)制度性与人格性有机结合才能构成行政主体这一结构功能统一体，制度性是行政主体的内在本质和实质内容，人格性是行政主体的外在物质形式，处于从属地位；(2)制度性与人格性良性互动是实现行政及行政主体结构功能的基本保障；(3)“制度人”的主体假设应平衡制度性与人格性两方面需求。
制度性与人格性两个方面的平衡不是均衡，其统一是有机的统一，是制度性较人格性具有优先和支配地位前提下的平衡统一，行政主体的人格性设定和发展须在制度性的规范要求框架之内。如果人为地将行政及行政主体分割为制度性与人格性两层面个别考察，分别追逐各自最大值，从制度性与人格性两条线分别发展以均衡两方面需求，企图得到行政最优、主体最优，这实质上是割裂制度性与人格性的有机联系，削弱了主体的制度性，漠视制度性对人格性优先、支配与限定，将主体的人格性的意义不恰当地抬高了，其结果并不能取得主体最优和理想平衡统一效果，反而冲击破坏了主体功能价值。行政主体服务于制度固然有赖于主体的积极努力、参与和敬业，不考察主体人格性的方面当然是不合理的。但制度性优先于人格性，没有制度性支配与限定行政主体的合法基础将不存在，制度性意义在主体的概念中居于核心地位，人格性意义在行政主体中只有在制度性支配限定下才具备存在发展的空间，只有在制度性范围才有主体的人格层面存在。制度性有独立的意义，而人格性则否，两者只能平衡不能对等或均衡。在更多的情形，主体概念是要限制人格性而不是发展完善人格性。
“制度人”所需纳入的人格性，除人的实体形式外主要体现在行政主体的职业人格和技术人格两方面。行政主体只需要考虑与行政职业和技术的相关人格方面要求即具备合理性，而无须为全方面人格意义的各种需求作出承诺或要求。对作为行政主体的个体而言，行政角色的人格性是相关的，其他社会角色的人格性与行政及行政主体无涉。在行政范围内，人格性的完整实现并非行政所应尽的义务，亦无理由纳入过多过分的人格性要素，理论上行政的内在逻辑并无此必要，事实上行政自身无法承担此类过多责任。行政主要责任义务在于对社会事务管理和公共服务上，与行政角色相关的人格性和为制度性所需的人格性才是“制度人”所要求的人格方面，加强行政主体其他方面人格性意义也许合情但却不合法不合理。
这样讲并非不要“人”格，不是将主体变为一个纯粹依附制度无生命热情的机器，亦不是可胡作非为道德品格低劣的主体。行政主体必须适当淡化、限制、合理规范约束人格意义人格性，这是对传统历史积淀和现实弊病的反思而得出的结论。中国无论在历史上还是现阶段，公法的行政主体饱受私法意义的不受约束节制无限膨胀扩大的人格性破坏冲击，进而将行政及行政主体庸俗化了，庸俗为人格凌驾于法制之上的主体，人治的主体，充斥人情人缘关系的人格化主体，谋私的主体。从规范批判角度，这样的人格化主体，已经背叛原本的宗旨。制度人是在人格方面受制度性支配限定的前提下，要求“人”服从服务于制度的一种理想主体模式，其实质在于排斥私人领域对公共生活的渗透和控制，避免制度设计和责任机制对“私人”问题的错位缺位，摈弃人格性过度附加所带弊端，克服人治传统，使行政主体具有应备的良好职业品质、责任意识和制度性精神。
(四)制度性的压抑问题
压抑论是与文化论密切相关的，尤其是精神分析学创立以后，在精神分析学中，压抑是指无意识的本能，欲望受到内部和外部的限制和遏制，而文化特别是关于制度的文化被看做建立在对人性压抑基础上的。
强调主体内涵中制度对人的支配优先作用，将使行政主体受到某种程度的压抑这是客观存在的，同时亦是不可避免和必要的。如果借助法兰克福学派马尔库塞所创的两个概念，或许更能准确地把握制行政主体的压抑性问题。马尔库塞将压抑分作两类：基本压抑和剩余压抑。所谓基本压抑是为使人类在文明中永远生存下去而对本能所作必要的限制，即为生存和文明存在而不得不对本能施加的限制性，其目的是促使其能量转移。在马尔库塞看来，由于基本压抑可使本能能量以攻击的形式指向外部，利用于征服自然的劳动和提高生产效益并减少人类争夺，促进联合，故有其必要性和合理性，有了这种压抑，人才成其为文明人，起到推动文明的作用[3]。“制度人”所蕴涵的正是这种基本压抑。这种压抑，从制度根源上说是具有历史必然性，体现于社会分工社会发展的要求，没有制度予人的基本压抑，就丧失了制度对行政主体的规定性。“制度人”要求体现法治精神，反对人治及其附生精神，就不能不以制度对人施加必要的压抑为代价。从两害相权取其轻的角度看，行政的基本压抑要比人治或权力的人格化所造成的压抑小得多。从理论上讲，基本压抑的问题将伴随人类文明史的发展，并随着人类文明进步和觉悟意识水平的提高而逐渐弱化，但在既定的历史进程现实中，这种压抑至今也未能消除，亦不可能消除。剩余压抑则有原则区别，它“为社会统治所必须的限制”，“产生于专门统治机构的附加控制”，剩余压抑是在一定历史阶段产生，由居于特权地位的团体、机构和个人来实行，受统治者特殊利益所支配，旨在维持和扩大某种形式的统治制度，对个人来说带来紧张和负担，超越文明发展需要，是一种额外的过多的压抑。
基本压抑必要性在于因人性弱点与人的私利欲望可能侵害公共权力而引起的冲突，目的是减少人在行政生活中争夺权力，遏制主体可能的掠取公益、侵犯制度行为，促使其“能量”流向服务公共行政秩序中去，以必要代价达到推动制度文明和制度文化现代化进程的作用。“制度人”强调制度的支配地位，并不表明其有剩余压抑的基础。(1)“制度人”不是等级制的劳动分工，行政主体所处的职位级别是纯粹制度性的，主体在人格上、在行政制度职位外领域的权利义务地位是平等的，主体职级的高低不得转移到制度责任外的领域，否则侵犯了制度性和公共性的本质，各行政主体并不是也不应是依附、雇佣、利用的等级关系；(2)“制度人”废止父权制的行政伦理，行政主体在领导、处理、执行、管理制度内的行政事务依据的是制度权威，而非伦理权威，是基于制度的领导与服从，而非人格上的领导与服从，制度权威不得转化为伦理权威，处服从地位的行政主体不是机器工具性质的，人格的独立尊严和平等地位仍受尊重和维护；(3)“制度人”反对和批判对行政主体私人生存状况的公共控制，极权的国家机构、法律体系对个人的统治控制，运用大众宣传传媒和意识形态对个人的心理、情感和思想的私人空间灌输操纵，正是对私人生活实施的各种管制，行政主体可能是这样的主动实施者、被动实施者，也可能是受控制对象，这使得个体失去独立的自主的人格精神，而被公共控制所同化了。解除行政主体的剩余压抑，亦是“制度人”所要克服的目标。
四、行政道德和行政伦理
自从马基雅维里的《君主论》在完全脱离伦理道德来独立研究权术之后，道德和伦理就不是政治学视野内的研究范畴。在行政生活中，制度确立其支配地位，规范主体行为，追求超感情实际行为的规范有序，而不是内心体验，相信制度能调度一切主体行为，使之纳入有序的轨道，如果制度不能解决主体行为的失轨异化问题亦不能让位于道德和伦理，就应在制度的创新改良上下工夫。行政主体的范围内无须留给道德的地盘，从内在逻辑上讲，制度准则从根本上是排斥道德的。道德和伦理之于行政主体，纯粹是建立在内心的体验、内在修养的基础上的，这种内心取向，制度根本无法对它实行直接有效的约束。这种纯粹的内心是不可捉摸的范畴，制度对之无可奈何，而良心是不可能对制度负责的，制度又如何向良心问责，制度与责任设计又岂能以美好道德和善良伦理的假定来作为前提，所谓的德治无法纳入制度体系之内，这就是根本矛盾所在。所以作为强调制度与法治的行政主体的“制度人”，主张彻底放逐道德和伦理，道德和伦理行为可能冲击制度，同时道德和伦理难以强求，尤其要求具有制度统一性的划一的个人道德和伦理时，更是不可能的。但这并不是主张行政不道德和恶伦理倾向，而是主张行政非道德化和伦理技术化。如果硬要说行政道德和伦理，那道德无非是守职尽责的职业道德和职业伦理；如果说主体的道德和伦理是一个问题，那也只是防范不道德的制度设计与控制的有效性合理性问题，也就是技术化的职业道德和职业伦理问题。不要先入为主就认为在行政道德问题上，道德和不道德非此即彼，这是先验地判断行政问题属于道德问题。我们应该看到在道德和不道德之外，还有个非道德的空间，“制度人”在行政行为规范上坚持实证精神，即看主体实际行为是否符合制度规范，并由制度来解决一切可能的矛盾冲突，坚持实际行为效果，规范有序的实证标准，不以道德为标准，亦无须借助道德。
五、行政及行政主体的基本属性和首要目标
行政效果主要体现在行政的管理秩序是否有效。行政行为是以制度为依据，通过行使制度所赋予的职权履行制度规定的职责，实现制度所期望的行政秩序，即行政的基本属性在于制度性：(1)行政行为的依据是制度规则，具有强制性；(2)行政主体的激励驱动机制主要是行政职权的制度责任，是一种责任激励驱动机制，难以适用利益机制，更不可能是市场机制；(3)行政不仅涉及系统内部管理，更主要的是外部公共事务管理，行政是一种国家权力，是国家对公共领域的管理，行政的风险主要是公共权力在现实中很可能被赋予可资利用的稀缺资源意义，从而导致公共权力的异化和权力主体的异化，导致破坏行政的责任价值和规范秩序，侵犯公共利益，如何规避权力异化风险是公共行政内在本质要求和核心保障机制。
所以经济学和管理学有关成本—效益—利益效能等方面的一般理论、功利性分析方法、经济人及类似假设，行政学不能简单套用。制度是行政的行为依据和准绳，也是行政的评价依据，制度属性是行政及行政主体的基本属性。行政的权力是制度赋予和法律安排的，行政是制度化的行政，行政服从服务于法律制度。行政通过行使职权，履行职责从根本上讲是使社会公共事务管理和内部事务管理规范化，从而符合法律制度所设定所期望的秩序，行政的工作成果就表现为符合期望秩序的程度；同时行政是法理型制度性的行政，其效果只能是体现在行政的管理秩序是否有效，而有效的行政秩序即为有序，“政府公务员……的行动也是由秩序(即政府公务规则)的有效性决定的”[4]；以亨廷顿为首的新权威主义，将维持稳定与确保秩序提高到广大第三世界国家政府目标的首位，关于政府统治的内容以及政府的公开性则是第二位的事情，政府必须稳定并确保政治秩序[5]。行政责任本质就是制度所规定的管理秩序，行政要通过责任性资源的规范化合理化配置来实现制度所要求的秩序，所以行政的首要目标是实现有序的管理秩序。有序同时也是评价行政行为、评价行政主体最重要的标准。
注释：
①参见于海《西方社会思想史》一书相关章节，复旦大学出版社，1993年版。