我国农业管理体制调查与分析，本文主要内容关键词为：管理体制论文,我国农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国农业管理体制的现状
（一）中央农业管理体制及其运作方式。
1.中央政府涉农部门的职能分配结构。1998年政府机构改革对中央政府各个涉农部门的职能权限作出了明确规定，由于农业部是农业和农村工作的主管部门，因此本文将依农业部三定方案直接将其职能摘录于下，而对其他涉农部门的职能只进行简单描述。
（1）农业部。农业部的主要职能研究拟定农业和农村经济发展战略、中长期发展规划、农业的产业政策，引导农业产业结构的合理调整、农业资源的合理配置和产品品质的改良；提出有关农产品及农业生产资料价格、关税调整、大宗农产品流通、农村信贷、税收及农业财政补贴的政策建议；组织起草种植业、畜牧业、渔业、乡镇企业等农业各产业（以下简称农业各产业）的法律、法规草案。研究提出深化农村经济体制改革的意见；指导农业社会化服务体系建设和乡村集体经济组织、合作经济组织建设；按照中央要求，稳定和完善农村基本经营制度、政策，调节农村经济利益关系，指导、监督减轻农民负担和耕地使用权流转工作。研究制定农业产业化经营的方针政策和大宗农产品市场体系建设与发展规划，促进农业产前、产中、产后一体化；组织协调菜篮子工程和农业生产资料市场体系建设；研究提出主要农产品、重点农业生产资料的进出口建议；预测并发布农业各产业产品及农业生产资料供求情况等农村经济信息。组织农业资源区划、生态农业和农业可持续发展工作；指导农用地、渔业水域、草原、宜农滩涂、宜农湿地、农村可再生能源的开发利用以及农业生物物种资源的保护和管理；负责保护渔业水域生态环境和水生野生动植物工作；维护国家渔业权益，代表国家行使渔船检验和渔政、渔港监督管理权。制定农业科研、教育、技术推广及其队伍建设的发展规划和有关政策，实施科教兴农战略；组织重大科研和技术推广项目的遴选及实施；指导农业教育和农业职业技能开发工作。拟定农业各产业技术标准并组织实施；组织实施农业各产业产品及绿色食品的质量监督、认证和农业植物新品种的保护工作；组织协调种子、农药、兽药等农业投入品质量的监测、鉴定和执法监督管理；组织国内生产及进口种子、农药、兽药、有关肥料等产品的登记和农机安全监理工作。组织兽医医政、兽药药政药检工作；组织、监督对国内动植物的防疫、检疫工作，发布疫情并组织扑灭等。
（2）水利部。拟定水利工作的方针政策、发展战略和中长期规划，统一管理水资源（含空中水、地表水、地下水）；组织、指导和监督节约用水工作；拟定水资源保护规划；拟定水利行业的经济调节措施；组织、指导水利设施、水域及其岸线的管理与保护；组织指导大江、大河、大湖及河口、海岸滩涂的治理和开发；指导农村水利工作；组织协调农田水利基本建设、农村水电电气化和乡镇供水工作；组织全国水土保持工作，等等。
（3）国家林业局。拟定森林生态环境建设、森林资源保护和国土绿化的方针、政策、国家林业发展战略、中长期发展规划等；组织开展植树造林和封山育林工作；防治水土流失和防沙、治沙、湿地保护。研究提出林业发展的经济调节意见；指导各类商品林（包括用材林、经济林、薪炭林、药用林、竹林、特种用途林）和风景林的培育，等等。
（4）国家粮食局。受原国家发展计划委员会委托，研究提出全国粮食宏观调控、总量平衡以及粮食流通的中长期规划、进出口计划和收储、动用中央储备粮的建议；拟定全国粮食流通体制改革方案，起草全国粮食流通和中央储备粮管理的法律、法规草案和有关政策及有关规章制度，并监督执行；编制全国粮食流通及仓储、加工设施的建设；提出粮食定购价格以及收购保护价和销售限价的原则，等等。
（5）原国家发展计划委员会。其涉农职能主要体现在其下属农村经济司职能，即提出农村经济发展的战略，衔接平衡农业、林业、水利、气象、水产、畜牧、农垦等的发展规划和政策，编制和实施全国生态环境建设规划，监测和分析农业和农村经济的发展，安排重大项目。
（6）财政部。财政部涉农职能主要体现在财政部农业司职能上，其职能是：研究拟定财政支农政策；拟定农业财务制度；管理中央农业、林业、水利部门事业经费和支农专项资金，参与管理和分配财政扶贫资金。
（7）科学技术部。科学技术部涉农职能主要体现在农村与社会发展司的职能上，即研究科技促进农村和社会发展的方针政策；组织实施农村与社会发展方面的国家重大科技攻关计划和社会发展计划；指导农村重大科技产业的示范等。
（8）国土资源部。国土资源部涉农职能主要体现在耕地保护司职能上，根据规定，耕地保护司职能是：拟定耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策、农地保护和土地整治政策、农地转用管理办法，拟定未利用土地开发、土地整理、土地复垦和开发耕地规定；指导农地用途管制，组织基本农田保护。
（9）国家质量监督检验检疫总局。该局涉农职能主要体现在动植物检疫监管司和进出口食品安全局职能上。根据规定，进出口食品安全局的职能是：研究拟定进出口食品和化妆品安全、质量监督和检验检疫的规章、制度；组织实施进出口食品、化妆品的检验检疫和监督管理等。动植物检疫监管司的职能是：研究拟定出入境动植物检验检疫的规章、制度，组织实施出入境动植物及动植物产品检验检疫和监管。管理出入境转基因生物及其产品的检验检疫工作。
此外还有其他一些部门也涉及到农业政策的制定与执行，如国务院研究室下属农村经济研究司具有负责农业和农村经济等方面的重大问题的调查研究，提出政策建议的职能。国务院法制办下属农业资源环保法制司具有承办农林、资源、环保、城建等方面的法制工作职能。原国务院体改办下属产业与市场体制司具有研究论证粮棉流通体制改革、要素市场改革职能。中央农村领导小组办公室、中央政策研究室均具有就农业和农村重大问题提出建议职能。国家工商管理总局具有管理农村市场、农产品市场、农业生产资料市场职能；卫生部具有参与食品安全管理职能；环保总局具有参与无公害绿色食品管理职能；原国家经贸委具有参与农业市场管理与建设职能；国家税务总局管理农业税收等；原对外经济贸易合作部门参与农产品进出口管理，等等，在此不再一一列述。
2.中央农业管理体制的运作原则。
（1）凡是各涉农部门职权范围的工作，涉农部门独立完成。特别是日常管理事务均由各部门独立完成，比如，农民负担的监督管理的经常性工作由农业部合作经济指导司农民负担处负责。农田水利建设的经常性工作由水利部完成。等等。
（2）尚未明确分工的事项或者是重大的政策或管理方式的变动，均须上报国务院批准。国务院的程序是，首先事项的主办部门提出意见，如果该事项还涉及到其他有关部门，则主办部门必须事先征求有关部门意见，并进行主动协调，力求形成一致意见，上报国务院批准。如果主办部门和相关部门协调后仍无法形成一致意见，则由主办部门将各有关部门意见及理据汇总，连同本部门意见与理据一并上报国务院决定。
（3）在日常农业管理活动中，凡涉及几个部门的事项，则通常以一个部门为主，几个部门联合行动。例如，农民负担管理涉及农业部、财政部、国家计委、监察部等部门，虽然经常性的管理工作由农业部负责，但凡涉及农民负担的检查或政策变动几个部门都要参与。
（二）地方农业管理体制及其运作方式。
地方农业管理体制的部门组成和职能分配结构基本上类似于中央农业管理体制，突出的特点是上下对应，即下一级政府农业管理体制基本与上一级政府农业管理体制相同。基本上上级政府有什么部门，下级政府就有什么部门，形成所谓的“对口”单位，并且下一级政府的每一个涉农部门的职能也大体上与上级政府对应部门相同或相似。
例如，原国家计委对于农村经济的管理主要由其下属的农村经济发展司执行，农业经济发展司的职能是：“提出农村经济发展的战略，衔接平衡农业、林业、水利、气象、水产、畜牧、农垦等的发展规划和政策，编制和实施全国生态环境建设规划，监测和分析农业和农村经济的发展，安排重大项目”。对应地，河北省计委对河北省农村经济管理则主要由其下属的农村经济发展处执行，其职能是：“研究提出全省农村经济发展战略，衔接平衡农业、林业、水利、气象、水产、畜牧、农垦等发展规划和政策；编制扶助老少边穷地区经济开发、以工代赈计划；编制和实施全省生态环境建设规划；监测分析农业和农村经济发展；承办以工代赈以及农业和农村经济建设项目的审批、上报工作；推进农村城镇化建设工作”。从国家计委农村经济发展司职能和河北省计委农村经济发展处职能可以看出，其管理内容和方式是基本相同的，不同之处在于管理范围，一为全国，一为河北省。其他部门大体上也是如此。此外，地方政府农业管理体制呈现出这样一个特点，即越是基层政府，涉农部门的职能越弱，政府的职能越强，到了乡里，许多部门工作即转化为乡政府的工作。各级农业管理体制的运作模式基本与中央农业管理体制运作方式相同。
二、我国农业管理体制分析
我国农业管理体制的基本模式是计划经济时期建立的，随着市场经济发展和我国经济的日益国际化，这种管理体制在某些方面表现出一定程度不适应，我们应该根据形势的发展，对既有农业管理体制进行适当调整，以更加有效的方式推动国民经济的发展。从根本上说，目前的农业管理体制主要存在以下问题。
（一）农业主管部门与其他部门职能重复交错。
从三定方案里可以看出，农业主管部门一些重要职能和其他涉农部门的职能重复，而同一政府的组织序列里，显然不应出现不同部门具有相同职能的现象。
例如，根据农业部三定方案，农业部具有“拟定农业和农村经济发展战略、中长期发展规划、农业的产业政策”的职责和权力。但与此同时，原国家计委具有“提出农村经济发展的战略，衔接平衡农业、林业、水利、气象、水产、畜牧、农垦等的发展规划和政策”职责和权力。显然两个部门就提出农村经济发展战略和政策方面的职能是重叠的。这种重叠造成的结果是都有权负责，但都可以不负责。对于政府来说，以哪一个部门的意见为准就出现了选择性。从行政的角度看，提出关于农村经济发展重大问题意见的部门，是农业主管部门的权力和责任，即应是农业部职责。反过来，根据国家计委职能，国家计委也有权并有责任就此提意见，结果形成了齐抓共管局面。
又如，根据农业部三定方案，农业部具有“研究提出深化农村经济体制改革的意见”的职责。但是，根据国务院体制改革办公室的三定方案，国务院体制改革办公室负责研究粮棉流通体制改革、要素市场改革。农村税费改革由以财政部为主的改革领导小组负责（农业部是参加单位）。土地制度的改革与完善的调查研究实际上主要是由中央农村领导小组办公室牵头负责的（农业部参加）。粮食流通体制改革则主要以国家计委和粮食局牵头的改革领导小组负责（农业部是参加单位）。可以看出，农业部虽然从三定方案上看是负责“研究提出深化农村经济体制改革的意见”的部门，但农村产品市场的改革，农村要素市场的改革，农村利益分配关系的改革等农村最为重要的改革，农业部均不是牵头负责单位，等等。
（二）农业主管部门缺乏管理农业的必要权力和资源。
在我国农业管理体制中，农业部主管的很多事（主要依据三定方案）有责任，但没有手段，结果相当多的涉及农业和农村的事项均须采取与其他部门齐抓共管模式，才能有效实行，严重影响了行政效率和行政协调性。
例如，根据农业部三定方案，农业部具有“引导农业产业结构的合理调整、农业资源的合理配置和产品品质改善”职责和权力。一般而言，在市场经济条件下，政府对经济结构调整干预只能通过经济、法律和政策手段，而不能通过行政计划手段。但经济手段中的主要部分如农业投资、税收、价格政策、市场管理、信贷、储备、补贴等手段均不在农业部手里。农业投资固然农业部也掌握一部分，但相当大的部分在国家计委手里，在财政部下属的农业综合开发办公室手里；税收政策则在财政部和税务总局手里；农业信贷在农业银行、农业发展银行和信用社手里；价格管理在国家计委手里；农产品市场建设在国家工商总局和经贸委手里；农产品出口的主要促进手段掌握在外经贸部手里，等等。农业科学技术是对于农业发展、对于提高农产品品质的重要方面，固然农业部有科技教育司负责此项工作，但更多的技术进步促进手段（如课题经费）掌握在科技部手里，可是在另一方面，主要的农业科技研究机构——中国农业科学院则由农业部主管。责任和手段不完全匹配。
再如，农业部是农业和农村工作的主管部门。但是：（1）与农业发展密切相关的农业用水资源和农田水利建设不由农业部管，而由水利部主管；（2）耕地是农业生产的重要资源，但耕地保护开发，农地用途管制，基本农田保护并不由农业部负责，而由国土资源部负责；（3）主要农产品的销售农业部也没有管理权限，粮食收购由国家计委和粮食局负责，棉花过去由供销社负责，“菜篮子”虽是由农业部管的，但在内贸部未撤销以前，却是两部门争着管，各管各的；（4）农业市场的建设和管理主要由国家工商总局和原国家经贸委负责；（5）农业科学技术的推广由农业部管理，但农业科技研发的战略制定与实施保障似由科技部主管。
（三）缺乏农业和农村经济体制改革和政策拟定的总体协调机构。
当前虽然我国社会经济制度的总体框架已确立，但许多具体制度还处于探索阶段，比如农村税费改革，比如农村土地流转模式的探索，小城镇的发展方式，小型农田水利设施产权制度改革，等等。现在缺乏一个承担农业和农村体制改革总体设计的政策协调部门。重大改革或是以某个部门独立设计，或是组织一个临时的改革领导小组负责研究制定，改革领导小组往往也以某一部门为主，其他部门参与。结果有时导致改革缺乏宏观视野和前瞻性，无法有效克服部门利益，同时也因为农村各项改革分别由不同的部门提出，改革方案有时缺乏全盘考虑。几十年来，农业、农村和农民始终是中国革命和建设的根本问题，这个国情长期以来没有改变，从某种意义上中国现代化的主体部门就是农业和农村现代化、工业化、城市化。有鉴于此，迫切需要一个统领我国农村政治经济社会改革和政策拟定的总体协调机构，这是中国国情确定的，也是中国面临的现代化任务决定的。工作实践确也体现了设立这种机构的必要性，比如很多事关农业和农村的改革，都不得不成立一个多部门联席会议制度或改革领导小组，以代行改革和政策制定的协调工作。
（四）管理体制设计和行政方式在许多方面仍沿袭了计划经济管理模式。
现在农业管理体制设计和职能分配基本沿袭了计划经济时期的构架。计划经济时期的做法是，国家制定计划目标，然后层层分解，最后以任务形式落实到基层经济单位，所以政府农业管理体制基本上就是计划的制定、分解、落实和执行。在这种情况下，只要有一个产品，就可以成立一个部门，这个部门的主要任务就是编制落实这种产品的发展计划并指导落实。结果就出现了很多的机械工业部，如一机部、二机部，等等，又如石油部，地矿部、粮食部，等等。
在市场经济条件下，经济的发展是市场导向的，经济主体在政策和法律框架下，拥有完全的生产和经营自主权。政府可以影响经济主体的行为，但必须通过政策和经济调控手段或法律手段，而不能通过行政命令与计划手段。因此，在市场经济条件下，政府对经济的管理必须考虑调控手段的大体上要与该部门所负之职能相匹配，换句话说，管事就得有管事的手段。例如，如果由农业部负责“菜篮子”工作，在计划经济时期，农业部只要编制出“菜篮子”产品生产计划，然后下达各地执行就可以了，生产以外的事可以都不管。但在市场经济体制下，如果由农业部管理“菜篮子”，则同时必须给其配置相应的调控手段，如基地建设资金、价格调控、市场建设、质量安全监督、信贷方面的保障措施，等等，如果没有这些手段，农业部就无法促进“菜篮子”事业的发展，因为它已不能以行政命令方式要求生产主体执行其生产计划。
在管理方式上也存在不少不适应市场经济的方面。比如在农业结构调整中，一些政府往往还以计划方式管理农业，比如在结构调整中制定出减少粮食种植面积计划，然后层层分解，最后落实到村到户。有的还以完成农业生产年度目标任务来考核干部政绩，等等。由于现在是市场经济，结果按照政府意图生产的农产品销售不出去，造成资源的浪费和政府与群众的对立，这些都是农业管理体制与市场经济不相适应造成的。
（五）农业管理体制的纵向系统职能过度重合，与基层实际情况不相适应。
农业管理体制的纵向系统基本上是：中央有什么，省里有什么；省里有什么，市里有什么；市里有什么，县里有什么；甚至于，县里有什么，乡里有什么。上级有什么下级就有什么的“对口”体制设计原则，也是计划经济的产物，因为计划需要层层落实一直到最基层，所以“对口”是必要的。但是在市场经济条件下，这是不必要的。比如，中央农业主管部门负责重大影响的、事关农业发展的全局性工作，包括农业产业宏观规划和发展政策、大型农业基础设施建设、国家粮食安全、国际贸易政策、农产品质量标准、信息与市场体系、资源与生态环境保护。到省级部门就不必有这些工作了。而到市级部门，更多是执行政策与项目以及上报有关情况，所以其机构设置和职能确定不必上下“对口”。再比如，在许多县里，水利局和农业局分设就没有必要（有大江大河的除外），畜牧局和农业局分设也没有必要（牧区除外），许多县乡镇企业局也基本无事可做。县农业局拟贯彻的事项，大部分只有通过乡政府才能做，乡经管站做不了，但各个乡也照样七站八所地挂在那里，养一大批人。所在农业管理体制纵向系统的设计原则是需要深入研究的，决不能简单仿制上级构架，而应因地制宜，不必上下一一对应，职能也要有所侧重。
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