转轨时期区域政策的目标、特点、效益及评价，本文主要内容关键词为：效益论文,时期论文,区域论文,评价论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，分析我国区域经济发展现状、成因并提出对策的文献已很多，“九五计划”的“建议”和“纲要”中也明确提出了具体解决地区差距的战略和措施。本文这里仅对转轨期间区域政策的目标、特点、效益进行一些分析，对改革开放以来的区域政策略作评价。
一、区域政策目标
当我们讲地区差距拉大，并认为这是一个问题的时候，是否需要进一步问一下这是什么问题：是地区间经济增长的不均衡问题，还是差距过于悬殊的问题？是东部沿海过快的问题，还是中西部发展太慢的问题？是产业结构趋同，还是产业结构差别太大的问题？是地区之间收入分配不公平问题，还是国家政策的不平等问题？区域政策目标是缩小地区差别，还是如英国人讲的主要是要解决就业问题？对这样一些问题的回答，是需要一个判断的标准，即区域政策目标是什么？我们是否达到了目标？
就一般情况而言，从各国发展情况看，区域政策是重在解决少数落后地区社会经济发展低于全国平均水平的问题。但是，区域政策在市场经济各国政策体系中从来不是最主要的政策，不是对多数地区实行的政策。有些国家由于各种原因，并不制定所谓地区政策。在我国，改革开放前，地区政策实际上源处生产力合理布局，后来是服从于战备的需要。这些以后被区域经济学专家们明确为地区政策。改革开放以来，地区政策是服从于对外开放总战略的。
区域政策目标在很大程度上是围绕公平与效率关系而展开的。多数人认为区域政策目标是解决公平问题，是解决少数地区长期落后于其他地区因而各方面条件差于其他地区的不平等问题。但是，这个问题并不是一目了然的。比如，一些特殊经济区域的设立，算不算区域政策，或与区域政策是否有些关系。这些地区的设立是为了公平，还是为了效率？再比如，即便是公平问题，又是什么样的公平？是经济增长速度上的均衡，还是收入分配上的平等？是社会福利条件的平等还是受教育机会的平等？
现阶段，我国地区政策目标的重点是解决落后地区发展问题。首先是让可资分配的东西多一点，给缩小区际间的分配差距提供一个条件。由于我国提出了支持中西部这样的概念，因此，区域政策目标便成了如何使多数地区赶上少数地区的问题。这样一来也出现了地区政策目标上的一个特点：在中西部与东部沿海地区之间是解决增长的均衡问题，即公平的成长问题。而在中西部内部，则要选择若干有增长潜力的小区域，促使其尽快增长，是要解决效益问题。可以想见到，中西部内部的差距将会拉大。到一个阶段后，解决中西部内部的公平问题也会突出起来。
其实，解决公平问题在很大程度是靠多种政策的。在中国，还要靠改革制度来完成。馅饼做大了，还要分得好。从国际经济来看，高增长也不一定恶化收入分配结构，经济增长只是提供了解决贫困问题的条件，能否使不同地区经济差距缩小还在于经济增长的性质，即增长是如何取得的，参与者的构成，生产要素的排列顺序，政策的侧重点等等。“经济结构，而不是经济水平或增长率，才是收入分配状况的根本决定因素。”①]正因为如此，区域政策目标虽然主要是公平问题，但有时也要考虑效率问题，这二者在不同时间和条件下的适当结合，是考虑区域政策目标的基本内容。
二、转轨时期区域政策的特点
区域政策说到底，是一种差别政策，即不同地区的不同政策。我曾将美国的地区政策归为这样五方面：一是促进某一地区经济增长的政策，主要是财政拨款和税收优惠政策；二是减缓落后地区痛苦的政策，主要是对落后地区低改入者的特殊的社会福利政策；三是根治贫困的政策，主要是帮助落后地区发展教育、职业训练以提高人的素质方面的支持政策；四是参与开发政策，中央政府直接出力出人，在落后地区进行经济开发，支持当地经济发展；五是特别扶植农业的政策，如对落后地区农产品进行价格补贴，对农村基础设施予以资助的政策。这些政策归根到底，是与财政支持有关。地区政策中，财政政策占有特殊重要的地位。美国区域政策的这五个方面，是我去年访问美国后的思考。其实，同样也适合于中国。现在人们更关心的是第一和第四方面，比如，中西部地区特别对国家投资政策和优惠政策感兴趣，要求国家投资的重点放在自己的地区，对本地提供一些税收优惠，并把这理解为地区政策。
我国正处于由计划经济体制向市场经济体制的转轨过程中，这个时期的区域政策有什么特点？我想用以下几对矛盾来予以说明。
第一，改革开放与区域政策的矛盾。其实质是，国家先支持有效率地区还是先扶植落后地区的矛盾选择。由于改革开放大局的需要，国家对改革开放试验区给予了相当多的政策优惠，这就使这些地区的经济发展更快一些。改革开放政策与地区政策交织在一起，其结果政策总效果是偏重于支持有效率地区的发展，通过这些地区来带动我国的改革开放和经济发展。因此，尽管中西部本身发展纵向比是快的，但横向比较，确实是落后了。
第二，利用市场力量发展经济与区域政策的矛盾。转轨时期，通过国家计划，安排各地投资和资金的力量在减弱，市场调节投资和资金的力量在增强。因此，条件好的地区，能吸引资金、人才和外商，发展越来越快；落后地区越穷越难发展。于是出现了经济学家们所说的马太效应。即使国家不向沿海地区政策倾斜，这些地区也会因其区位和体制优势，借助市场力量，拉大与中西部的差距。因此，转轨时期，区域政策既不能无为而治，仅靠市场力量，靠人口自由迁徙和劳动力自由流动，通过相当长的历史时期，逐步地自发地消除区域差别，又不能再靠中央财政按计划经济的办法来调整生产力布局的不均衡。
第三，转轨时期区域政策中先富与共富的矛盾。从中国实际出发，只能是先让一部分地区富起来，再带动其他地区也富起来。当沿海先富时，中西部要看到大局的需要；同样，到一定时候，国家和东部地区要帮助中西部走向共富，也是一个大局。因此，在同一时期，先富与共富就有矛盾。但是，如果把先富与共富视为转轨时期的区域政策的两个阶段，第一阶段政策鼓励部分地区先富（实际上这些政策归属于改革开放的大政策，不是以独立的区域政策出现的）；第二阶段是缩小差距，走向共富，这是以明确支持中西部发展的地区政策出现的。先富与共富这对同时性矛盾通过不同时段（两个阶段）得以解决。
第四，转轨中宏观政策与区域政策的矛盾。区域政策本质是对不同地区有区别的政策，而不是对各地区无差别的政策。而宏观政策本质上对各地无差别的政策，作为国家统一的政策，构成了国家宏观管理的一部分。因此，这两个政策从深层上看是有矛盾的。但是，区域政策是从属性的政策体系，是从属于国家总的统一政策体系之下的，因此，一般情况下，矛盾中统一性的一面还是主要的。不过在转轨过程中，区域政策的影响在扩大，有时区域对政策倾斜的要求会使人们产生种错觉，似乎区域的优惠政策比宏观统一的政策更为重要，这时，矛盾就会突出起来。
第五，转轨中区域政策目标与作用的矛盾。区域政策，不是指一个地区自己制定的经济发展政策，而是指上一级政府，多数情况下是指中央政府对所辖的不同地区发展采取的不同政策。转轨中的国家，在向市场经济过渡中，分权让利，使中央财力大大下降。因此，相对计划经济而言，转轨之时财政支持落后地区的财力是小多了，常常出现心有余而力不足的问题。
三、区域政策中财政资金的使用效益
支持欠发达地区发展，不仅有国家的资金支持，也不社会各方面的支持。在“九五”计划中，国家提出支持中西部发展的六条措施中，实行规范的中央财政转移支付制度，优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目，这两条政策与国家计划和财政关系最大。理顺资源性产品价格体系，有步骤地引导东部某些资源初级加工和劳动密集型产业转移到中西部地区，积极鼓励国内外投资者到中西部地区投资的政策措施，含有财政支持的因素。比如，用贴息等经济办法来引导东部企业西进，用税收优惠引进外资等，都要有国家财力一定的支持。而东部经济发达地区采取对口支援中西部地区和民族地区发展经济，主要是靠地区间的支持，不能依靠国家的财力。当然，支持中西部发展不仅是这六条，还有许多具体的政策，比如，扶贫工作的大部分就在中西部。还可以考虑在社会发展方面采取一些措施，如鼓励欠发达地区企业布局和发展的政策；增加欠发达地教育经费；实施北方农业补贴政策，适当的移民政策；政府通过军品定货，支持中西部军工企业发展，等等。这些也需要国家一定的投入。
既然如此，国家支持中西部的财力使用就有一个使用的效益问题，即如何用同样的钱，为中西部发展做更多的贡献的问题。为达到这个目的，在制定区域政策时，以下几个问题须重点考虑：
第一，财力支持的受益点相对集中的问题。中西部涉及18个省，面广量大，在国家财力极其有限的情况下，如何适当集中受益点，使资金使用效益更好一些，就是制定区域政策需要考虑的。这里讲的集中，不是指由中央来集中搞大项目，而是说如何把有限的财力给一些最有经济增长希望的地方，这是受益点数量的控制。这次“九五”计划中提出以中西部的中心城市和交通枢纽点作为重点的发展战略，就是很有意义的。这些地方的发展将会产生较大带动力和辐射力，同样的投入，可能收益最大。此外，是否学美国的办法，确定一批经济增长中心小区，其范围不大，可以县为考虑重点，但又不完全以县的行政区划为界，比如若干县的交汇处，通过各种办法搞好援助资金的下拨。
第二，发挥配套或“杠杆”资金的作用。很多项目需要国家支持，但如何具体支持确很有讲究。比如，同样1000万元，如果搞项目可能只是一个，但如果将其变成一笔贴息，就可能对几个项目都有帮助。如鉴于地方政府不能搞担保，外商来后贷款有困难的情况下，能不能帮助地方政府搞一个基金，专门用于帮助三资企业贷款的担保。花钱不多，引来的钱不少，这样作用就大了。再如，国家财政给中西部地方一些项目资金时，能不能让一定范围内的某级地方机构之间进行竞争，只有提出好的规划，有较好条件的才给资金。总之，想一些办法，使国家能用不多的资金，调动地方的积极性，让地方想办法，出主意，拿方案，配资金，这样国家有限的资金就会使用得更好一些。
第三，改变国家只能作为供给方支持地方发展的传统思路，考虑国家作为需求方刺激落后地方发展的思路。我们现在考虑问题多停留在通过投资促进地方发挥资源优势，进而发展地方经济的思路上。但国家投资力量有限，多年靠国家投资刺激地方发展的效果现在看来也是有限的，甚至出现了所谓的“东北现象”。因此，能否转换思路，比如，国家可否只作为定货方，通过购买来支持地方产业发展，而不是作为供给方，通过投资来扩大生产，使地方发展。
第四，国家搞一些跨省区的大江大河治理和特大交通干线的建设，并将其纳入区域政策体系。计划经济条件下，这些工作量是很大的，但一般在讲到地区政策时，似乎并不认为这是地区政策。实际上，这是最大的地区政策。我认为，要确定一批跨省区的问题最严重的大江大河，作为发展中西部的重点项目，一步步治理好。多年来，我们治理黄河、长江和其他一些河湖，取得相当大的成绩，但问题并没解决，现在，应进一步明确其在解决区域不平衡中的作用，作为国家对欠发达地区最重要的支持，提升这些相关机构的地位和职能，作好这项工作。
第五，关于发展落后地区的双管齐下战略。在世界范围内，解决地区差距问题不同时期有过不同的方式。50、60年代偏重于解决收入差距和生活困难问题，政策上偏重于经济救助和投资项目。70、80年代偏重于解决教育、卫生问题，使落后地区人民在社会发展上有大的改善。到了90年代，则提出二者并重的战略和政策。因为，只利用资金加大经济投入，由于投入产出率低，落后地区变化仍是不显著的；而只解决教育和卫生问题，对基本生活还存在困难的地区来说，仍难以对付目前的困难。因此，同样的资金，如何在这两者间有一个适当的比例，便成为更值得重视的问题。这一点，对我国解决落后地区社会经济差距也是有启发的。如果称这种战略为“双管齐下战略”，那么这种战略的好处是显著的：不仅对解决短期经济问题有利，对解决长期经济问题也有利。这方面的资金支出，更能得到发达地区人民的支持和理解；对政策制定而言，也更具有社会意义。
四、改革开放以来我国区域政策的基本评价
从梯度战略到点轴战略，从先富到共富的协调战略，这是改革开放以来区域经济发展战略走上新阶段的标志。党的十四届五中全会和八届四次人大会议上，强调了加快中西部发展，提出了支持中西部发展的方针和措施，为地区政策的具体化提供了保证。有一种认识可能有偏差，即认为现在提出发展中西部，是因为以前的地区政策出了问题，现在要纠偏。这涉及到对我国改革开放以来的区域政策的评价问题。我认为我国改革开放以来的地区政策基本上是正确的，有以下几条理由：
第一，我国经济发展总体战略的正确性，是区域战略与政策基本正确的条件。区域政策是服从于总体战略的，如果总体正确，区域政策也应是基本正确的。改革开放18年，我国经济体制改革取得重大进展，经济发展更是取得令世界瞩目的连续多年的快速增长，世界各国公认，中国改革成就和经济发展，是经济转轨的诸国中最为成功的。这一切，说明我国改革开放与经济发展总体战略是正确的。我们正是在这样的背景下来分析区域经济差距问题，以及区域政策的功过问题。比如说，对外开放战略与区域政策是紧密相关的，沿海发展快，与它是开放的前沿有直接关系，先有对外开放总政策，而后才有谁先开放、谁最有条件开放的区域选择。因此，把开放战略与国家对沿海地区的政策分隔开来是不符合实际的。
第二，我国区域经济缩小和消除差距的长期性，决定了不同时期区域政策的阶段性。阶段性区域政策的差异和调整，是正常的，连续的，也是正确的。我国改革开放与发展，是区域突破的战略。现在，一部分地区已先富起来，自然会出现区域差距拉大的问题，这是预料之中的问题。当然，我们要看到，现在我国正处在低水平的区域均衡已被打破而较高水平的区域公平尚未实现的阶段，如何加快实现高水平的区域经济平衡是当前最主要的问题。
第三，现在出现的区域差距的拉大，有多方面的原因，既有历史的原因，也有区位的优劣，有开放程度不同的客观条件区别，还有体制改革进展的差别，甚至还有思想观念的差异。政策的影响只是多种因素中的一种，不能绝对化和扩大化。我们应区分区域差距拉大的正常成因、不合理成因和可改变的成因，发挥中西部地区的比较优势，进一步加大中西部地区的改革力度和开放力度，通过全面的努力来加快中西部发展的步伐。不能把地区经济差距单纯归于政策倾斜，因而，也不必要对地区政策作用作出过高或过激的判断。
第四，区域划分和区域政策评价标准是复杂的，因此，对区域差距现状描述和成因分析会有多种结论。比如，按世界银行年度的《世界发展报告》对各国分类的收入标准对我国区域进行划分，会得出与东、中、西分类不同的区域差距结论。区划的不同，如四大区、五大区、六大区等，也会产生另一套的数据比较和区域差距结论。区域比较还有一个可比性问题，比如，把三大直辖市的数据与中西部省区同等比较的可比性要加以说明。判断差别的系数（如基尼系数，威廉逊系数，库茨涅兹系数等）的综合判断也是复杂的事。数据选取的时段划分对结论也会有很大影响。因此，对中国地区差距的真正科学描述和评价并不是一件很容易的事，全面的比较，如中国社会科学院与香港中文大学合作研究就得出了很多有条件的说明。基于此，对地区政策的评价，不论肯定还是否定，都要承认相对性，都要提出结论的适用范围。
注释：
①托达罗：《第三世界的经济发展》，第22页。