中国县级政府税收竞争研究，本文主要内容关键词为：县级论文,中国论文,税收论文,竞争论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C812 文献标识码：A 文章编号：1002-4565(2014)06-0042-08 中国式财政分权形成了市场保护型的财政联邦制(Qian和Roland，1998)[1]，成为推动中国经济增长的有效机制。但这场具有划时代意义的顶层财政制度设计也产生了诸如税收先征后返等恶性竞争问题，造成了国家整体税收资源的流失。此外，在“营改增”全面推行的情况下，地方主体税种的缺位不仅进一步拉大了地方财权与事权的不匹配程度，而且弱化了地方政府的市场保护型激励。如何规避税收资源的流失、重塑地方政府的市场保护型激励，是摆在中央政策层面的一项重要课题，而准确判断地方政府税收竞争类型，是制定有效税收政策的前提，也是本文的努力所在。 中央政府拥有税收立法权，地方政府在部分税种上拥有税收征管权，中央对地方税收征管进行监督。我国缺乏一套行之有效的认定“应收尽收”的标准和能够约束税务机关行为的制度，各级政府一直通过“税收计划”来促使税务部门提高征税能力和税收努力程度，这就给地方政府留下了博弈空间，特别是那些经济发展较快、税源较丰沛的地区，受到“税收计划基数”和税基流动的影响，税收不作为的激励会更大，争相减税的行为可能导致出现“竞争到底”的结果。相反，对于那些经济发展较慢、税源不充足的地区，受上级部门制定的税收计划和可支配财力所迫，地方政府可能会加大税收征管力度，导致相对较高的税率。这说明不同禀赋的地方政府行为激励是不同的，同质性政府的假设，容易混淆地方政府不同的激励行为。异质性政府是否具有差异化的税率，其中的机制是什么？从这个角度看，进一步关注非同质地区的税收竞争博弈更具现实意义。 分税制下税收分成比例决定了税务部门的税收努力程度。营业税是地方税种，成本和收益划分相对明确，而且地方政府拥有税收征管权。在财政捉襟见肘的情况下，营业税已经成为地方政府最重要的支柱性收入之一①。因此，地方政府的生产性支出中更加偏好基础建设投资②。地方政府在营业税上具有竞争动机和能力，鉴于此，本文以营业税为研究对象，考察中国县级政府税收竞争行为。 本文的理论研究表明，地方政府为吸引税基而采取策略性博弈，邻近地区的相对税率在一定范围内时，出现税收模仿，形成税率竞争向下的态势。资本的税率弹性差异导致税收竞争中税率的分化。本文基于2002-2006年的中国县级差分面板数据分析，发现临近地区在营业税税率上存在显著的策略互补行为；异质性政府的税率存在差异，贫穷县的相对税率要高于富裕县。本文余下的内容安排如下：第二部分是文献综述；第三部分是一个简单模型的讨论；第四部分是计量方法、数据和变量的介绍；第五部分是经验结果分析；第六部分是总结性评论。 二、文献综述 对于财政竞争的研究始于资本竞争所带来的效率改进的探讨，资本的自由流动提高了资源配置效率。早期的税收竞争文献是基于外溢的视角。最优税率水平保证了边际成本等于边际收益，但为吸引税基地方政府倾向于降低税率，导致公共物品的供给水平会低于最优水平。后续的研究视角集中在税基流动产生的策略互动行为，地方性公共物品的财政支出来自于本地雇佣的资本税收，相对于流动性较差的居民，资本会因为税率的差异而在辖区间自由流动。Zodrow和Mieszkowski(1986)[2]建立了规范的理论模型来分析税收竞争，认为一个地方政府如果忽略其政策给本地区带来的外部性，通常会制定较低的税率。在极端的情况下，各个地方为了争夺税基，均衡的资本税率将降低到零。但问题在于公共物品的提供需要税收来筹集资金，如果降低了税收，那么公共物品的提供在数量和质量上都会受到影响，这反过来影响了资本的流入和企业的进入。Wilson(1986)[3]在地方政府“完全竞争”的前提下展开讨论，如果辖区政府相对于经济总量足够大，每个辖区就可以通过改变税率影响资本的净回报。Wildasin(1988)[4]认为资本的流动对辖区政府制约的主要原因在于辖区政府为扩大税基而减少税收，从而降低企业成本。现实中地方政府之间的税收策略是复杂的，一个地区的税收策略可能会对相邻县的资本产生深刻影响。地方政府要吸引资本，让企业在本地选址，会采取降低税率的策略，给予税收减免等措施。此外，税收竞争也可以作为一种传递信息的手段，原因在于信息不对称的情况下，信息的获取是有成本的，优惠的税收政策不仅可以降低企业的成本，而且还可以看作一种信号传递机制，向资本拥有者展示本辖区的经济实力。吸引资本的激励总是相对的，一个地方政府对资本的吸引力不仅取决于本地税率，也受其他地方政府的影响，因此，引致了辖区间的税收竞争。 有学者开始注意到现实中税率的分化。对此，周黎安(2008)[5]从财政供养人口的角度进行了深入分析，他认为穷县的工商业不发达，就业机会少，政府部门成为当地就业的最好选择，政府财政供养人口增加，“养家糊口”的刚性支出压力导致政府很难去“放水养鱼”，税收征管强度较大。而富县初始的工商企业数目较多，企业部门提供的就业机会多，政府部门岗位的比较优势降低，政府部门冗员压力小，刚性支出压力下降，而数目相对较多的工商企业又平摊了这部分压力，这无形中增加了该地区投资的相对优势，导致税基流入，形成良性循环。也有学者认为是预算外收入规模的差别导致了不同程度的税率(李永友，2012)[6]。相对于落后地区，富裕地区税源较充足，预算外收入也较多，对预算内的收入依赖程度低，因此，表现为相对税率较低。已有的文献对税率的异化给出了解释，基本的共识是从财政分权下地方政府异质性约束的视角去理解现实中的税率水平。 实证研究方面，国外学者就税收竞争研究已经展开了大量探讨，这些文献多数集中在州一级水平。国内学者近几年也开始利用空间计量方法进行应用性的研究，也有一些文献对我国的税收竞争进行了有益的讨论。早期关于税收竞争的研究都是基于省级的截面数据(沈坤荣和付文林，2006)[7]，后续的学者开始采用面板数据研究我国省级政府税收竞争问题(郭杰和李涛，2009)[8]。这些文献主要是识别政府的财政策略互动行为，并没有对其机制做深入探讨，而且研究视角和研究方法的不同导致结论的差异较大。 三、理论模型 我们建立一个两地区税率竞争的框架，假定经济系统中存在地方政府i以及邻近地区-i，每个地方政府具有同质的劳动数量
，资本存量
被劳动者所拥有。代表性居民的效用来自于私人消费
和公共物品消费
。企业的生产函数为
，则人均产出为
，
为人均资本。人口不能流动，资本在辖区之间完全流动至每个辖区的资本净回报相等，资本市场均衡时的条件为
，资本总量为k，具体为：
其中，
为两地税率比值的临界点，其现实意义是容易理解的，相对于临近地区，本地的税率一般会采取同向策略，即为保护税源，临近地区的税率下降，本地的税率会随着下降。但当本地税率相对于临近地区税率的比值高于某一临界点
时，本地政府就会“破罐子破摔”，表现为临近地区税率下降，本地区税率反而提高，形成策略替代战略。在中国地方政府没有税收立法权，各地方政府营业税的名义税率相同，而相邻地区的自然禀赋比较相近，实际税率相差比较悬殊的情况相对较少。 因此，由上式可以得出： 命题1：如果临近辖区间实际税率相差不大，且地方政府偏好公共物品的提供时，辖区之间的税率竞争通常表现为策略互补(同向竞争)。 尽管税率向下竞争已经成为地方政府乃至国家之间的不争事实，但这些研究的假设都是建立在同质性地方政府的前提之上。鉴于现实中我国地方政府的差异很大，考虑政府之间的不同特质有很重要的现实意义。不同禀赋的地方政府可能会有不同的行为激励(Cai和Treisman，2005)[10]，如果从经济发展程度的视角把县域分为富裕县和贫穷县，则异质性政府的税率会不会存在差异呢？ 在式(10)中，本文把私人物品和公共物品的价格单位化为1，而现实中商品的流通性大多是限于私人物品，公共物品往往是受地域限制的，其流通性较差，因此，异质性政府提供公共物品的成本是不一样的。贫穷县公共物品的供给成本
要大于富裕县的供给成本
④，为提供一定量的公共物品，贫穷县需要的相对支出更多。除此之外，由于政府之间税源结构、资源和政策优势差异较大等原因⑤，异质性政府资本的税率弹性
大小不一，表现为富裕县资本的税率弹性
会大于贫穷县资本的税率弹性
。 因此，由以上分析我们得出： 命题2：异质性政府间资本的税率弹性不同使得政府间的税收竞争表现为群分现象，即富裕县的税率
会小于贫穷县的税率
。 四、计量方法、数据及变量介绍 本文采用空间计量模型识别地区间税收政策的相互影响，具体地：
其中，E为营业税率，λ、ρ、γ是待估计的参数，X是控制变量，ε是随机扰动项，w是估计中用到的权重，这些权重是以一定规则构造的n×n方阵。 考虑到E的内生性和可能存在的空间相关性，很多文献对式(15)采用极大似然(ML)估计，但该方法假定扰动项服从正态分布的假设条件太强，近些年来备受争议。Kelejian和Prucha(1998)[11]提出的广义空间两阶段最小二乘法(GS2SLS)可以很好地解决上述问题，该方法也逐渐开始在国内得到应用(尹恒和徐琰超，2011)[12]。 需要说明的是，县级政府间存在不随时间变化的异质性因素会对税率产生影响，比如自然环境、文化传统等。自然环境好、文化底蕴厚重的县对服务性企业的吸引力较强，县级政府在征税上有更大的谈判权，而这种自然环境、文化氛围在地域上可能存在聚集，即地理位置或者行政区划相邻的县禀赋也比较相近，这可能导致税收行为相似，如果忽略了这些因素，可能会导致参数λ的估计有偏。鉴于此，我们利用差分面板数据解决此类问题，模型如下：
其中，ω[，i]代表不随时间变化的异质性因素。差分面板数据存在两种处理方法：一是式(16)两边同时减去样本在时间维度上的均值；二是逐年差分。前者必须在平衡性面板的前提下进行，由于在时间上存在县域间行政区划或地理面积调整的现象，平衡性面板必然会损失不少样本量。此外，2002-2006年跨期5年的空间矩阵运行超出了Stata12的运算能力，因此，本文选择后一种方法通过逐年差分构建面板。这种面板构建方法很好地处理了“基数”效应，比如税收的征管、转移支付中都存在序列“惯性”，本年的征管力度、上级政府的转移支付份额都会参考上一年的情况，这种序列相关可能并非政府间策略行为结果，更可能是源于历史惯性。而增量更好地体现出了政府间的策略互动。 考察地区间税收竞争博弈的关键是对竞争地区权重的设定。权重是对空间反映特征的先验预测，它的确定标准比较随意，往往是根据研究者的研究目的而设置。为了估计结果的稳健性，本文分别构造了地理相邻和行政相邻两种权重矩阵。 地理相邻即是看样本在地理上是否接壤。选择相邻关系定义的原则在于研究对象的特点，甄别个体之间的联系，更多相对复杂的相邻关系定义可能区别在相同边的长度上⑥。还有一种更常见的做法是选择一定长度的临界值，看样本之间的距离是否处于临界值的辐射半径内(李世刚和尹恒，2012)[13]。鉴于税基的流动并不局限于地理上接壤的县，本文采用后一种临界值的方法更有意义。构造的空间相邻矩阵如下：
具体过程是，首先要找到各县的经纬度坐标，然后根据经纬度坐标计算任意两个县城之间的距离。中国幅员辽阔，各地区县级行政单元的分布差异也较大，东部省份相邻县的距离往往在20公里左右，西部某些临近县的距离可能会达到80公里，我们选用了平均距离50公里，把相邻定义为距离小于或等于50公里，其权重为二者距离的倒数；把不相邻定义为距离大于50公里，其权重设置为0。鉴于空间矩阵对角线上的权重代表的是“自己和自己”的距离，按照通行的做法，我们把它赋值为0，同时，将该权重矩阵的每一行的和分别标准化为1。 税基竞争可能更多地发生在同一行政区(市)的县之间，为此，我们还构造了同市相邻矩阵
，设置办法如同距离矩阵，其元素如下：
为了进行稳健性检验，我们还根据地理距离和行政区划两个维度构造了一个新的空间矩阵
，该矩阵为距离矩阵和行政矩阵的混合形式，其元素如下：
本文的讨论限制在县和县级市，不包括地级市以上的辖区。财政数据来源于2002-2006年各年《全国地市县财政统计资料》，社会经济数据来源于各年《中国县(市)社会经济统计年鉴》⑦。为剔除行政区划变动对本文估计的影响，我们通过百度百科逐一查找每一个县行政规划的历史变动情况，将它们分为三种情况进行处理⑧。出于行政体制的考虑，我们删除了4个直辖市、西藏自治区以及海南省共6个地区的样本，删除了全国范围内的副地级县市。此外，考虑到不同时间和不同地区的物价水平的差异会影响区域间变量的真实差别，我们根据Brandt和Holz(2006)[14]构建的一套物价水平调整指数对本文的相关名义变量进行平减。其中，2005年和2006年的平减指数按照Brandt的物价水平调整方法根据当年CPI外推得到。 本文采用县级政府营业税所得与实际GDP比例衡量营业税率。地方政府的支出责任和经济状况会直接影响本地税率，如果直接加入这些支出会产生一些内生性问题。为此，我们选用一些表现地方特征的基本因素来控制地区其他特征对实际税率的影响。控制变量包括两个方面： 一是县经济发展变量：人均收入水平、经济总量、第二产业比重，反映县的经济发展情况。人均收入水平越高，经济规模越大，说明该地区的税收筹集能力及地方政府提供公共物品的能力就越强，地方在营业税上操作的空间就越大，营业税率会较低，因此，预测人均收入水平和经济总量的系数为负。经济结构仅采用第二产业比重来表示。第二产业主要包括采矿、制造业、电力燃气及水的生产和供应业⑨，建筑业等，对第二产业征收的税种主要是增值税和营业税。中央先对增值税征收而后按照一定比例返还给地方，其增值税返还越多，地方政府的财力自由度越大，对营业税征管的积极性就越低。此外，建筑业不仅是营业税的第一大户，而且还能带来土地财政、城市化等好处，为保护税基，地方政府倾向于征收较低的实际税率。因此，在其他条件不变的情况下，第二产业比重较高可能意味着地方政府征收营业税的积极性越低，预测第二产业比重的影响系数为负。 二是人口结构变量：财政供养人口、农村人口比重、人口密度。人口结构因素是衡量一个地方社会因素对税收决策的影响，财政供养人口反映了地方政府的刚性支出负担，支出负担越重，营业税的实际税率就会越高，预测该系数为正；农村人口比重越大，一般而言该地区的提供公共物品的成本就越大，地方政府为筹集收入降低税收的意愿就越不明显，预测该系数为正；人口密度衡量的是公共物品提供的规模效应，密度越大，规模效应就越大，财政支出负担就越少，因此预测该系数为负。 其他变量为转移支付比重。正如前文所述，转移支付对地方政府具有较强的收入效应。如果转移支付比重较大，地方政府对中央政府就会过度依赖，为获得较多的转移支付总量，地方政府会故意不努力征税，藏富于民，通过制造更大的财政缺口从而获得更多的转移支付。表1是样本的统计性描述。 从表1中不难发现，西部地区的营业税率、第二产业比重明显高于东部地区，人均收入水平和经济总量却低于东部地区⑩。正如前文在变量解释时的预测，异质性的地方政府在自身禀赋的约束下，在营业税的征管强度上存在差异，即经济水平较差时，税收征管强度较大；经济水平较好时，税收征管强度较小。
五、结果分析 基于统计性的描述只是直观推测，严谨的结论需要我们进一步的实证检验。如前文所述，首先，合成差分面板数据：用当年的数据分别与上一年差分得到截面差分数据；用2006-2002年间的逐年差分数据合并成面板。其次，使用空间计量方法进行估计。表2报告了面板数据回归的结果。模型(1)和模型(2)使用了以50公里为半径的矩阵W[50km]；模型(3)和模型(4)使用同市相邻矩阵W[city]。结果十分明确：扰动项的空间自回归系数ρ为正，且在1%水平下显著异于零，这表明在计量模型中控制扰动项的序列相关性是有必要的；无论是地理相邻还是行政相邻，两种估计方法得到的结论一致，λ都显著异于零，而且λ在所有情况下都为正，说明在营业税率的选择上，存在同向策略行为。比较4个模型，模型(1)、模型(2)中λ绝对值明显大于模型(3)、模型(4)中的值，说明地方政府在税率上的博弈对象不局限于同市其他县，更侧重于距离相邻的县。距离相邻增加了税基的流动，政府间对税基的竞争会更激烈，互补策略行为会更明显。总体上，我们采用各种方法和矩阵，人均收入水平、经济总量对营业税率的系数显著为负，即经济发展越好的县，地方政府的营业税率越低，经济发展越差的县，地方政府的营业税率越高。这印证了本文前述的论断，异质性的政府会有不同的策略行为：即发达地区的税率会低于落后地区的税率。国务院发展研究中心关于东部和西部两个县的调研是本文观点的一个佐证(蒋省三等，2010)[15]：东部发达县建筑业创造的税收从2001-2003年间增长了2倍，而西部欠发达县2003年比1999年增加了5倍。 其他绝大多数控制变量的符号与我们的预期一致。转移支付占总财政收入比重对营业税率的影响显著为负，表明转移支付对自有税收存在一定程度的替代。一个可能的解释是地方政府为了得到更多均等化的转移支付，主动降低税收努力程度，藏富于民。这显然是我国当前转移支付制度的一个弊端。在中国，转移支付制度有平衡财力的意图，导致“落后地区靠转移”的发展策略。财政供养人口和农村人口比重的系数显著为正，说明财政支出压力越大的地方政府不得不提高税收征管强度，从而表现出较高的实际税率。人口密度系数显著为负，说明提供公共物品的规模效应会降低地方政府的财政支出，从而降低税率。 中国相邻县之间的距离在20～80公里之间，即便是在人口稀少的西部省份相邻县之间距离也很少有超出80公里，本文选择平均距离50公里。考虑到这种距离选择具有一定的主观性，为了进行稳健性分析，我们进一步分析了交叉矩阵的结果，W[50km_city]表示距离在50公里以内，且行政上属于同一地级市。鉴于同一行政区域且距离相近的地方政府税收竞争时，更易采取战略互补策略，且竞争强度会更激烈，因此我们预测采用交叉矩阵后，λ不但显著地异于零，而且回归系数的绝对值要大于单独使用两种矩阵回归的结果。回归结果显示，地理相邻并且行政相邻时，λ值要大于单纯使用距离矩阵或者行政矩阵回归时对应的值，证明前述回归结果的稳健性，同时传递给我们的一个稳健信息是：地理相邻且行政相邻的地方政府间存在更明显的战略互补策略。
综上，我们的经验分析得到十分稳健的结果：无论是地理相邻还是行政相邻，县级政府在营业税上存在明显的策略互补行为，且贫穷县的税率高于富裕县。 在中国式分权体制下，地方政府转向了以GDP为核心的竞争，为了在较短的时间内获取推动经济增长的资源，堆砌政绩工程，在地方政府之间展开了激烈的税收竞争。本文理论部分讨论了地方政府在征收强度上是否存在竞争行为，同时分析了这种竞争方式在不同类型的地区是否存在差异。经验部分运用中国县级数据研究了地方政府在营业税征收方面的策略竞争行为，以及不同禀赋的政府在税收征管方面的差异。我们不仅采用了极大似然方法和广义空间两阶段最小二乘法进行估计，同时也考虑了地理相邻和行政相邻的两种空间特点。 本文发现，如果某县级政府在营业税上降低了征管强度，而其他地区也会采取相同的策略，从而在相邻地区之间表现为策略互补，而且，根据各地方政府的禀赋不同，在营业税征管强度的选择上有所差异，具体表现为人均GDP高、经济规模大的地区税率较低；反之，人均GDP低、经济规模小的地区税率较高。本文的研究反映出一些现实问题：首先，税基在辖区间流动促成了税率向下的地方政府竞争策略，在存在主体税种的情况下，地方政府为吸引税基，竞相降低企业税率，一定程度上形成了市场保护型的激励。其次，这种竞争向下的税率导致国家整体税收资源的流失，同时，异质性政府因各自的“禀赋”形成差异化的税率，长此以往会造成资源配置更加不平等，最终会在这场税收竞争中逐步拉大区域间贫富差距。最后，本文无疑为近些年出现的基建投资热以及地方政府的生产性支出偏向，从税收竞争的角度提供了一种解释。 降低相对税率可能只是地方政府税基竞争中的低级形式，提升税收竞争质量是未来改革的方向。结合当下的改革，由此衍生出的一个结论是：保护市场保护型竞争激励和纠正扭曲的税率是未来改革的关键。一方面，随着“营改增”试点的逐步铺开，征税权也逐步从地方转移到了中央，这有利于纠正被扭曲的税率，形成全国统一的税收政策，一定程度上避免了税收的流失。另一方面，可能会导致地方政府市场保护型激励的弱化。因此，应该考虑赋予地方新的主体税种或者给予地方更多的税收留成，在提高财权与事权匹配的同时，使地方财政行为回归到市场维护型的高水平竞争。 ①在本章的样本考察期内，平均而言，营业税收入占据了县级政府预算内收入的23%。 ②营业税主要是对建筑业和第三产业征收，其中建筑业是营业税的第一大户，因此在生产性建设支出中，地方政府更偏好于基础建设投资。 ③这种效用函数在满足两个特点时非常适用：区别比较大的总量商品，比如衣服和食物；产出变化推动资源配置。 ④主要源自于两方面的原因，一是规模效应所致，具有先发优势的富裕县提供公共物品的平均成本要比贫穷县低；二是生产率的不同所致，富裕县的全要素生产率要高于贫穷县，提供公共物品的边际成本低于贫穷县。 ⑤比如：富县的营业税大多来自服务业，资本流动性较强，本地资本对税率的弹性较大，即本县税率的下降会导致资本大量流入，为吸引资本，富裕县的均衡税率表现为较大程度的下降；而穷县的营业税大多源自于建筑业，建筑业的沉没成本较大，资本流动性就较弱，本地资本对邻县税率的弹性较低，为支出筹措财政资源时税率下降幅度可能会较小。 ⑥有些软件，例如GeoDa可以直接用多边形的临接来定义空间权重，但其样本数量和对地图质量的要求较高。 ⑦2002年所得税改革后，增值税、消费税以及新成立企业的所得税由完全垂直管理、脱离于地方政府的国税系统进行征收，这使得地方政府的税收竞争集中到营业税上来。鉴于2007年地方财政统计口径的变化，本文数据考查范围限定在2002-2006年。 ⑧第一种情况：名称变更或者行政隶属关系变化，但县级单位行政辖区无实质变化，我们把这样的县级单位视为同一地区。第二种情况：名称无变化，但县级单位行政辖区发生实质改变，我们将这种情形视为不同地区，原编码中止，设立新编码。第三种情况：名称变化，县级单位行政辖区也发生实质改变，我们也将原编码中止，设立新的编码。 ⑨最新的国民经济行业分类与代码(GB/4754-2011)为电力、热力、燃气及水生产和供应业。因为本文的数据考察范围为2002-2006年，故依然采用2002年的分类标准。 ⑩与国家统计局行政的划分方法略有不同，我们按照文献中常用的依据经济程度划分方式确定东中西部地区。删除异质性的省份后，本文中的东部地区包括河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东和广东；西部地区包括四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南。为了凸显异质性地区税率的差别，我们以中部地区为参照，只关注经济特征差异较大的东、西部地区。一般而言，西部地区经济相对落后，东部地区经济相对发达。
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