乡村公共经济与“三农”问题关系探析，本文主要内容关键词为：探析论文,三农论文,乡村论文,关系论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
1.“三农”问题的根源
我国社会经济向纵深发展取得巨大成就的同时，社会的深层次矛盾也日益浮出水面。这些问题和发展障碍，集中表现为“三农”问题，“三农”问题又集中表现为农民收入问题、农村市场体系问题和农村人口素质问题，其他问题要么是由此派生，要么与此密切相关。从总体来看，“三农”问题具有多方面的原因，李秉龙等将中国农村贫困的根源概述如下：客观原因是自然条件较差，主观原因是思想观念落后，政策原因是制度安排缺陷，直接原因是人口素质低下，经济原因是产业结构单一，社会原因是农民负担过重。[1]由于我国理论界长期把农业的弱势地位看作其自身固有的缺陷，因而“三农”问题一直处于悬而未决的状态。
笔者认为，制度安排的缺陷是导致“三农”问题的关键要素，合理的制度安排自然也就成为破解“三农”问题最好的突破口。这是因为，制度安排得当随之而来的必然是农民负担的减轻（乡村公共经济的改革）和人口素质的提高（义务教育资金有了保障），并继而改变其思想观念落后的局面，同时使得农业部门向多元化发展成为可能，最终超越自然条件差给农业经济带来的局限。决策层近年来提出的城乡统筹发展战略正是摆脱以往思路的结果。城乡统筹发展应当包含社会、经济和政治等各个方面的内容。目前阻碍农村经济社会发展的最大拦路虎是滞后的政治体制，尤其是现有的乡镇机构改革滞后已经成为农村经济发展的严重阻力。
2.何谓乡村公共经济
乡村社会治理模式的转型是乡村社会合理的制度安排最重要的内容。我国理论界往往从经济、制度、文化和国家社会等方面剖析乡村治理模式并开出各自的药方。这些分析方法各有侧重，但由于多停留于对实证材料的叙述，[2]因此在直观地帮助人们了解农村社会经济现状的同时，却难免因缺乏理论分析框架而难以深入。本文循着公共经济学的研究结果建立起一个乡村公共经济的基本理论框架，以期通过改革滞后的乡村公共经济部门来缓解“三农”问题。
传统的财政理论乃至现有的公共财政理论往往只强调政府作为主体的分配活动，“着眼的是政府收入和支出等财力的运作过程”，因此，此前的乡村公共经济其实就是乡镇财政的活动范围。涉及到乡村社会时，传统财政学的着力点更多地放在了如何帮助县、乡财政摆脱困境上去，而无暇顾及各级政府应当为农民提供的公共服务这一“公共活动”。
随着西方财政学的发展，两个貌似而神不合的概念“公共财政”与“公共（部门）经济学”的异同成为中西方财政学界的热门话题。我国一批财政学者开始对公共经济学进行了大量的研究，其中尤以张馨的研究为主线，从概念和定义的明确化到用该理论回答和解决我国财政实践中的诸多问题。涉及公共经济学和财政学概念的研究包括张馨的论文“‘国家财政’还是‘公共经济’？——西方财政学根本思路问题探析”、[3]“西方财政学理论基础的演变及其借鉴意义”，[4]专著《公共财政论纲》[5]等；而“论公共经济学的研究对象”由于界定了公共经济学的研究范围，为乡村公共经济的立论提供了直接的理论支持。
公共经济学理论的发展有助于排解我国财政理论和实践部门多年来对于乡村治理模式的困惑。公共经济学的研究对象尽管“仍然以政府活动为基本标志，但已经延伸到与政府相关的其他公共活动”。这一界定使得传统财政学所无法涵盖的诸多与政府职能相关的公共活动也成为了公共经济学的研究范畴。据此，我们把“乡村公共经济”定义为乡村政府组织和非政府组织的公共经济活动，它包括公共财政和乡村社区财务两个主体部分。和其他层级的公共经济一样，乡村公共经济的活动范围也要以市场失效为基本标尺，即只有当乡村居民无法在利益驱动下自行生产某产品或自行生产该产品存在免费搭车等情况，而这些产品又为乡村居民所需时，才需要乡村公共经济组织的介入。
“乡村公共经济”这一概念拓展了传统财政学所无法涵盖的研究领域，它使得理论界在继续关注乡镇财政命运的同时，更加关注政府和其他公共经济组织如何形成合力提供公共服务。在实践上，这一拓展对于解决乡级财政目前的尴尬处境具有重要的现实意义。
二、乡镇财政与“三农”问题关系剖析
从理论上说，“乡村公共经济”包括乡镇政府和乡村社区两大主体的公共活动内容，它们的财力则分别表现为乡镇财政和乡村社区财务。可是我国目前的乡村公共经济则是由代表政权组织利益的乡镇财政占据着绝对支配地位，而乡镇财政正处于每况愈下的境地，并且由于财政收支矛盾的日益尖锐化而逐渐失去物质依托和制度支持，乡镇财政在提供公共产品的职能上存在着先天不足的问题。由于制度的安排，乡镇财政自从1994年分税制实行以来就一直处于“要让马儿跑，不给马吃草”的尴尬境地。一方面乡村公共产品的供给主要依靠体制外筹资；另一方面乡镇政府为谋求自身的生存而把乡村公共经济演化为“乡镇财政的经济”。这种双重压力严重加剧了乡村公共经济和“三农”之间的紧张关系。具体体现在以下几个方面：
1.乡村公共产品的体制外供给加重农民负担，使“三农”问题进一步恶化
该体制的最大弊端，在于它的不规范性和决策机制的自上而下性。[6]乡村基础设施供给的强制性制度安排，使得作为供给主体的政府加重农民负担有了“制度”保证。农村公共产品体制外供给表现为没有一套合理的公共产品供给规则，农民承担了过多本应由政府承担的公共产品供给成本。
此外，对于已经成为具有独立经济利益主体的农户而言，体制外供给使得他们对于负担加重的敏感度上升了。如果这时社区公共产品供给又不符合农民的需求，农民的对抗情绪就会特别突出。近年来农民上访告官的现象，大多是由这一因素引起的。
乡镇政府的收费功能导致农民负担沉重，收入水平低下，收入增长缓慢。由于乡镇财政在财政资金的占有上相对于县级以上政府而言处于劣势，而以提供公共产品和服务的名义凭借国家政策收取的自筹资金则没有严格的法律规定，正是这种模糊性和随意性使得乱收费的口子一旦打开就变得一发不可收拾。于是农民负担越减越重的局面时时上演，“三农”问题日益彰显。
2.乡镇机构改革不到位，导致机构膨胀、财政供养人员过多和政府不经济
首先，乡镇机构臃肿，人员过多，导致刚性财政支出不堪重负。据有关史料显示，我国历史上需要财政供养的人与普通百姓之比，两汉时期为1∶945，唐朝为1∶500，清朝康熙时期为1∶91；新中国成立之初为1∶600人，1978年约为1∶50，而目前却是1∶34。经济越是落后的地区，财政供养的人口往往越多。
其次是“政府不经济”。由于财政困难，乡镇干部把工作重心都放在了“要钱、要粮”上，要不就对着已经归到农民名下的一亩三分地琢磨，或是对那些想超生的家庭做着“欲擒故纵”的游戏，难怪人们称乡镇干部为“地皮干部”、“肚皮干部”。稍有事业心者，便把精力投放到如何促成所辖区域内的工业尽快上马，但在可行性调查方面又考虑不足，因此，工程尚未竣工就倒闭的事屡见不鲜。
3.乡村社会内源不足，外援匮乏
对于乡村社区而言，所谓走“内源”发展的道路指的是最大限度地、可持续地利用乡村社区本身具有的资金、技术、自然资源和人力资源。然而，由于历史、文化、经济、社会的原因，我国的乡村社区不论物质资源还是人力资源都相对贫乏；农村金融体制改革严重滞后必然导致资金严重不足；技术和人力资源的匮乏，则更多地是由于农村基础教育贫乏和“人往高处走”这一理性选择的结果。
由于村集体积累的“空壳化”，有些村庄对公益事业的内需只能靠外力来启动。然而，由于乡村社区自身“造血”功能不全，由外力启动的公益事业往往无法发挥其应有的效用，这是因为“外援式推动充其量只能改变村庄经济的量的形态，而无法改变其固有的逻辑形态”。因此外力一旦消失，村庄即刻又回到“无为”的小农经济状态。
三、重构乡村公共经济，破解“三农”问题
鉴于各级政府作为公共产品供给者的职能短期内难以全部到位，向全社会提供统一的公共产品职能仍然薄弱，而乡村社区公共产品的供给对于改善乡村状况、解决“三农”问题又是不可或缺的前提和基础条件；因此，如何建立有效的公共产品供给组织（含政府和社区），解决目前乡村公共经济方面存在的基本问题，为乡村提供必不可少的公共产品已成为我国施政者的当务之急。笔者认为，应当在加快乡镇政权结构转型的同时，加大县级以上公共财政向乡村社区渗透的力度，同时促进城市在资金、人才和技术等方面对农村进行反哺（增强外援）；另一方面应尽快健全乡村社区财务的民主理财模式，通过农业产业化和乡村城镇化等方式加强自我发展能力（挖掘内源）。
1.增强外援
长期以来，我国基层财政主要通过以下三种途径来维持：向下收取税费，将财政负担转嫁给农民；向上谋求上级财政的转移支付；由本级负债解决。我国近年来的一系列相关政策已经基本切断了基层政府的第一条财路，第三条则由于基层政府负债过多，降低了公信力而在一定程度陷入困境。那么，怎样才能走好剩下的惟一出路呢？
这里首先涉及到基层政权应该止于哪一级政府的问题。如前文所述，乡镇政权已经失去了继续生存的物质基础，因此首先要解决的是代表政府履行职能的乡村公共经济组织的去向问题。为此，我国理论界提出撤乡并镇、转化为县级派出机构或乡政自治的思路。在此基础上，根据财权、事权及公共产品的性质合理安排各级公共财政在支付农村公共产品中应当承担的比例和范围，改变目前转移支付政策目标不明确、定位不准确，支付形式偏多，结构不合理、资金分配办法不规范、转移支付力度不够和调节功能微弱等问题。[7]
加大公共财政转移支付的力度不能只重视投入量，更应该重视资金的使用质量。尽管我国2004年财政投入农业部门的资金已达2000亿元，可是其中70％都没有用于农业生产，资金更多地是被各级财政和其他事业部门截留、挪用而产生了严重的滴漏现象。“重质量”，这意味着应当保证资金足额流入农业生产领域。多年来，我国财政资金的层层下拨就好像水源流经一条长长的干涸的沟渠。如果能让财政支农资金通过“绿色通道”直接进入具有健全民主制度的“三公开”的乡村社区财务，那就可以将无谓损失减少到最低程度。
其次是促进城市在人才、资金、技术等方面全方位地对农村进行反哺。这不是要和目前轰轰烈烈（至少理论上）的乡村城市化背道而驰，而是城乡统筹发展的必由之路。应当尽快改变绝大多数农业技术研究人员和技术滞留于城市实验室和办公室的局面，让其尽快“下乡”。其中，政府的政策推动和资金支持是必不可少的推力。
近年来出现了城市居民下乡以及在城里有了一定积累的农民工回到农村开拓事业的现象。这是城市自发反哺农村的一个典型例子，它与早期的乡村人才流失（rural brain drain）相向而行。乡村政权组织应当充分利用这一趋势作出合理的制度安排，加快土地制度改革和专业化耕作的发展步子，并协同乡村社区组织充分利用回流的财力和智力，提升我国的农业生产力和农村人力资源，从而带动农村经济社会的发展。
2.挖掘内源
李昌平指出，解决“三农”问题应当跳出经济的圈子，而转到政治层面的解题思路上来。历史事实表明，政府每给农民松一次绑，农村经济就必然有一次飞跃。因此，政府应当继续在以下几个方面给农民松绑：（1）取消农民离开农村和进入城市的一切收费；（2）取消对农民休耕的限制政策；（3）开通城乡产权交换的渠道；（4）农民的事让农民自己做主。[8]“松绑”就是要还权于民，即建立代表乡村民众利益诉求的乡村社区财务。
乡村社区财务的作用集中表现在为社区提供临时性、突发性较强的无法进入财政预算的公共产品，从细微处改善与村民生产生活息息相关的各种条件。
乡村社区财务的收入范围可以包括：第一，村级组织内农户上缴收入、集体企业上缴收入、集体经营收入和资产收入；第二，可以将“一事一议”制度根据各地实际情况结合乡村民主建设进行规范后进一步推而广之，这是农村税费改革之后解决乡村社区公共投资资金的一条重要渠道。目前不少乡村道路建设以及小型农田水利建设就是依靠这种方式来筹资的；第三，政府社会政策的补贴，如财政支农资金和国债资金。中央近年来的支农资金增长幅度超过了中央财政的增长幅度，但是“雁过拔毛”之后，真正落实到农户或农业生产所需的却所剩无几，今后可以考虑将这部分资金直接划拨到乡村社区财务账户上，以便资金的使用能直接受到群众的监督；第四，社会各界捐赠的资金，包括社区基金、慈善会以及出外工作人员的馈赠；第五，在有条件的地方，利用社区资源向海内外各种渠道的项目资金进行申请。
乡村社区财务应在加大乡村社区民主自治力度的同时，推行实质性民主。传统的乡村社区财务中很大一部分是被动支出。如果让村民自主决定应当如何生产以及生产怎样的乡村社区公共产品，并在农村税费改革切实减轻农民负担的同时，赋予农民以更多的参政议政权，让其在享受“当家作主”的精神满足感的同时，自觉自愿地为自己所在村庄的建设承担自己应尽的义务，这就势必可以更好地动员乡村社区的内源发展动力。
其次，是通过农业产业化和乡村城镇化等加强乡村社会的自我发展能力。一方面，公共财政应将提高农业劳动生产率和扩大就业作为农村社会经济发展的主要途径，以此加速二元经济结构的转变。农业生产条件的改善可以促进农业生产领域调整产业结构，推进农业进一步产业化。农业产业化应当着手加强农产品深加工的发展；同时，通过龙头企业和生产基地相结合，将分散的农户组织起来，并为其提供产前、产中、产后的社会化服务，从而为村民创造更多的就业机会。另一方面，乡村社区应当加快小城镇的发展步子，充分发挥小城镇社区发展模式在人文关怀、提高人口集聚效应、降低农民进城成本等方面的优势。同时，作为联系城市与乡村的纽带和桥梁（即所谓“城之尾村之首”），小城镇的发展能促进城乡生产要素（包括劳动力要素）的合理流动和优化组合，推动城乡经济一体化，协调产业结构和市场体系。
3.乡村社会组织体系的完善
如何才能促使村民自治尽快完善，从而使重新构建的乡村公共经济得以践行，这又牵涉到方方面面的制度创新和完善。其中最重要的是乡村社会组织体系的重构，包括乡村政权组织的重构、乡村市场体系的完善和农民自组织的建立。
（1）乡村政权组织的重构
乡村政权组织的重构是指简化或撤并乡镇政权，将其作为县级派出机构或实行乡政自治。这一变革对于解决乡村公共经济具有直接的意义。对于我国乡镇政权转型的模式取向，我国理论界提出如下3种思路：一是撤乡并镇，将财政经济困难、规模较小的落后乡镇并入经济发达的建制镇并逐渐走向城镇化；二是大大精简乡镇机构，将其转化为县一级的派出机构，代理县级职能部门在乡一级的事务；三是借鉴村级自治模式，逐步推进乡镇自治。笔者认为，不论乡镇政权走向何种模式，一个关键的要素即乡村社区的公共性都是一个无法回避的问题，而公共性的培育则有赖于民主与法制的健全。
（2）乡村市场组织体系的完善
建立一个规范的市场交易体系是我国农村社会发展的一条重要途径。吴敬琏指出，一个完善的市场体系应当具有以下标志：一是市场结构的完整性——既有商品市场，又有资金、技术、土地、劳力等要素市场（笔者按：而后者在我国目前的农村市场上基本不存在）；二是市场主体的能动性——生产者对市场信号有灵敏的反应力和应变力（笔者按：读者可以想象在政府垄断市场的情况下生产者能有怎样的反应力和应变力）；三是市场信号的自动性——价格、利率等是作为市场的内生而非外生变量，供求关系是决定市场信号的基本因素，各种市场信号间有一种内在的自动感应关系（笔者按：而我国由于粮食流通体制改革缺乏连续性和稳定性，农村市场价格已经受到严重的非市场因素的扭曲）；四是市场管理的适应性——管理机制必须健全，市场法规必须完备，管理行为必须符合市场的运动规律（笔者按：但从目前来看，所谓的市场管理实际上就是利益因素起作用的直接干预）。
公共经济与市场经济是相生相伴的事物，市场组织体系是公共经济赖以存在的基础，而市场体系的完善则必然为公共经济的正常运行提供机制上的保证。
完善乡村市场体系应从两方面入手：一是政府；二是社区。政府的作为体现在以下几个方面：
作用于市场而又超越于市场，还市场以由供求关系、市场利率、价格信号等进行自我调节的本来面目。
真正剥离农户背负的过于沉重的社会负担。所幸的是，政府已经在这方面加大了改革力度，但是政策的效果还需要其他制度的配套改革以及政策的连续性才能确保实现。
政府扶持农户最急需做的是让他们享受必要的农村公共基础设施。这既可以直接加快市场体系的建设，又可以通过增加农户收入进而提高其购买力，从而又反过来促进农村市场的繁荣。
从社区来看，由于农村金融体制的不健全，乡村社区通过信用方式进行经济活动的空间依然很小。随着农村金融体制改革的深入，农村的信用机制可望因为有制度的约束而逐步健全。同时，乡村社区的建设应当将社会资本的建设和维护考虑在内，着意培养社区居民的归属感和认同感，通过传统伦理和现代法制双管齐下，为乡村市场体系的完善提供充分的社会基础设施。
（3）建立和完善农民自组织
农民自组织的建立是建立规范、平等的农村市场体系的必要前提。对于我国农村存在的“人多势寡”现象，理论界给出的解释是，由于农民缺少自己的组织，在争利格局下，组织化程度低的农民，缺少利益代言人，缺少压力集团，缺少与其他组织化程度较高的工商组织谈判的代理人。
因此，想要改变农民现状，就应当提高农民的组织化程度，引导和鼓励农民参加各种各样的经济组织、协会组织和中介组织，提高农民与其他组织或者利益集团谈判的能力，提高农民进入社会化大生产、参与社会化大分工的能力。显然，这些组织作用的加强依然取决于政府组织力量的相对压缩。
四、结论
乡村公共经济问题长期困扰着我国整体经济向纵深发展。这是因为，发端于计划经济解体时期的我国乡村公共经济，直接掌握着乡村经济的命脉或间接地影响其生存和发展。如此派生出来的乡村公共经济，因其与生俱来的自上而下的独断性、公共产品和服务的不可及性等，决定了我国目前的乡村公共经济模式是无法解决由于它自身的原因而产生的“三农”问题的。这就对乡村公共经济提出了重构的要求。乡村公共经济重构的关键在于还乡村社会以公共性，充分利用乡村社区实质性民主自治的力量，合理界定履行政府职能的公共财政和代表乡村居民的乡村社区财务在提供乡村公共产品方面的作用范围。同时乡村公共经济的重构离不开乡村社会组织体系的完善和创新。
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