经营性国有资产的流失风险与防范措施
●杨天伟
【摘 要】 经营性国有资产面临着各个方面的风险，原因在于，体制性管理不严，政企难分，公司内部冲破风险的能力不足；经营性国资固有的利益输送现象十分隐蔽，企业管理层及经管人员利用各个环节的漏洞进行利益转移；目前对于国资监管处于摸索阶段，监管不足不力。因此，要加强廉政风险防控，应做好政风引导教育；要强化公司治理，提升国企自身应对资产流失风险的综合防范能力；要建立多方监督机制，搭建实时在线的国资监管平台，统筹协同各类监督力量，健全国有企业违规经营投资责任追究制度，最终实现经营性国资流失风险的有力有效防范。
【关键词】 经营性国有资产 国资流失 风险防范
一、经营性国有资产流失风险的防范是当务之急
国有经济是我国国民经济的命脉，关系着国家的繁荣兴盛，在社会主义市场经济中的作用和贡献是有目共睹的。它在培育核心竞争力、吸纳和培养创新型人才以及驱动创新型产业发展等方面，都发挥着不可替代的带头作用。而国有资产是国有经济的重要表现形式，其在我国整个经济领域的重要地位不言而喻。但是，在激烈的市场竞争环境中，国有经济的把控力面临着新的挑战，因此，唯有做好国有资产的运营和管理工作，才能应对挑战、稳保国有经济的控制力。
生物教材中科学史学素材众多，生物教师“如数家珍”，但在使用过程中“形同鸡肋，成为摆设”；学生往往也是“不削一顾，爱理不理”。这些科学史学材料因篇幅限制、资料简单叠加、呈现形式单一等诸多原因没有闪烁其应有的光芒，也不能激发学生思维，更不能唤醒学生对于学科探究的价值认同。
然而，从2004年的“郎顾之争”到近两年的“华联通”等重大国有资产流失案例，“空手道”的资本运作、一次次公饱私囊的分赃盛宴、一桩桩触目惊心的权力寻租事件......以目前我国非金融国有资产总额约有100多万亿的体量来计算，流失的占比已经达到了千分之一，惊人的运作手段和流失数据令人侧目。进一步来看，在众多国有资产流失案件中，主要以经营性国有资产的流失为主，行政事业性和资源性国有资产的流失与经营性相比比例较低。经营性国有资产在整个国有资产中具有超于其他的盈利潜力，国家所有企业占有的形式为资产流失提供了土壤，同时，其流动性和增值性两大属性使得经营性国有资产成为国有资产的流失大户。故而，进行国有资产的改革尤其是经营性国有资产的进一步改革是当务之急，以科学的手段对经营性国有资产进行运营、管理和监督成为当下国有资产流失防控的重中之重。
二、经营性国有资产的流失
（一）“经营性国有资产流失”的界定
国有资产有经营性和非经营性之分，二者在权属上没有区分的必要，其最大的区别在于占有主体和管理目标不同。经营性国有资产主要由国有企业占有，以实现资产的保值和增值为目标；非经营性国有资产则由行政机关和事业单位占有，目标是在保障社会公共服务的基础上对资产进行规范性使用和管理。
“资产”与“资本”不同，“资本”的范围要小于等于“资产”的范围，是静态的，其逐利性十分明显，通常所说的资本是指会计资本。而资产是能够创造或减少未来现金流量的资源，是动态的，可以说是一种所有者权益。相应地，“国有资产”与“国有资本”亦不同。国有资本往往通过国债等资本运作方式追求资本增值。国有资产侧重于国家所能够获得的未来资源，可以是房屋，也可以是商誉等资源。国有资产侧重于对企业产品数量、质量和品种的全面提升，资产运营方式也是社会需求、产品开发与销售以及市场占有率的综合考量，最终目的同样要实现资产保值增值。
综上可以得出“经营性国有资产流失”大致是指由国有企业占有、国家所有的资源权益，从动态结果来看，由于种种原因与之前价值相比遭受损失的情形。
在图G中,线性森林是不相交的路的并,即每个顶点至多关联2条边。图G的k-线性染色是一个函数E→{1,2,…,k},使得对于1≤i≤k,边φ-1(i)的集合是一个线性森林。如果(V(G),φ-1(i))是对于1≤i≤k的线性森林,则映射E(G)→{1,2,…,k}被称为线性染色。另外,图G的线性荫度是使得图G有k-线性染色的最小整数k,由la(G)表示,它是由Frank[1]定义的。在1980年,Akiyama等[2]提出了下面的猜想:对于任意的正则图G,有la(G)≤「(Δ+1)/2⎤。很明显， 对于任意的图G有la(G)≥「Δ/2⎤, 因此由以上猜想可以得到猜想1。
经营性国资流失的风险与国企的运营是密不可分的。近年来，在反腐倡廉的进程中，有的国企管理层相继落马、窝案频频，这种“塌方式”、“系统性”的腐败，说明企业管理层之间可能存在腐败问题，这当中最直接的影响便是经营性国有资产在不经意间外流。据可靠资料来看，这些腐败中之所以会有资产流失，根本原因是国企各领域中存在着利益输送，而且形式多样，非常隐蔽。
所谓“流失”，从字面上来说，与会计学中的“损失”及我们日常生活中所说的“丢”近似。理论上来说，需要确定某项资产的真实价值，如果资产的交易价格与真实价值严重不符，损害了国有企业的利益，则可以认定为该交易导致了国有资产流失。以国有资产流失的案例为依据，可以发现这种“流失”主要有以下两种形态：第一种是交易过程不合规造成国有资产的绝对流失；第二种是资产价值不公允造成国有资产的相对流失，实际价值与账面价值不对应。
（二）经营性国有资产的流失现状
可见，我国目前的确存在经营性国有资产流失的风险，就第三种情形中的风险来举例说明：A国有企业拟对B城市建设有限公司进行项目投资，C民营企业通过出资方式与A企业进行共同出资。但实际上B公司唯一有效的资产就是进行施工承包的“资质”，所有专业技术人员均为挂靠，公司原股东未实际出资，公司成立至今实际经营情况不明。B公司看中的是A国企的母公司将实施大量市政建设项目，能在与政府的利益捆绑中获利。同时，C民营企业意图通过共同出资的名义，实际占有B公司一半股权所对应的实际支配权。这其中的风险便是：其一，A国有企业将丧失对B公司一般股权对应的实际支配权，并且B公司实际正常运营所需要的资金额也极有可能由于经营信息不对称、舞弊风险而失去控制。其二，C民营企业实际控制人将其实际控制的其他公司的大量费用挪至B公司账面，此时A企业的资产权益便很难得到保障。
目前，经营性国有资产的流失有三种情形需要重视。其一，产权变革中出现资产流失。从上世纪90年代末起，在我国国有企业改革等产权变革过程中涌现了经营性国有资产流失的案例，因为产权变革伴随资产的评估、交易（或划转），国有资产的流失对国有资本造成了大量的损失。其二，国企具体项目经营中资产流失严重。在国企内部的具体项目中，存在靠企吃企现象，企业彼此之间通过长期的业务合作进行关联交易，这些都在无形中销蚀着国有资产。其三，以投资名义进行企业转型尝试的过程中出现资产流失现象。由于在部分地区国企融资困难，俗称“造血功能丧失”，在此基础上形成了企业破产潮、老板跑路等极端社会现象，于是业绩不好的国企融资平台转型的呼声越来越高。与之伴随的，是以投资的名义所进行的转型尝试。但是在实践工作中，股东的投资行为是一种基于市场交易背景的商业交换行为，在行权和变现过程中就会出现资产流失。另外，在基层人民政府实际控制下的国有企业对外进行的股权投资行为中，存在一些行政化、市场化难以区分的问题，对于已经实际形成的对外投资所产生的股东权益怠于关注，基本没有完整的投资行为发生后的持续跟踪管理过程，在无形中忽略了已经存在的资产流失。
面对这些情形，国资委等部门也已经在多方面采取了措施，意图抑制经营性国有资产的流失。目前已经出台了多项文件以规范经营性国有资产运营和管理，对提升监管水平、防止国有资产流失也提出了明确的要求。同时，政府部门对涉及经营性国有资产的投资决策、工程建设、市场营销、财务管理等都有所重视，着力更加全面精准地预见经营性国有资产流失的风险。
[12]邢悦，詹奕嘉：《国际关系：理论、历史与现实》，复旦大学出版社，2008年10月第1版，第3页.
三、经营性国有资产流失的原因分析
（一）体制性因素的弊端
经营性国有资产的流失，体制性因素是重要原因。一方面，国企产权改革中始终与政府紧密联系，其资产的占有、使用和流动以及收益、分配和重新分配，整个过程都离不开政府的参与，简言之，政企始终没有完全分开。这种情形直接造成：对国资的监管缺乏必要的制度规范，经营性国资的管理体制、相应的企业治理结构以及监管和激励机制都有待完善，在这种背景下，极易造成非法侵吞或转移国有资产。部分领导为了利益最大化，通过委托代理等多种形似将国有资产交给自己的亲戚运营，凭借政府这座靠山，巨额资产从国有企业中流出。另一方面，从公司治理的角度来看，由于国企仍然有很大的体制性特征，容易出现领导拍板决定一切的情况，这种个体决定往往调研不足、主观性强。而国有资产流失，在很大程度上是由于企业在投资之前，没有进行充分的市场调查，整体决策程序不够规范、论证不足，导致后期运作中无法最大程度地保值增值。同时，在企业日常运营过程中，由于国企工作人员在福利待遇等各方面均有保障、上下级关系明显，许多人员在面对国有资产流失风险时，以保饭碗为主，对于防范风险的新举措怯于尝试，这也是体制性因素导致经营性国有资产难以从过程上防范的一个重要表现。
（二）经营性国资利益输送的隐蔽性
滴灌管网的铺设是该技术最重要的一步。科学合理的滴灌管网布置，可以在灌溉的基础上节约水资源。滴灌管网包括主管道、支管和滴灌管。开关通常安装在主板上，当满足特殊需要时，开关经常安装在支管上。最终将主管连接到水头，水头上要装有压力表，并配有回流装置，主要是为了防止泵功率因管路压力过大而引起，从而避免危险。另外，第一部分还应装有过滤装置，防止水中杂质在滴管头部堵塞，不能正常发挥功能。
具体来说，其一，在企业改制重组或投资并购的过程中，一些企业会通过高价买入资产，有时也会表现为股权，之后由于种种原因将资产或股权卖出，这种高买低卖的方式会造成经营性国有资产的流失。其二，一些国有企业为了转型生存，会转让股权，使得国有股权遭到稀释，正如前面所列举的A企业和C企业共同投资B企业的案例，实际上将股份控制权转移给他人，无形中将国有资产拱手让人。其三，企业财务审核不周，通过融资性贸易为民营企业合作方的违规行为提供担保或资金支持，这种行为从长远来看，也会造成经营性国有资产流失的风险。其四，国有企业在工程项目发包以及市场营销中，会以合法的外衣进行非法利益转让，这种利益转移十分隐蔽，基本都隐藏在特定设备、交易伙伴、广告投放、款项结算等必经环节。
显然，上述四种分析都是经营性国有资产在经营中所涉及的关联性交易，最终将导致国有资产流失。这些交易中所涉及的违法交易与国企正常的业务开展紧密结合，表面上合规合理，隐蔽性很强，也正是这一特性使得管理层及经管人员对于在这些环节中进行资产转移有恃无恐，加剧了经营性国有资产的流失风险。
（三）经营性国资流失监管不足
经营性国有资产的管理运营中存在贪腐现象，这种现象不仅仅是经营性国有资产利益输送的隐蔽性所致，一个不可忽略的因素是我国目前对经营性国资的监管仍然有许多不到位的地方。
有些国企在兼并重组或资本上市时期，往往缺乏有效的监督，进而造成内部人控制。比如中国船舶工业集团公司在资产收购和企业重组过程中，虽然监督调查组对整个环节的各个项目都分配了人员进行监督，但问题是，董事会对并购资产的价值评估是否基于市场标准是不明确的，而且并购决策是否有人为操作也不得而知，这其中就出现了国有资产的流失。
长期以来，在一些国企中，党的领导力逐渐弱化，企业更加关注自身的经济效益，担心监督和约束太多会压制企业各类人员的创力和活力，因此，在国企中的监督力量实际上是比较弱的，母单位对于相应国企的监督也无法面面俱到，企业内部的纪检组常常处于一种边缘化地位，真正面对国资流失的情形时，容易心有余而力不足，阻力重重。
四、预防经营性国有资产流失的措施
（一）加强廉政风险防控
要破除或者减轻体制性弊端造成的国有资产流失风险，必须从政风上下工夫。要做到这一点，教育管理是关键。必须引导广大国企管理人员和项目经管人员认清岗位职责，在工作中对标风险等级，筑牢廉政防线，确保企业自身廉洁。要经常性召开廉政风险防控推进会，通过潜移默化的宣传，着力将廉政经营、廉洁政风引入国企工作环境中，将廉政理念深入人心。在风险防控推进会上组织全体国企工作人员观看优秀国企视频，对其所做的国有资产保值增值工作进行学习，尤其要学习优秀国企在各个环节中令行禁止、清正廉洁的工作作风。同时，组织国有企业领导班子召开党风廉政建设集中提醒谈话会，要求大家要以身作则，带头筑牢防线、坚守底线、不踩红线，做到心有所畏、言有所戒、行有所止，清清白白做人、干干净净做事，保持国企持续健康发展，形成风清气正的企业氛围。明确各国有企业的董事长、总经理既是本单位党风廉政建设的第一责任人，更是解决国企自身组织建设中弱化、淡化、虚化、边缘化等问题的先头部队；并组织大家通过集中学习、专题辅导和讨论交流等方式，运用反面典型案例，警示教育国资系统党员职工，守住廉洁底线，不越红线。当然，这种思想意识教育的工作并不能立竿见影，但是只要坚持推进，必然会在长期工作中展示优势。
在此基础上，稳扎稳打、实事求是，做好廉政风险防控工作。首先，要对投资、选聘等各类岗位职责和风险等级进行细致地分析和评估，制定严密的防控措施，依据权力清单绘制权力运行图。其次，将领导岗位、中层管理岗位和其他岗位分层分类全部纳入排查范围。将全国国企中的廉政风险点进行分类统计，包括高等级、中等级、低等级风险，分别据此制定防控措施。再次，对于风险点管理层的各类职权进行全面梳理、排查和清理，针对排查出来具有共性的廉政风险点，依法依规进行层层责任压实，进而汇聚一套内容科学、程序严密、实用有效的风险防范制度体系，确保廉政风险防控措施更有效，进一步营造国有企业良好的政治生态环境，为破除体制性弊端筑牢硬基石。
（二）强化公司治理
对于经营性国有资产利益输送固有的隐蔽性，外部手段很难有效应对，唯有从根本上强化公司治理，才能将隐蔽性利益输送带来的不利影响降到最小。值得思考的是，如何加强公司治理来避免国有资产的流失？对此，有如下建议：
第一，明晰资产产权，使公司与政府以及国资监管机构之间有更加清晰的定位。产权不清的资产，如同撒在街上的珠宝，迅速被众人抢光，正是因为资产没有真正明晰负责人，所以就会一直流失。对于国资监管机构，要履行责任，提升管理资本能力，做好国有企业专业化和市场化建设的监督人。而企业的定位可能更有难度，需要在政府与市场的转换之间坚持自己，在频繁的国有股权交易中，要敢于试水，吸引一批有改革魄力、敢于创新的企业家，这样才能确保自己在政府、国资监管机构以及市场中获得长足的发展。
针对目前经营性国资流失风险监管不足的情形，需要在今后的工作中建立多方监督机制。
第三，在吸引社会投资的过程中加强国有企业的综合应对能力。具体来说，应适当降低国有股权的比例，毕竟国有企业的股权投资已经成了风险杠杆，其结果很可能是未来的收益不能获取、但亏损会正常分担。降低比例的行为，显然会使风险随之减少。此外，对于国有股权的参股投资行为，可以考虑引入对赌条款的相关约定。由于国有股权的投资人与目标公司的实际控制人之间的信息不对称风险无法控制，根据世界范围内已有实践经验，对赌协议的确能够减少参股投资行为中的国资损失风险。遗憾的是，我国法律对这项能够有效控制参股投资人侵蚀国有资产的协议并没有明晰的界定，在国内各个领域中也并未得到重视和应用。所以，我们完全可以借鉴对赌协议的这种方式，在国有企业与民营企业共同对目标公司出资的案例中，设置要求大股东实际控制方回购国有股权的条件触发条款，比如未来两年内目标公司未达某种设定的经营业绩、未来两年内目标公司未实施分红等等一系列前置条件，一旦条件触发条款成为事实，即要求大股东实际控制方回购国有股权，并以大股东实际控制方的其他财产权利提供无限连带责任担保。
（三）建立多方监督机制
第二，完善现代企业制度。逐步实现董事会与股东大会在事实上的分权制约机制。在董事会建设方面，依照《公司法》的规定，授予董事会进行战略决策、选聘经理层、管理薪酬等职权，建立董事评价机制和相应的董事问责制度。与此同时，由于国企中的经营性国资并不能由其所有者直接占有，这会造成直接占有者，即国企管理层打破道德底线，做出损害国资的行为。故而，需要鼓励企业或机关单位培育职业经理人，以此来提升对国企管理层的制约水平。在内部完善公司治理结构的基础上，还需从外部监督、信息公开等方面改善国有企业治理环境，做到独立评估、公开透明。比如通过互联网公布投资人及企业的基本情况，设立专门热线鼓励股东对公司治理建言献策等。可以借鉴英国国企改革过程中防止国资流失的实践经验。英国撒切尔夫人主政时代，国企改革过程中为了保护国有资产不流失、不被贱卖，英国政府制定了一套完整的体系，依法评估、审计及交易。此外，英国采取业务出售、授予特许权、股票上市、管理层和员工收购等手段，使企业的经营公开透明，广大的投资者可以清晰了解企业的经营状况。对于国资，不流动必然僵化，本质上资产和水一样具有流动性，流动才能创造价值。让资产流动而不让资产流失的根本环节在于，需要在治理规范的制度下让资产保值增值，截住国资流失，规范资产并购行为，防范决策风险和市场风险，找到符合市场规律的国资改革路径。
大学生是国家和民族的希望，祖国的未来。当下，我国经历改革开放40年的快速发展，物质条件充裕了，部分大学生逐渐淡忘了艰苦奋斗，少数人甚至认为艰苦奋斗过时了，追求舒适享乐，贪图清闲安逸。对此，作为高校思想政治教育工作者必须保持高度警觉。闽东红色文化、廉政文化、畲族文化中所蕴含的艰苦奋斗、清正廉洁、勤俭纯朴等精神内涵，在高校思想政治教育工作中具有重要价值，其中的生动案例，必须充分利用。要通过对大学生进行教育引导，使之认识到艰苦奋斗、勤俭节约的必要性，从而树立正确的消费观、生活观、价值观。
一是搭建实时在线的国资监管平台。对于国资的监管，务必顺应时代发展，运用信息技术，培育专门人才。宏观上，通过这种新型渠道构建在线监管平台形成一个整合有关经营性国资各方面信息的系统，对系统进行实时更新和维护，按照投资、权益、监督等各个模块进行分别处理，开设专门的举报监督栏和建言献策栏，增强国资监管平台的有效性。对于涉及中介机构的项目，也可以利用网络监管平台来保证中介机构在选择、服务过程中的公平化。通过微博、微信公众号、官网平台等多种渠道，打破之前国有资产评估工作中对于中介机构选择上的限制，不仅仅让国内中介机构参与国有资产评估，更要将关注的重点放到中介机构的专业胜任能力上。利用实时在线国资监管平台，促使中介机构为其提供更多的第三方专业服务的同时，能够提供更为公开透明的交易信息，保障经营性国资在交易过程中的公正性和合理性。总之，通过网络实时在线监管平台，利用交易顾问，提高市场交易的活跃度并建立有活力的竞购市场，实现防范国有资产流失的初衷。
二是推进各方力量统筹监督。单一的监督无论在针对性还是有效性上，都很难得到保证。要使经营性国资的监督真正落到实处，还需要汇聚各方力量。在这一点上，作为国有资产，需要形成一个从下到上、从内到外的四维监控体系，包括党的领导、内部监管、出资人监督与社会监督这四个纬度。党的领导看似不是监督，但实质上坚持党对国有企业的领导是从根本上对国资流失风险进行监督。唯有一切听党指挥、向党靠拢、心中有党，才会在遇到国资流失风险时，心怀责任、情系大局，进而多措并举地将风险扼杀在摇篮里。要防止资产流失的责任主体推诿、逃避责任，就要健全企业内部管理制度，国有企业中不仅需要设立专门的国资监察部门，还要建立各部门之间彼此制约的机制，更重要的是，要赋予监察部门实权，要将制约机制落到实处。出资人监督是出资人对国企人员履行监督责任的体现，要积极开展国有企业领导人员亲属和其他特定关系人所办企业与本企业业务往来的专项督查，防止利用特殊关系将国资进行转移。社会监督的力量不容小觑，国有企业应当及时将国资的投资项目、合作伙伴、运营流程等事项向社会公布，政府也应同时向社会发布国资监督举报热线，及时监督，积极鼓励广大民众参与到国资流失风险的防控中。只有形成这样的四维监督体系，才能在内外配合下形成监督合力，才能使经营性国资更加有效地发挥作用，真正地防范经营性国资的流失。
三是建立健全责任追究制度。此处的责任追究指的是对于国有企业中的违规经营投资者，务必要一追到底，将责任落实到人，以此倒逼经营性国资各个环节的负责人、经管人，以身作则、严守党性、严把工作关，最终防范经营性国资流失。要起到倒逼作用并非一句空谈，务必要将责任追究制度细化落实，各层级之间、各企业之间、国企与民营经营者之间，都要衔接有效。这其中尤其要注意，对于国有企业股权转让等流动性项目中涉及中介机构即第三方的情形，追责过程中存在一定难度，此时应当分阶段、有重点地推进责任追究机制，既要注重将事前预防与事中事后监督相结合，在第三方介入的过程中便通过明确的规章制度，将责任层层压实；也要严格履行国有资产转让和采购的相关程序，加大对违规行为的查处力度。这样，国有资产流失问题才能进一步改善。
五、经营性国有资产流失的防范任重道远
在当下国有企业不断转型、不断发展的大背景下，由于经营性国资的固有属性以及国有企业运营的弊端，暴露了国资流失的风险是肯定存在的。对此，不应恐慌，更不能置之不理，应当充分重视经营性国资流失的实质，关注经营性国资流失的各种诱因，群策群力地寻找相关的风险控制措施，以求从源头上防止腐败和舞弊的滋生，防范经营性国资的流失。这是一项十分重要的任务，任重道远，手段是多样的，网络手段、企业自身治理手段以及各类监督手段都必须落实到位，几项措施齐头并进，举全社会之力，久久为功，必定能够为经营性国资的管理创造一个真正公开、公正、公平的环境，促进经营性国有资产流失风险的有效防控，确保国有资产的保值增值。
合约规划是目标成本实现的第一步。在建设工程项目确定目标成本后，就需要按照分解的目标成本进行合约规划。合约规划不能简单地理解为只服务于成本管理，其还应服务于整个项目管理，即服务于招标、采购、施工、销售及运维等。合约的规划要综合考虑以下因素。
思政教育不是思政老师的单打独斗，而是要与专业教师协同作战。专业教师与思政老师应进行资源整合、协同创新，将思想政治工作“润物细无声”地融入专业教育教学。在工学结合、校企合作开放式办学模式下，以职业素质养成为重点，以立德树人为根本，以培养具有良好职业道德的合格的技能型人才为目标的思想政治教育新理念，才是开创思想政治教育新局面的新举措。
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（作者单位：重庆通冠会计师事务所）
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