十博士谈当前国有企业改革，本文主要内容关键词为：国有企业改革论文,博士论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编者按：国有企业改革是我国今年改革“重中之重”的重点，全国人民热切关注和拭目以待，希望取得明显绩效。本刊在5月份邀请厦门大学10位年青博士座谈。现将他们的发言摘要刊出，供参考。
刘春雷：产权改革仍要重视
在产权问题上，有两个奇怪现象：一方面是人们对产权的概念理解得过宽，套用新制度学派某些代表人物的定义，把受益受损的权利都纳入产权范畴；另一方面是人们对产权改革的范围理解得过窄，似乎只有公司制改造、企业兼并、破产、资产流动才算是产权改革。
产权或财产权利(Property Rights)不过是所有制关系的制度反映（法律反映只是较为普遍的形式，而非全部）。16年来的改革，从放权让利到推行现代企业制度，产权改革一直贯穿其中。从产权关系看，国有企业改革不外乎是重塑企业的责、权、利结构，这个适应市场经济的新型责、权、利安排即现代企业产权制度。不管你承认不承认，看到没看到，产权改革都在进行。改革之初的放权让利虽未取得预想成效，但不妨碍它也是一定意义上的产权改革。在同一所有制主体内部通过重新界定剩余索取与控制关系，使尚未脱离父爱主义庇护与限制的企业多少有一些自主权，以适应范围日渐扩大的市场。至于后来的承包制、股份制改革，产权的印记就更明显了。总之，产权改革既涉及到产权主体之间的责、权、利变动，也涉及到产权主体内部的责、权、利变动，不能只看到前者而忽视后者。
国有企业改革是在总体上保留国家所有权这一大前提下进行的，否则就不称其为国有企业改革。也就是说，不管怎么改，总体上看，国家不放弃充当企业狭义所有权（即归属权）主体这一角色。有人提出将国有资产债权化的思路，按此思路，在企业结清债务时，不再拥有债权人地位的国家就失去了与企业的产权联系，国有企业就转化为非国有企业。当然，这也不妨作为一种辅助思路，以调整国有资产存量结构。但国有企业改革，体现在产权制度上，不应该也不可能只有这样一个模式。
理论界几乎一致认为，沉重的债务负担、企业办社会以及与现代市场机制矛盾的企业领导体制，是国有企业当前面临的主要难点，究竟怎样使国有企业走出困境，可谓仁者见仁，智者见智，但都离不开产权改革这个主旋律。现代产权制度的一个重要功能是消除或降低经济当事人财产行为的不确定性。传统产权制度的最大弊端就在于它不能保证产权主体及其内部成员“自食其果”与“自负其责”，“吃大锅饭”正是对这种弊端的生动概括。用纯经济的眼光看，建立现代产权制度是第一位的，维持、修补旧的产权制度可能要付出更大的成本。市场的份量在增大，而新的产权制度相对滞后，资源配置效率就不可能提高。试想，在权责分离，职能不清的产权制度下，谁会非常关切今天属于自己、明天可能属于别人的财产呢？与其为它保值、增殖，不如挥霍掉或低价让渡他人、捞取个人的好处，这不可避免地要导致价格信号失真、资源的不当配置。
国有企业产权改革大体可分为三个层次。
第一个层次是产权主体职能与产权维护职能的分工。政府既是国有资产的所有者，又是产权制度等有形、无形公共品的供给者与维护者，因而，必须合理区分两种职能、排除裁判员加入运动员行列的可能性，要避免产权主体职能与产权维护职能的混淆，还有赖于政府职能的转变以及内部制衡关系的强化。
第二个层次是产权主体之间的职能分工。国家以所有者的身份对国有企业进行管理是必要的，是在经济上实现其所有权的保障；但不能妨碍企业的自主经营。有的改革试点企业经营权得而复失，原来减少了的政府主管部门的行政干预，又有重返。说明产权主体之间的职能分工不清，边界不够稳定。象房屋主人将房屋租给使用者后就不得随意进入房屋那样，国有资产管理部门也不能因为自己是所有者代表，对企业经营多加干涉。国家让渡给企业的产权就该由企业独立行使。如果所有者与非所有者的权能交叉，产权制度的效率就无从谈起，国有企业这匹“病马”很可能成为“死马”。
第三个层次是产权主体内部职能分工。产权明晰不应马上联想到私有化，误认为是私有化潜行。在公有产权主体内部，进行不以商品交换为媒介的职能分工也是产权明晰，产权明晰完全可以作为巩固公有制的手段。产权主体内部职能分工的一个重要目的是做到主体成员的权利与责任分布基本均衡，谁有任命企业厂长、经理的权力，谁就要承担相应的风险。产权改革与企业管理的接合部也在于产权主体内部职能分工。科学的管理至少包括协调主体成员的行为，提高企业职工对资产的关切度以及减少劳动者的怠惰等，这些都是产权主体分工高效率的题中之义。产权改革与科学管理不能截然分开，在强调管理的同时，还要看到它的产权意义。
生柳荣：国有企业改革之路是“3+1”
在国有企业改革中，有些人因企业债务重，提出豁免债务的建议。我以为不宜这样做。
银行是国家的，但银行的资金不是国家的。众所周知，银行的资金来源主要是资本金和负债，其中前者不足10%，因此银行的大部分资金是向社会各界吸引的各种存款，主要来自寻常百姓。既然银行的“钱”是老百姓的，它就没有权力拿别人的钱去“送礼”——豁免企业债务。因此，那种主张通过银行免去企业部分债务来“支持”企业改革的思路是行不通的。同理，另一种主张银行将不良债权变为国有企业的股权的建议也是行不通的。首先股权与债权风险不同，股权与企业“同甘共苦”，股金投入企业“一去不复返”，若企业亏损，连股息也没有保证；债权的基本前提是“还本付息”。若将债权变股权，银行就无法保障存款人的利益。其次，如前所述，银行的钱主要是老百姓的，若将债权变股权，这股东究竟是银行还是众多的百姓？若是百姓，不如让其自己直接购买企业股票，何必让银行多此一举？
国有资本是国家的，但国有资产不全是国家的。国有资本乃国家对国有企业的原始投入及其增殖部分，这完全归国家所有。国有资产为国有企业所有资产的价值总和，它不全是国家的，其中相当部分是由银行信贷资金转化而来的。据统计，我国国有企业资产总价值为4万多亿元，但若扣除所欠银行债务，其净资产仅有1万多亿元。由此可以推算，国有资产中有2/3左右是由银行信贷资金转化而来的。我们是否可以这么说，国有资产中半数以上实际上是为老百姓所有的。
国有资产不能流失，但可以流动。国有资产必须保持完整，其价值必须不断增加，这是公有制的物质保证。国有资产不能流失，我想主要是防止向两个方向流失：一是不能流向个人，变成私有财产。如果国有资产通过交易为全体或部分百姓持有是允许的。二是不能流向“老外”，使国有资产“肥水外流”，受制于人。但如果我们利用外资嫁接改革国有企业，通过引进外资使国有企业走出困境，并且确保国有资产不断增殖，那是否可以呢？国有资产不能流动，其使用价值只能不断减少，价值也难以增加，国有资产在静态中反而不断流失；若滚动起来，借助百姓和“老外”的力量，国有资产在流动中反而会增殖，其完整性最终会得到保证。
国有企业必须存在，但国有企业的多余职工可以淘汰。国有企业必须存在，这是公有经济的象征，也是公有制的保证。工人阶级是领导阶级，是国家主人。改革的最终目的是巩固提高工人阶级的地位（包括政治的和经济的）。但工人阶级与工人不是同一概念，个体不等于整体，因此在改革过程中可以根据现代生产的需要淘汰个别甚至小部分工人。
国有企业改革的重点应是“雪中送炭”，而非“锦上添花”。在企业改革方面，各级领导普遍存在着一个“误区”，即挑选效益好的企业进行改革试点。其用意无非是改革失败的风险较小。从企业改革的战略高度看，这是一种短视行为，因为企业改革真正要解决的问题是如何使众多亏损的国有企业走出困境，这样的改革才更具现实意义。因此，下一步企业改革的战略重点应是对有问题的亏损企业进行改革。
对国有企业改革，理论界提出不少对策建议，但缺乏可操作性。本人提出“3+1”的改革思路。
所谓“3”，指针对国有企业目前存在的三种情况分别采取不同的对策。国有企业目前大体上是1/3盈利，1/3虚盈实亏，1/3明亏。对1/3盈利的企业让其按现有模式运行，政府所要做的就是为其营造公平的市场环境。对1/3虚盈实亏企业，走利用外资嫁接改造之路。这部分企业具有利用外资的基础，一是虚盈实亏表明其仍有盈利的潜力；二是国有企业、尤其是大中型企业的厂房、设备、技术、科研能力等远比乡镇企业强得多，对外商有吸引力。乡镇企业可以引得进外资，国有企业在这方面更应有所作为。对于1/3明亏的企业通过股份制进行改造。由于这部分企业效益较差，难以向社会公众发行股票筹集资金，可以考虑分两步进行改造。第一步通过私募方式由私营和外资企业参股投资；第二步在企业效益提高后允许通过公募方式向社会公众扩股增资。有两点需要说明，一是这类企业改造难度较大，政府应通过优惠政策予以扶持；二是极少数实在无法改造的企业让其破产，政府拿出一定的资金补贴给职工，令其自谋生路。
所谓“1”，指政府应在全国搞一个“就业工程”。上述两类企业的改造必然会出现为数不少的失业工人，如何妥善安置这部分失业工人，不仅是个经济问题，而且是个政治问题。政府应主动将用于弥补企业亏损的资金集中起来建立“就业工程”，为失业工人提供新的技术培训和就业机会，以形成“竞争——淘汰——失业——就业工程——再就业”的良性循环，这才是长期解决工人失业问题的根本对策。
翁君奕：对资产潜在价值大的高负债亏损企业可实行经理和职工负债持股自救
在我国的国有企业中，有相当一部分由于经营管理不善造成严重亏损、资不抵债。从当前大面积实施破产将遇到职工安置和债务偿还等实际困难出发，我认为，对于这些企业中负债率和资产潜在价值都较高而根据改革的目标将实行国家参股或撤资者，实施经理和职工负债持股的资本结构重组和改制是可行的。
所谓经理和职工负债持股的资本结构重组和改制，是把上述国有企业的现有银行债务转换成企业经理和职工对银行的长期债务，然后由企业的经理和职工获得对企业资产所有权的过程。其基本框架是：1.各债权银行在国有资产管理部门参与和监督下与企业进行谈判，重新安排企业债务的付息还本期限；2.将企业的负债经过标准化合约调整后转换成经理和职工的负债，经理和职工对银行的债务以企业现有全部资产作为抵押；3.企业经严格的清产核资后改组为规范的公司。对于那些原以“拨改贷”方式建立的国有企业，公司的股权由承担债务的经理和职工按承担债务的比重持有。不属于“拨改贷”的国有企业，要把国家曾注入的少量资本金转换成国家的相应股权。但不论怎样，经理个人或经理班子所占股份应不小于控股所需比例；4.在经理和职工负债持股的公司偿清原有债务之前，企业的经营现金流量和任何资产交易都要接受指定银行的专门帐户监督。
相对于破产、拍卖、租赁、剥离转制以及债权转股权等改革方案，经理和职工负债持股具有很多优点。
第一，可以充分挖掘企业资产的潜在价值。
实际上，大多数国有亏损企业的潜在价值远高于其清算价值。理由之一，经营不善是企业亏损的主要原因。据国家经贸委1993年对2586户亏损企业的调查，有2102户的亏损是由于经营不善造成的，占亏损企业总数的81.28%。其中，纯管理因素造成的亏损企业达697户，占亏损企业总数的33.17%。理由之二，企业一旦进入清算，由商誉、管理技能和人力资本投资所形成的无形资产就很容易化为乌有，只剩下有限的有形资产价值。所以，如果能够改善经营管理，发挥出企业的潜在价值，这些企业是可以恢复竞争力的。平心而论，比起乡镇企业来说，国有企业中并不乏合格的管理人才，问题的关键在于原有的体制束缚了手脚。针对这样的现状，经理和职工负债持股一方面可以使所有权和经营权在现代企业制度的规范中重新统一起来，大大激发经理人员的经营积极性并节省代理成本；另一方面由于负债持股作为破产拍卖的替代办法对于经理人员和一般职工来说都是一次事关重大的自救机会，加上持股使每个职工的利益直接与企业的发展联系起来，以往难以克服的内耗现象可以得到有效扼制。至于企业中处于控股地位的经理或经理班子，可以在债权银行委托的委员会主持下在企业现有经理人员中来选择。
第二，有利于保护债权银行和存款人的利益。
当前，我国国有企业普遍存在的高额负债使企业和银行的改制陷于两难困境。一方面，不对亏损企业实行破产、拍卖或债权转换股权等改制措施，银行还得给它们提供新的贷款维持其生存，结果企业的不良债务继续增加，而专业银行被大量的死帐和呆帐拖住无法改制成商业银行；另一方面，如果真对所有亏损企业采取上述改制措施，又会导致债权银行资产的严重损失甚至国有银行的破产，而说到底还是存款人和国家财政的损失。请注意，这里的损失并非亏损本身造成的既有损失而是一种额外损失。例如，破产和拍卖虽然能使银行马上得到对债权的部分补偿，但无形资产流失和剩余资产的买方需求严重不足等因素大大压低了清算收入。再如，债权转换股权缺乏对企业经营组织的内在重构机制，不能直接促使企业减亏和提高股东权益价值。相反，对那些虽然亏损但资产潜在价值较高的国有企业进行经理和职工负债持股的资本结构重组，既能够让相当一部分国有企业顺利改制，又可以为建立完善的商业银行体系创造有利条件。为了加强重组后的债务监管，切实保障债权人的利益，债权银行内部应实行企业经理和职工持股债务的集中管理。对同一企业持有债权的各银行间可以实行托管制，由其中债权最大的银行代行管理以降低管理费支出，同时也便于企业日常经营。
第三，能够最大限度地避免国有资产的损失。
表面上，经理和职工一夜之间变成了资产的所有者。然而事实上，经理和职工负债持股不仅不会侵蚀国有资产的权益，反而能够制止国有资产流失。首先，经理和职工所获得的企业股权不是凭白占有的，它是以对银行的负债和企业财产抵押为基础的。资本金的性质，使经理和职工无法将名义上属于自己的股份抽回。万一负债持股的效益不佳，银行仍可请求清算偿债而获得企业剩余财产，相反经理和职工届时将一无所获。只有偿清债务之后，企业经理和职工才真正是企业财产的所有者，而这时最大的受益者实质上是国有债权银行。其次，经理和职工持有企业的股权之后，出于股东权益价值的考虑，他们自然会在眼前与长远之间进行合理权衡。在租赁和一般的公司化改革方式中潜藏的短期行为、闲置现金流量等道德危害问题也会受到自动抑制。在国家参股的情况下，显然这时国有资产的保值增值是有切实保障的。
第四，明显降低国有企业改制的社会成本。
除了免去政府对破产后的职工安置之忧以外，经理和职工负债持股还在下面三个意义上具有节约社会成本的好处。其一是采取合约形式，从而在把企业负债转换成经理和职工负债的同时也完成了改制，社会震动小；其二是符合市场经济原则，因而不会出现象剥离转制那样以不合法的方式来改制而可能产生的滞后不良效应；其三是一次性完成改制，对那些用“拨改贷”设立的国有企业甚至可以跳过补注资本金的环节，直接实现撤资安排。相比之下，租赁和债权转股权等方式则仍需政府改革措施的后续投入。
李文溥：国有产权的基本制度规定国有企业不能以利润最大化为改革的终极目标
尽管国有企业的改革已经进行了多年，然而，由于长时间内改革目标模式的不确定，国有经济在社会主义市场经济中的基本性质、地位、作用等基本理论问题并未得到充分的研究，因而，在国有企业的改革思路设计上不能不带有相当的盲目性。实践证明，必须认真地思考有关国有经济改革的基本理论问题。
国有产权作为一种制度形式，是有其基本的制度规定性的，即其产权不可分割地属于社会全体成员所有，国有资产的使用必须服务于社会全体成员的利益。
国有产权的基本制度性质决定了，它的委托代理层次从而其委托代理成本要大于那些可以在社会成员之间分割产权的产权制度形式；它的内部监督机制一般弱于可分割性产权制度形式，因而，一定的外部监督、数量控制无论从制度性质还是宏微观运行效果来看，都是必要的。
对国有企业进行改革，如果我们希望改革之后的企业仍然是国有企业，那么，它的改革就必须在国有产权的基本制度框架内进行，超越或是违背了它，国有企业也就不成其为国有经济。显然，由国有产权的基本制度性质及其运行特征所决定，国有企业在市场经济中有其特定的配置领域：外在性经济领域。社会成员之所以在该领域选择这种委托代理层次多，代理成本高于可分割性产权，需要一定的外部监督与数量控制的产权形式。因为在这里，它比其它产权形式更适应、更有效率，能够完成后者无法胜任的任务：为社会全体成员提供社会公共福利、基础设施及其服务等公共产品，保障社会经济的正常运行；实现国家对国民经济的宏观调控。
国有产权的基本制度性质及它在市场经济中的任务决定了：不应以实现盈利最大化作为国有企业改革的终极目标。因为，无论是提供公共产品还是从事外在性活动进行利益诱导实现国家的宏观调整意图都是与盈利最大化目标相矛盾的。
主张国有企业应以盈利最大化为目标的论者可能认为这并不妨碍国有经济主导作用的发挥，因为此时国有企业虽不从事外在性活动但可以用上缴财政的国有资产收益实现其对国民经济的主导作用。然而，即使假定盈利最大化的国有企业具有与其它产权类型企业一样的微观效率，也存在如下问题：
1.在市场经济中，外在性经济领域是个客观存在，该领域活动的性质决定了其它经济类型企业不愿意也不可能长期进入该领域。它非国有企业莫属。也许，有人以BOT方式为反例，其实不然。外商之所以愿意以BOT方式投资基础设施项目，或是该项目的产出是具有可分割性、排它性消费的产品，经营者可以靠政府特许的垄断经营权获得丰厚的投资回报，或是该项目无法垄断经营时，政府以利益补偿，如对项目周围土地的低价或无偿转让等，换取外商投资。这是政府因资金短缺或缺乏必要的技术及管理能力，为了全局的和长远的利益，不得不牺牲某些局部的眼前的利益。如果政府有足够的能力，用BOT搞基础设施建设未必经济合理。反之，以国有经济从事外在性经济活动，既避免了盈利性要求对社会公共利益的干扰，又能实现对国民经济的主导作用，何乐而不为呢？
2.从事外在性活动并不意味国有企业必须亏损经营，而是不以盈利最大化为唯一目标，盈利目标从属于更高层次的社会经济发展目标。在自然垄断行业，国有企业的垄断经营是可以实现高额垄断利润的。但是，在该领域，国家仍必须实行必要的价格管制和数量控制，不能听任国有企业（或其它企业）以盈利最大化为目标。这时，国家的价格管制、数量控制面临如下选择：究竟是为了获得尽可能高的国有资产收益而听任价格高涨而使与之相关的、国家正在鼓励发展的经济活动萎缩，还是限制价格于合理范围以至在必要时，将利润率限制在平均水平之下，同时要求国有企业实现某些社会经济目标，以促进相关经济活动的发展，实现国家的宏观经济指导意图更符合全社会的利益呢？二者得失孰大孰小？
美国三家公司的税后利润分配情况 单位：单元
U.T CSX O.H
1.总资产（亿）： 96.476 111.376
3.028
2.普通股价值（元／股）： 28.6523.677
9.72
3.每股盈利： 3.3762.004
0.772
4.每股现金分配(%)： 1.33 1.054
0.19
5.股本盈利率(%)：
11.78 8.467.94
6.现金分配／股本(%)：4.64 4.451.95
7.现金分配／盈利(%)：
39.4052.59
24.61
资料来源：根据United Technologies,CSX Corporation,Ozak HoldingsInc.1986年年度报告（O.H为85年）中有关数据整理计算。U.T公司主营高科技产品，CSX主营运输、能源、技术产品及房地产，O.H主营民航。
注：表中数字为1982-1986(U.T，CSX.)、1981-1985(O.H)年平均数。
3.若国有企业均以盈利最大化为目标，用上缴国有资产收益的形式实现国有经济的主导作用，其对国民经济的作用是值得怀疑的。此时，国有企业对国家、社会的意义只体现为国有资产收益（税在现有国有企业非国有情况下，照样收取，应排除不论）。如果要求国有企业具有自我发展能力，显然，折旧及大部分利润必须留给企业。因此，国家作为所有者所能得到并自由支配的资产收益只有税后利润中的现金分配部分。它有多少呢？不妨看看西方市场经济国家的公司税后分配情况。
由上表可知，当企业处于正常发展情况下，公司的税后利润大部分转化为公司的再投资资金。而高科技公司的比例比表中数字更大，U.T公司1982-1986年打入成本的研究与发展费用高达43.84亿美元，而同期用于股东分红的仅7.76亿美元，仅为前者的17.7%。尽管公司业绩不错，但股东的现金收益率并不高，仅4%左右。以此论之，假定我国现有的经营性国有资产全部以盈利最大化原则经营，获得与它们相同的盈利率，每年国家可获得的资产收益约为800亿元（其实，能否达到是有疑问的，1985年以来，我国财政每年的企业收入不超过80亿，仅占财政收入及各项税收的1.44%，1.82%(1992)。1992年，国有企业的平均资金利润率是2.09%），只相当于1994年国家财政收入的15%，若仅着眼于此，显然大大低估了国有经济在社会主义市场经济中的地位和改革的重要性。因为，它不难从其它渠道，例如加强税收征管，调整税率等获得。
吴幼喜：国有资产有个合理流失问题
国有资产流失是在新旧体制替代的过渡期中发生的，这一背景本身就蕴含着部份国有资产的合理流失问题。
我国经济体制改革战略定位是以这样的价值判断为前提：要破除传统经济体制的束缚，必须调整现存的利益格局，在资源短缺、财力有限、缺乏社会预警和保障制度及管理手段落后的条件下，只能实行新旧利益力量逐步置换的战略，即先以增量调整为主，力图宽化改革环境。这在步骤上设定一些经济时空进行启动和示范改革，如进行农村土地承包改革；允许多种经济形式并存发展；设立多个经济特区；在国有经济内实行大面积的放权让利等。然后期望用增量调整所产生的收入流诱致传统利益格局变迁，实现利益对等和逐步的置换，这样有利于减少各利益力量的摩擦，最终在新制度的利益格局基础上合二为一。这一理想方案的关键假定是在制度变迁中，增量调整所产生的收入流要具备两个条件：其一，要有一个稳定的增长源泉；其二，收入流的产出数量要足够大。这样在抵消制度变迁中旧利益力量的排斥力和摩擦力后还有一定的冗余量，以备不时所需。特别是在从局部利益置换发展到全局性利益置换时，其收入流的产出规模要相应地成倍增长。自然，从各种经济力量的对比来看，收入流的形成源泉主要是国有企业的绩效，这赋予了国有企业改革和发展的双重课题。
从改革实践来看，新的利益格局所显示出的外部经济并不象设想的那么大，至少对国有企业来说是如此，这使增量调整所产生的收入流供给不足，不能全部吸收来自旧利益力量的排斥力，利益逐步置换的计划难以按时间表顺利完成。而且，在一定的时点上形成增量调整和存量调整互动的局面，新旧利益力量在不同的时空上“犬牙交错”地配置，在有些领域新旧利益力量对比出现均衡，形成零和状态，如价格改革中的工农产品比价多次复归。在有些领域新制度甚至发生倒退，或被旧利益力量改造使用，如一度兴起的翻牌公司热。其中的关键就是国有企业不仅没有被制度变迁中的外部经济所刺激和吸引，反而在市场取向的改革中，发展迹近衰退，这对我们几乎把全部资源都放在国有企业改革上的努力不能不说是一个莫大的讽刺。
目前，国有企业已成了社会经济改革中的重灾区，明亏潜亏的国有企业已居半数以上。由此国有企业绩效低下和国有资产流失构成一种有内在联系的伴生现象，这种联系就是国有企业绩效始料不及的持续下降的结果改变了国有经济中各利益集团和个人的心理预期及行为方式。在众多国有企业效益良好的状况下，制度变迁中的收入流则可以化解市场取向改革对这些利益集团和个人的压力，使他们在保有既得利益的前提下进入市场经济。多数国有企业效益长期低迷。一些企业乃至存在破产解体的危险则无疑让这些利益集团和个人强烈预感到不仅得不到收入流的分享，还有可能失去既得利益，使他们一无所有地暴露在市场经济的射线下，这是他们最不愿意看到的结果。由此形成国有资产合理流失的深刻的行为动机。
国有经济内部的各利益集团和个人也历史地形成了自己的财产观，和公有制的特点相适应，这份财产就代表着一份稳定的职业、相对固定的工资、退休金和医疗保障体系。从物质内容来看，这是一种较低生活质量的供给，但这种财产观也是通过多年的劳动积累所形成的，它要求在国有经济的市场取向改革中予以保留，或以相应价值产品来替代，这构成其承受改革压力的下限。在改革中，一部分国有企业绩效不佳甚至濒临破产边缘的事实，使各利益集团和个人感到他们对公有财产的剩余索取权受到威胁，而在新制度安排中，他们的相应权益又没有得到明确说明和有效保障，如社会保障制度不健全，职业转换困难；在高通货膨胀率的情况下，实际退休金下降；生活，医疗费用猛涨等，因此不可避免地要求一次性地从国有资产存量中提取一部分资产来作为适应市场经济的个人财产基础，以当作退出公有制经济的补偿价值。现行的国有资产管理的指导思想和政策措施是难以正视或兼顾这些合理利益要求，由此诱发了这些利益集团和个人的市场自卫行为，自我寻求补偿价值。他们通过股份、合资、租赁，甚至破产等产权变动途径来侵占国有资产权益，如有的国有企业实行“卖瓤破壳”的做法，通过宣布破产使侵占的国有资产合法化。
由于国有资产合理流失问题不被现行政策法规所承认，只能在地下进行，因此根本无法界定这种合理流失的标准和额度，这就模糊了合理流失和不合理流失的界限。一些利益集团和个人在心照不宣的互相封锁信息的情况下，把合理流失演变成不合理流失，扩大了流失漏洞。且在流失中产生分配不公问题，并非是利益均沾。使流失问题更趋复杂化的是各级地方政府的态度，地方政府不是国有资产所有者的代表，也不承担国有资产保值和增殖的责任，出于社会稳定和发展地方经济的需要，更倾向于同情或默认国有资产合理流失，甚至纵容不合理流失，这在引进外资中表现最明显。
陈其林：承包制修正后仍可推行
我国国有企业的改革目前正处在艰难的选择之中。一方面，大部分国有企业处境十分困难。从面上看其经营状况，大约1/3的企业盈利，1/3的企业明亏暗盈或略有亏损，还有1/3的企业处在严重亏损、资不低债或濒于破产的境地。据国有资产局统计，去年全国12.4万个国有企业的总资产41370亿元，总负债31049亿元，资产负债率为75.1%。如扣除企业资产净损失和资金挂帐4000多亿元，资产负债率上升到83.3%；在12.4万个国有企业中，已经资不抵债的占27%以上，加上扣除挂帐和损失以后资不抵债的21%以上，共达49%。这就是说将近有一半的国有企业几乎成了“空壳”。国有企业低效经营、过度负债和“空壳化”等问题不仅拖住了专业银行向商业银行转轨的步伐，导致专业银行经营状况恶化，而且成为诱发通货膨胀和其他社会问题的根本性因素。国有企业的改革刻不容缓；另一方面，在实际操作过程中，国有企业改革的难度不断加大，各种经济的或非经济因素相互交织在一起，从不同的角度、在不同的程度上制约着国有企业的改革进程。例如，社会保障制度的建立是实现国有企业改革的一项基础性条件。在社会保障制度尚未普遍建立的情况下，无论是用积极、主动的办法如引进外资“嫁接”，或者内资间的相互兼并（姑且不论这种方法的可能性有多大）来解决亏损国有企业问题，还是直接地、大面积地让其破产，政府都不得不背上一个安置剩余人员和失业人员的大包袱。这不仅为政府现有的财力所不允许，而且社会和职工也难以承受其带来的震动；反过来看，在国有企业大面积亏损，尤其是在实施宏观紧缩政策企业实际亏损面还在继续扩大和国家财力明显不足的情况下，要在较短的时期内建立起普遍的社会保障制度是不大可能的事情。种种类似这种互为条件的关系形成一个个难以打开的结，给国有企业的改革增添了难度。“改不动”确实是一个现实的问题。由此看来，当前把加强国有企业内部的经营管理作为解决国有企业现存问题的一项重要举措，实际上是基于对目前国有企业改革处于两难境地这一客观认识之上的。
在以往推行股份制改造的试点工作中，各地基本上都以“改得动”的企业即经营状况较好、活力较大的国有企业作为试点对象。这些企业在转变成股份制企业后，多数企业的经营机制没有发生相应的、实质性的变化。有些企业在改制后因不能或无法有效地利用其筹集到手的巨额资金，又背上了“分红派息”的包袱，其经营状况反而不如改制前，甚至出现严重下滑的情况。问题在于，这种以盈利性的，经营状况好的国有企业作为股份制改造试点对象的做法，虽然对在如何解决那些亏损性或严重亏损性企业转轨建制问题上的示范作用微乎其微，但其暴露出诸如“不改革不建立现代企业制度企业只能等死，而按照严格规范建立现代企业制度企业就会快死”的问题应引起我们足够的重视。在这些问题的背后，实际上隐含着一个极其重要的认识：在原有的企业制度向现代企业制度转变中，存在着一个过渡性阶段。对于国有企业尤其是那些亏损企业，这个阶段非常重要。在这个阶段中，我们需要探寻一些解决企业实际困难的并带有体制创新因素的过渡性或中介性的形式，推动那些明亏暗盈或略有亏损的国有企业走出困境，并尽可能地救活一些亏损严重的企业，逐步实现国有企业制度的转换。
显而易见，加强企业内部的经营管理虽然能在改善国有企业经营状况，抑制企业亏损面继续扩大以及防止国有资产流失等方面起到某种程度的积极作用，但却不能从根本上解决国有企业转轨建制、制度创新问题。这不仅是因为这项举措对旧体制无法产生实质性的突破作用，而且依据以往的实践，这次举措到底能取得多少实际性的成效，目前还不得而知。因此仅仅把加强企业内部经营管理当作实现企业制度转换的中介形式是不够的，还需要继续出台一些适当的改革措施。我认为，经过适当的修正之后，承包制仍然可以被当作实现国有企业制度转换的一种中介形式。
承包制是按照放权让利思路所出台的一项改革措施，旨在把国有企业塑造成自主经营、自负盈亏的市场经济主体。但是在其实施过程中却出现了企业以多种方式“吃”国有资产、企业预算约束软化的问题。承包制也因为是导致国有资产流失的一个基本因素而受到批评和否定。改革的思路由放权让利转向解决企业所有者缺位进而提出产权清晰的问题。我认为，承包制存在着两个基本的缺陷：一是被承租企业的资产价值或资产收益率不是通过公开的市场竞争所确立，因而存在着发包人和承包人之间的讨价还价或资产价值定得过低的情况；二是企业靠贷款经营，付息或还贷后增值部分的归属问题没有得到很好地解决。当企业把增值的部分用于积累时，其形成的资产仍归国家所有，形成的纯收入又要以税利的形式大部分上缴给国家。出现“鞭打快牛”不公平对待的局面。第一个缺陷主要是操作上的问题。第二个缺陷则是政策上的问题。所谓修正，就是要把企业靠贷款经营，付息或还贷后所增值的部分划归企业，形成资产并在国有资产经营者与企业职工间按一定比例，以股份的形式分配，形成经营者和企业职工以及他们之间的利益激励和约束机制。同时，成立由国有资产管理部门和企业内部职工参加的监督机构，形成对经营者的监督机制。经此修正的承包制比较适合那些明亏暗盈或略有亏损的企业。对于一些亏损严重的企业，亦可以以旨在保值的更为宽松或优惠的政策，采用社会公开招标的形式，实行承包经营。承包制是一种中介形式，不仅是因为在时间序列上它起着承前启后和对国有资产的保值和增值的作用，而且可以为今后国有资产从一般竞争性行业的退出和现代企业制度的建立创造基础性条件。
朱崇实：国有企业改革的两点思考
一、政府职能的转换是国有企业改革的前提。
国有企业改革是中国经济体制改革的一场攻坚战，这一战的成败与否从某种意义上说关系到整个改革的命运。当前，无论是理论界还是实际工作部门均认为国有企业的现行经营机制是国有企业缺少活力、效益不好、亏损严重、短期行为突出、经营管理不善、经营作风不正的根本原因。而现行国有企业经营机制的最大弊端就在于政企不分、产权关系不清。因此，国有企业改革的首要问题是实现政企职责分开，理顺产权关系。但问题是如何实现政企分开，理顺产权关系。无论从理论上看还是从实践上看，理顺产权关系是一件不难办到的事情，理顺产权关系无非就是使产权明析，投资主体明确，财产的归属清楚。我国的国有企业绝大部分是解放后才建立或接管、改造过来的。因此，我们的国有企业历史都不长，而且关系也不复杂，基本上就是国家——企业——个人（职工）三者的关系。所以，要分清产权，只要确定若干会计准则和资产评估标准之后，很快就可以分清。关键是政企职责如何分开。
在现行的政治体制下，政府的一个重要职能就是经济行政管理，无论是宏观经济还是微观经济，无论是国有企业还是非国有企业，政府一概可以管，也应该管。政府官员实际上是企业的最高管理者和最终仲裁者，无论从经济上看还是从政治上看，参与企业管理是与他的利益紧密相联的，是他手中权力的重要实现方式。所以，只要现行的政府职能没有转变，政企是不可能分开的。因为现行的体制不允许政府官员放弃自己的权力，在所有的政府官员中也几乎没有一个人愿意自动地放弃自己手中的权力。这也是数十年来“精兵简政”中机构越“简”越多、人员越“精”越多的根本原因。
要实现政企职责分开，就必须切实实现政府职能的转变。要从法律上明确现代市场经济条件下政府职能究竟有哪些。我认为在现代市场经济条件下，政府职能应包括：(1)公共行政管理；(2)社会管理和服务；(3)经济调控管理。具体说，政府的主要职责是维护社会秩序的稳定和国家的安全，以及财税的征管。政府的财政投入主要用于市政建设，公用性基础设施投资，教育及科技研究。政府不再成为经营性投资的主体。政府的经济管理职能主要在宏观方面，通过产业政策、金融货币政策等手段调控经济。要用法律手段限制或禁止政府直接干预微观经济。除了部分必要的公用性企业和关系国计民生的企业仍保留国有性质由政府直接控制外，必须从人、财、物等方面切断政府与一般企业的直接联系。只有这样，国有企业改革的深化才有可能。
二、企业实行国有必须具备监控的内在条件。
上面说了，国有企业普遍存在的问题是效益不好、亏损严重、经营管理不善，这些问题存在的根本原因在于企业经营机制方面存在政企不分、产权不明等弊病。但是，我认为只要在所有者无法对企业实行有效监督的情况下，即使政企分开了，产权明晰了，国有企业现存的弊病与问题都仍将存在。国有企业是国家投资、属国家所有的企业，国家的钱来自于民众（西方称纳税人），因此，国有企业也就是全民所有的企业。也就是说，国有企业，其名义是国家所有，但真正的所有者是全体民众。由于全体民众是不特定的多数人，因此，只能由国家作为代表人来行使所有者的职权。在这样的一种关系下，国家有可能完全代表民众的意志和利益，也可能背离民众的意志和利益，甚至可能侵害民众的意志和利益，特别是当政府的工作人员素质不高、道德（思想）不好，而且缺乏有力的约束时，极容易发生上述的后两种情况。
因此，要保证国有企业的经营管理是为了全体所有者的利益，杠绝目前大量存在的经营管理不善、经营作风不正、无人负责、甚至侵吞国有资产、中饱私囊的现象，就必须使得所有者能够对代表人的行为进行有效的监督，使得民众能够对国有企业的经营运作实施有效的监控，一旦发现代表人的行为背离了广大民众的意愿和利益，便可以通过法律、舆论等手段迫使其纠正。要做到这一点，也就产生了国有企业或者说企业实行国有所必须具备的内在条件问题。这一内在条件笼统地说就是国有企业必须是“全透明的”，社会公众能够看到企业内部一点一滴。这一条件包括以下几方面：第一，国有企业的经营与社会民众的切身利益有着密切联系，企业的经营好坏直接影响民众的日常生活，民众会自然而然地时刻监督着企业的营运；第二，社会民众能够得到企业经营的完全信息，即企业的经营状况可以完全公开，不存在因竞争对手或其他原因而必须保守商业秘密的问题；第三，企业的运作可以规范化、标准化，能够制定出可在全国同行业范围内通行的操作规程和经济效益测算办法，产品（服务）的质量以及经营者的行为易于检查；第四，可以垄断性经营，企业因缺乏竞争对手而可能产生的损害消费者利益或效率低下等问题能够通过社会监督及政府干预等手段而得到有效约束；第五，企业具有较强的社会公益性，或者说具有较大的社会效益，在某种程度上社会民众可以容忍企业由于服从于社会的公共利益而产生的政策性亏损。
对现有国有企业的改革，应当按照上述要求进行甄别，不具备上述条件的，则应当通过各种方式加以非国有化，符合条件的则保持其国有企业性质，通过完善外部经营环境，加强内部管理来提高效益、增强活力。
黄建忠：国有企业改革有其发展规律可循
经济体制改革有其自身发展的规律性，表现为在不同的生产力水平阶段上，改革的目标具有很大的差异性。80年代以来，世界各国体制改革形成浪潮，但相互间改革的具体内容与目标差异甚大：发达国家以私有化和实行新自由主义经济政策为内容；亚洲“四小”为代表的发展中国家以市场自由化为改革特征；社会主义国家与前苏东国家则大多采取经济市场化为改革趋向。三类不同内容的改革强烈地体现出生产力基础状况与改革目标之间的内在联系，并显示出层次性、连续性、阶段性。
如果我们承认改革发展的这种规律性，即客观地存在一个随着生产力水平提高，改革逐步由经济市场化向市场自由化、进而向变所有制为发达的宏观调控功能性杠杆的目标过渡推进过程的话，则我们可就现阶段国有企业改革问题
做如下判断及对策建议：
1.国有企业改革必须以经济市场化为前提。国有企业改革是经济市场化的所有互动环节之一。现阶段改革的任务是塑造多样化的市场经济微观主体，以便构造经济市场化的基础并拉动国有企业改革。这一判断的政策含义是大力发展非国有制经济或民营经济、三资企业，直接构成新体制的基础之组成部份，同时为国有企业改革创造以下前提：一是产业配套环境，即为搞活国有经济配置完整的产业关联式循环链；二是资本积累源泉，即通过扩大国家税收的税基来充实国库收入，为扶持国有企业发展及从价值形态上优化国有资产结构创造条件；三是减轻冗员包袱，即缓解国有企业的就业负担和过渡冗员压力，增强国有企业竞争活力并减轻今后社会保障方面的负担等。可见，必须通过发展非国有经济来搞活国有经济，这或可称之为体制改革的辩证法。
2.经济市场化阶段的改革不应急于解决所有制问题，大面积的所有制改革是改革发展到高级阶段后的任务，因此，现阶段国有企业改革的目标不是“产权明晰化”，而是经营管理市场化。具体地说，其政策目标是：所有权与经营权高度分离以使企业充分灵活地行使其经营自主权；企业组织与企业经营多样化以增强竞争能力和稳定增加其经济效益；企业兼并破产与新建现象经常化以减少资源浪费并使资源配置效率得以提高。所以，国有企业的“现代企业制度”改革重点在于两权分离，以及所有者如何促使经营者发挥资产增值性能。“产权明晰化”改革主要适用于当前不同所有制经济实体之间而不适于国有企业内部改革。换言之，国有企业并不存在产权不明晰问题，国有企业“现代企业制度”改革应当把主要目标调整为改善产权经营方法及效果。
3.国有企业改革上述效果的达成依赖于政府行为的定位规范。政府在经济市场化改革中作为宏观调控主体必须将自身行为严格框定在法规、计划、财政与货币等宏观调控手段的合理运作半径之内，避免用错位性的行政方式粗暴地替代企业行为或干预企业经营。在与国有企业改革相关的领域，政府亟需完成以下改革步骤：一是将对国有企业的物质形态的所有转换为价值形态的所有，以利两权分离与政企分开；二是在公共财政和国有资产理财之间严格划清界限，分灶吃饭，避免用公共财政收入贴补国有资产经营不善导致的亏损；三是加快完善宏观调控体系，促进法制、计划、财税、货币金融机制的作用。政府拥有足够手段调控经济是保证其行为不越位的重要前提。
4.优化国有企业改革环境必须在反腐败和治理通货膨胀方面取得突破。国家机关与权力部门的腐败是造成国有企业资金、财产净流失，阻碍达成政企分开、两权分离等经济市场化改革目标的根本原因之一，因而必须加大在全社会反腐败的法治力度；在经济市场化改革阶段，由于市场机制尚不健全，需求拉动供给的能力有限，因而通货膨胀的危害性极大。当前通胀对国企改革的不利影响主要在于增大企业成本，导致市场无序，虚化或贬低国有企业资产总量，增加经营决策困难等。为此，建议在一个时期内（2-3年）相对固定并公开宣布货币发行量增长率，由此一可摆脱日益严重的通胀预期，二可在相对稳定的货币政策条件下调整对国有企业的信贷结构，三可为国有企业其他改革措施的出台生效提供一个较为有序的宏观经济环境。此外，在通胀条件下，还须加强对国有企业的资产评估与经营审计管理。
总之，笔者提出经济改革“三段论”或“三层次说”，并对现阶段国有企业改革提出上述粗浅看法，意在强调国有企业改革必须遵循改革自身的发展规律循序渐进，不可过于求快、求高，否则欲速则不达。
陈甬军：全面理解，分类指导
国有大中型企业改革的成效如何已成为制约我国社会主义市场经济体制改革能否继续向前推进的主要关键环节。今年以来在实践中进行试点的同时，在理论上和具体改革政策上产生了一些分歧，特别是在对现代企业制度的理解和如何建立现代企业制度的改革步骤上，理论界的分歧更加明显。为了推动改革的深入，必须解决这个问题。解决的思路，我认为应在理论上全面理解和把握现代企业制度的内容，在改革实践中实行分类指导的方针。
企业改革的根本目的，是为了发展生产力，改变原有国有企业体制存在的一些弊端，推动其走上社会主义市场经济之道。发展生产力在实践中表现为企业的效率和效益在改革后应有较大或一定的提高、这样看的话，企业改革又与企业的发展，经营等问题联系在一起，制度创新必须与企业的技术提高、经营管理水平提高和市场环境改善结合在一起，综合发挥作用。这在市场经济国家的经验和我国企业改革的过程中都是已被证明的。因此，评判企业状况及其影响因素不能仅限于企业制度，必须全面分析，这是全面理解的第一层含义。
从十几年国有企业发展的过程来看，企业制度的创新又是制约企业发展的一个主要因素，因此，就有了企业改革的任务，就有了十四届三中全会《决定》中提出的建立现代企业制度的任务。就企业制度本身内容来说，《决定》说的很清楚，也很全面，就是要“进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。这句话既有目的、要求，又有具体内容，很好地概括了企业改革的任务和目标。因此，既必须在理论上坚持，不能倒退，又必须在实践中全面贯彻，不可偏废。这是全面理解的第二层含义。
改革理论是一种理论抽象，如果它反映了、抓住了事物的本质，它就是正确的，就能推动和指导实践的发展。但是在具体应用改革理论指导改革实践当中，由于事物发展的不平衡性和影响因素在具体时间、地点的不同，又必须实行分类指导的工作方针。就企业状况来说，有的企业效益不好，可能是企业制度的问题，也可能是技术工艺问题，是领导班子问题，或是管理问题、市场问题，等等。就企业制度来说，可能是产权问题，也可能是内部管理和权责不清问题。面对这样的情况，改革方针既不能“一刀切”，以一个全国性的具体方针规范10万家国有企业，也不能“翻烧饼”，一会儿以产权改革为中心，大家都去搞股份制改革，一会儿以加强管理为中心，忽视了对特定企业来说更重要的其它改革。而是要实行分类指导的方针，各地区要对影响企业发展的诸多因素进行分析，把企业分作几类，分别实行不同的方针和措施，抓住主要环节和主要因素先行解决，再辅以其它改革措施配套，争取在一、二年内使企业面貌有大的变化，效益有较大的提高。再通过今后的深化改革，争取达到《决定》中提出的建立现代企业制度的目标。在这同时，还要结合市场状况和国家的产业政策、科学技术的发展，完成企业的改组和改造的任务，完成产业结构调整的任务，把企业改革与企业发展结合起来。
5月份我到浙江去看了永康市拖拉机厂。这个国有企业生产的农用运输车和拖拉机市场销路很好，去年销售收入达到4亿元，今年可超过6亿元。春季广交会上外商订货踊跃，出口任务已排到明年上半年。在装配车间，我看到工人们随着装配线的传送节奏紧张地工作，全不见一般国有企业常见的懒散、怠工现象。企业发展了，企业职工收入也提高了，去年达到人均8千元。这一方面说明，国有企业是能够搞好的，国有企业就一定导致低效率这个理论并不正确。又一方面也说明，国有企业要搞好，需要多种因素配合。永康拖拉机厂主要坚持了产品面向市场，赢得了市场，同时有一个好的领导班子，加强了管理等基础工作。对这个企业来说，主要问题就不是产权改革（它已成立了浙江四方集团公司），而是要抓质量、抓管理、抓市场巩固和开拓。当然作为一个集团公司，它的企业制度特别是公司的治理机构还需要通过改革来进一步完善。
那么，对于国有企业改革本身来说，有没有一个共性的内容呢？我认为是有的，就是《决定》中讲的十六字中的“政企分开”。过去传统体制的特征是政企不分，企业成为政府的附属品。在市场经济体制下，就必须解决这个问题。实行政企分开，不光是企业的事，政府方面也有更多的工作要做。实行股份制改革，可以为减少政府不必要的干预创造企业制度方面的条件，但如果政府职能不转换，机构不改革，职能不界定，同样会产生政府对企业的不当干预问题。所以真正解决政企分开的问题，是向社会主义市场经济过渡中的企业改革要解决的中心问题，需要在分类指导中进行重点突破。
总之，全面理解，分类指导，应成为我们认识和推进企业改革的一条重要思路和工作方针。我们要汲取对1984年《决定》中提出的“有计划的商品经济”作不同理解而导致实践中摇摆的历史教训，坚定不移地把建立现代企业制度作为建立社会主义市场经济体制的基础环节来抓，同时在具体工作中实行分类指导的方针，这是符合唯物辩证法的，也是过去的经验证明是行之有效的。
杨斌：国有企业改革成功的基本条件在发展
国有企业改革不论采取什么方式，大量裁员均不可避免。假设实行大面积破产的突变性改革方式，将会产生4，000万以上的失业工人。如果不能妥善地安置他们，社会就会出现严重动乱，不仅国有企业改革要中断，整个经济体制改革也将无法进行。考虑到我国农村尚有2亿剩余劳动力，每年有几百万农村的剩余劳动大军涌向或试图涌向城市。此外，每年还有1，000多万自然新增劳动力需要安置。就业问题就成为世纪交替时期我国头等的社会经济问题。如果说国有企业改革是经济体制改革中的重中之重，那么，失业工人的安置，就业机会创造就成为重中之重的关键或前提。
有不少人认为，在深化国有企业改革的诸外部条件中，首要的是建立社会保险体系。这当然是必要的。但在目前以至今后相当长的时间里，建立系统完整能起作用的社会保险体系是不大可能的。即使建立起来了，在国有企业改革中起的也只是应急性的作用。社会保险的本质是集合社会上一定数量的人和单位组成较大的社会保险集合体，根据风险分散的法则，使发生于少数人或少数单位的风险，由多数人或多数单位共同分担。如失业保险，由职工（职工本人以及其他职工）在职时缴纳的社会保险税、个人所得税等组成保险基金，调剂使用，解决少数职工失业时的生活费用，一般还有年限规定（如一年），超过一年还找不到工作就不再支付。即使在发达的西方，失业保险所能解决的也只能是摩擦性、结构性失业，一旦失业率比较高时，就会出现支付危机或财政困难。如果出现变革性大规模失业如经济危机，社会保险制度就无能为力。也就是说失业保险解决的是市场经济运行中正常的局部性、短期性、结构性失业问题，它不可能用来解决在全面性、突变性社会经济变革中产生的失业。社会保险制度是改制后企业正常运行的基本环境条件，而不是突变性企业改革的环境条件。从我国现实来看，如果实行突变性的改革，4，000万失业工人，按1.72的负担率计算，涉及人口近7，000万，假定每月给200元的最低生活费，每个月总支付就达140亿元，以一年为失业周期，年支付失业救济金要高达1，700亿。国家还要承担几千亿的退休金和医疗保险金以及其他社会保险金。这在短期内是无法办到的。由此看来，国有企业改革只能渐进式地进行，不能象东欧那样搞突变式的改革。国有企业改革的重点应放在增量和盈利企业上。通过机制转换保持和壮大盈利性国有企业。对新建的国有企业一律实行现代企业制度。对国有资产存量部分逐渐地让其衰减，职工的基本生活费照样发给。虽然财政补贴本质上是用有盈利的、经济效益好的企业或个体纳税人、消费者纳税人交纳的税收来补贴长期亏损的企业，补贴数额呈增长趋势，国家财政连年赤字，整个财政陷入借新债还旧债的困境。但国有企业特别是大型国有企业包袱还得背下去，这是两害取其轻的办法。财政虽有资源配置、收入再分配、社会经济稳定诸多职能，当前以及今后一段时期里，主要应发挥社会经济稳定职能，成为吃饭与补贴的财政，这是特殊的历史时期里全局性形势所决定的。待渡过国有企业改革这一难点，建立起比较成熟的社会主义市场经济时，再来重建公共财政。
另一方面，通过非国有经济的全面改革和发展，创造越来越多的就业机会，逐步吸收从破产、被改造重组或缩小的国有企业流出的工人和新增劳动力及农转劳动力。这就要按照平等竞争的原则，在税收、信贷、进出口贸易、建厂用地等各项政策上，实现国有、非国有，中、外一视同仁。建立健全劳资关系、社会保障、私有财产的保护等方面的法规。从而全面推进非国有经济的发展。非国有经济特别是私营企业和外商投资企业的发展还是很不足的。从全国总体发展上看，甚至还没有达到补充的水平。例如，据国家工商局1993年统计，私营企业的户数只占全国登记注册企业的3.2%；从业人员占全国职工从业人员的2.5%。到1992年底，在中国大陆注册的“三资”企业只有84371家，占全部工商法人的3%，而实际投入运营生产的只占注册数的40%，从业人员1046万人。80%以上的投资来源于台港澳地区。因此，外资特别是欧美日的直接投资仍有巨大潜力。中国是一个世界上经济增长最快的国家，也是最大最有潜力的市场；国际剩余资本大量存在。只要社会稳定，法制日益进步，政策更加明确，管理程序进一步简化和富有效率，外国直接投资增长趋势十分看好。在世纪交替时期，面对国有企业改革，以及人口增长、农村经济相对萎缩等带来的失业压力，全方位的开放有利于促进改革。要更新观念，加强经济法制建设，同时简化管理，大规模地兴办外商直接投资企业。经济日益国际化，企业也日益国际化，股票、股票市场的国际化，与公司资本结构的国际化是国际经济发展的总趋势。跨国企业行为与注册登记国的政府行为呈日益背离趋势，企业是按照拼命追求剩余价值即唯利是图的法规运行的，西方政府往往难以用政治和意识形态来束缚企业行为。从法律意义上讲，在中国开办并注册登记的企业其资本可能是外商的，但企业本身具有法人地位，企业产品尽管也可能冠以某个西方企业老牌号，老商标，但企业是中国企业，要按中国法律行事，要向中国政府承担纳税义务，同时也具有受法律保护的权力。应树立法人平等观念。外商直接投资的增长，只会为中国老百姓创造更多的就业机会，为政府提供更多的税收。除了通讯业（电视、电台、电报、电话等）、航空航天、军工、水电、土地、内河和沿海船运等行业通过法律禁止外商投资外，要开放所有现行政策中外商资本不能涉及的禁区。开放和发展是国有企业改革达到目标的基本条件。
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