对当前经济形势与宏观调控一些问题的看法，本文主要内容关键词为：经济形势论文,宏观调控论文,看法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
我国经济增长是在波浪起伏中前进的。上一次经济过热的高峰，是在1992～1993年。从1993年夏天开始加强和完善宏观调控，主要是实行适度从紧和灵活微调相结合的政策措施，使经济逐渐降温。国内生产总值增长幅度，从1992年14%的峰值降为1993年13.2%，1994年12.6%，1995年10.5%，1996年9.7%，每年约降1个百分点。物价上涨幅度，也从1994年21.7%的峰值回落到1996年的6%， 经济过热和通货膨胀得到了有效的控制，中国经济成功实现了“软着陆”。既保持了一定发展速度，同时物价也得到了有效的控制。到此为止，人们认为经济增长持续下降是正常的。进入1997年，人们起初以为“软着陆”成功后，我国经济运行已经到了谷底，经济增长率下降的趋势应该稳住了，或者应该重新回升。可是，1997年的情况并不如人们想像得那么顺利，经济增长率逐季一路走低，全年增长率降为8.8%，比上年又跌落了近1个百分点。这一下降趋势进入1998年仍未止住。1998年一季度GDP增长7.2%，二季度仅增长6.8%，因此，1998年上半年算下来增长7%。为什么“软着陆”成功后一年多，中国经济增长仍在逐季放慢？
去年此时我在北京的一个国际研讨会上，初步分析了造成这种现象的四个原因：一是前几年“软着陆”过程中经济增长降速有一个惯性，不能一下子刹住；二是近年来经济改革和结构调整力度加大，虽然这最终会有利于提高效率和促进增长，但近期企业重组和职工下岗，也带来暂时抑制增长的因素；三是1997年下半年以来的东亚金融风波，对我国外贸出口和引进外资的消极影响逐渐显露；四是针对上述问题采取的对策措施，还没有来得及跟上、到位，还没发挥应有的作用。现在看来，这几条分析仍不错，但还是不够，还要加上两点：一是由于改革开放以来经济机制转换和经济发展战略转换，我国长期的短缺经济逐渐被买方市场所代替，开始出现供大于求的局面，现在正好处在这个转变节骨眼上。当然，现在还是低水平的买方市场。但是，毕竟出现了供大于求的局面；二是由于传统经济体制和增长方式仍未消除的缺陷，造成低技术层次、低质量水平的盲目投资，重复建设盛行，导致生产能力和产品供应的结构性过剩现象，又缺乏优胜劣汰的机制加以消解。此外，也有人指出，“软着陆”过程中投资增长率大幅下降后，一向偏低的投入产出率未曾提高，结构调整过程中，新的经济增长点迟迟未能形成，也使得增长率难以稳住不降。这些都可以解释为什么“软着陆”成功后的 GDP增长速度继续下降的原因。
针对“软着陆”成功后经济运行中出现的新问题，宏观调控当局陆续采取了一些放松金融的措施，包括几次降低存款利率，取消银行贷款的额度限制，调低银行存款准备金率，等等。1997年第四季度以来，随着对境外金融风波影响和境内经济收缩走势认识的加深，金融松动的措施一步步地强化。但近年的实践证明，在目前情况下，主要依靠银行贷款等金融手段来刺激经济的做法已不如过去那样有效了。例如，1997年以来连续几次降低存贷款利率，市场反应并不明显，这说明了目前用货币政策刺激经济增长有其局限性。原因何在呢？一是银行商业化改革，银行为防范金融风险，更加重视贷款质量，这是对的，但也出现了“惜贷”现象；二是企业在改革过程中，过去是吃“大锅饭”，现在自我约束有所加强，企业投资决策趋于谨慎；三是过去几次利率下调的幅度低于物价下降的幅度，名义利率虽有所下降，但实际利率负担还是蛮重的，影响了企业盈利；四是这次扩大内需首先必须从扩大基础设施建设投资着手，而基础设施建设中有许多项目属于公共产品或准公共产品，如水利等，具有明显的外部性特点（即有很大的社会经济效益，但投资者不能得到直接的回报），这部分投资很难通过降低利率、扩大信贷的方式来刺激，而宜于由政府投资来进行。所以，在运用货币政策的同时，更要借重财政政策来刺激需求，启动经济。大家逐渐地有了这些议论和认识。所以，自去年年中起，提出了积极的财政政策，也就是扩张性财政政策。更主要内容是采取适当增发国债的方法，从银行和社会吸收资金来支持对基础设施的投资，并配合以适当的（又叫稳健的）货币政策来共同启动经济。当时我们曾指出，随着这一系列松动的宏观调控政策的落实， 去年（1998 年）下半年我国经济增长将扭降为升， 今年（1999年）也可以保持稳定增长的势头。而结果是，GDP 增长速度：前年（1997年）8.8%，去年（1998年）一季度7.2%，二季度6.8%， 下半年是从这个低点回升，第三季度回升到7.8%，第四季度增长9%，全年算下来达到增长7.8%。虽然原定8%的速度没有达到，但是，这个速度是在国际金融危机对我国负面影响加深和发生了特大洪涝灾害的情况下实现的成绩，确实是得来不易。同时，实现了人民币汇率不变的诺言，对国际经济的稳定作出了贡献。
在去年增加财政投资、扩大国内需求一系列政策措施发挥惯性作用的影响下，进入今年（1999年），国民经济在整体上仍然保持平稳的态势，今年第一季度GDP同比增长8.3%，比去年同期的GDP增幅（7.2%）加大了1.1个百分点，应该说是一个不低的速度。然而， 如与去年第四季度增幅9%相比，则有所减缓。 再从国内生产总值的主要成分工业生产的增长速度来看，去年第四季度同比增长10.9%，今年第一季度降为10.1%，第二季度为9%，呈明显逐步回落趋势。 这一路下降的发展态势值得我们注意。今年3、4月份以来，由于固定资产投资增长幅度下降较大（这是先行指标），再考虑到去年经济前低后高的走势，今年经济增长的同比基数增大，爬坡的难度加大，第二季度GDP增长估计8%左右，全年预测为7%。今年下半年结局如何，影响的因素很多， 特别是政策因素。一要看国际经济形势及其对我国进出口的影响，现在亚洲经济形势转好，重庆市也受这股“暖风”的影响，但最终结果要到明年才能看出；二要看宏观调控政策措施及其力度如何把握，现在还很难说。
二
如上所述，去年，我国为应对国际金融动荡、国内经济运行变化和体制转换所引起的需求不足，采取了扩大内需的方针，特别是在适当的货币政策配合下，着力推出了积极的财政政策。这些政策措施对去年下半年经济增长速度扭降转升和推动今年上半年继续稳定增长起到了积极作用。同时，应当看到，迄今扩张性的财政政策所启动的是政府的公共投资，但光靠政府的财力总是有限的，而对于非政策的社会投资、民间投资和居民的消费需求的拉动还不很明显。比如，去年国有单位固定投资增长幅度19.6%，而集体单位投资下降3.5%，个体投资仅增长6.1%，非国有经济投资合计仅增长8%。而过去1980～1998年19年间， 非国有经济投资平均增长27.3%，比国有经济投资平均增幅高9 个百分点，但1998年却出现倒过来的现象，非国有经济投资增幅低于国有经济投资增幅11.6个百分点。目前内需不足对经济增长的制约作用仍然存在，主要表现在商品零售价格和居民消费品价格指数负增长趋势尚未根本扭转，失业和下岗情况仍在发展。零售物价指数从1997年10月份开始已连续下降19个月，生产资料价格指数下降时间更长，通货紧缩的程度仍在加深，失业和下岗情况未见缓和。
大家知道，过去我国中央政府在经济低谷时，用扩大财政投资来启动经济是很有效果的，往往很快就把地方、部门和企业的投资以及居民消费需求带动起来。当时有个经验的说法，就是相当于固定资产投资的40%要转化为消费需求，所以政府投资的“乘数效应”很明显。为什么这次增加政府投资，对启动社会总需求的效应不象过去那样全面而迅猛了呢？这可以从几个方面来看：
从投资需求方面来看，经过20年的经济改革，我国投资主体趋于多元化。过去是政府一家投资，现在多家投资；投资行为趋于市场化；过去是计划指令决定，现在转为市场需求导向；投资风险机制逐渐强化，过去是投资“饥渴症”，现在投资有风险，需要承担责任；企业、银行的财务约束逐渐硬化。所以这一切都使得中央政府的投资决策不象过去计划经济时代那样容易启动地方、部门和企业的投资行为，再加上前面所述原因形成的当前供大于求，最终需求不足，物价持续走低的市场形势，影响了投资收入预期和投资者的投资意愿，导致了社会投资启动过程缓慢。
从消费需求方面看，经过20年的体制改革，我国居民从过去被动的配给对象、定量消费，转变为自主的消费者，居民消费行为逐渐理性化，“预期”在消费行为当中起着越来越重要的作用。对将来的收入支出的预期，决定了当前的支出和消费行为。在传统计划经济时期遗留下来的“低收入、低工资、低消费”观念仍然主导着经济决策的条件下，随着住房、医疗、教育、养老等社会保障制度的改革，原有的实物性、集团性、福利性的消费逐渐减少，原有体制内居民的市场性支出逐渐增加，明显的就是教育的支出、医疗的支出。而货币性收入虽有所提高，但并没有随着经济发展相应同步提高。因此，减收增支的预期、下岗失业的阴影、收入差距的拉大，导致了居民可支配收入的边际消费倾向下降，边际储蓄倾向上升。居民花钱更加谨慎，储蓄意识增强。由于现行积极的财政政策不触及收入分配关系的调整，消费需求也难以对扩大内需的宏观调控作出迅速的反应。
总之，由于投资需求和消费需求机制上的上述变化，政府财政公共投资对社会投资和最终消费的拉动效应有所减弱。再加上供给方面，企业优胜劣汰机制、企业内部和企业家激励机制迟迟未能形成，国有企业一般缺乏必要的创新动力来调整产品结构，提高产品质量，因此，供给结构不能迅速调整以适应新的需求格局，更加限制了现行积极财政政策拉动社会投资和消费需求的实际效果。此外，还需指出，去年以来实行积极财政政策过程中，并没有始终一致地坚持扩张性方向。如财政收入方面在增发1千亿国债的同时，又增加税收约1千亿元。尽管从加强税收征管本身来说是必要的，但在此时实行却使增发国债的扩张性效应在很大程度上被紧缩性的税收政策所抵消。而对于非国有经济企业来说，紧缩性效应还大于扩张性效应的影响。还有一点下面还要谈的，就是增加的政策投资局限于产业链条较短的基础设施项目，国债投资结构和方式没有很好地同启动民间投资和居民消费结合起来。这些都削弱了积极的财政政策实际的启动效果。
三
正是基于财政投资拉动效应，即“乘数”效应减弱的判断，经济理论界的一些人士曾经认为，依靠政府投资拉动经济的作用只能持续到今年上半年。今年下半年和明年再用这个办法将要失灵了，主张要出“新招”，寻找新的启动手段，主要是更多地依靠增加货币和信贷的供应，或是增加股市的资金，着力于直接启动民间投资和消费，这样来弥补和接替由于积极的财政政策效应减弱后的经济增长动力不足的问题。
我以为，在目前社会投资和居民消费相对于政府投资来说启动比较缓慢的情况下，我国理论界强调直接鼓励民间投资和消费，并增加金融支持这种论点是正确的和必要的。事实上，今年的经济工作在这些方面已安排了不少积极措施。一季度以来，货币供应量增幅比上年同期明显上升。最近（今年6月份）又进行了自1995 年以来第七次降低存贷款的利率，并采取了活跃股市的措施，等等。当然这些都是在继续发挥积极的财政政策主导作用的同时进行的。去年增发国债用于加快基础设施建设投资的相当大部分，结转到今年上半年继续使用，今年上半年又几次增发国债用于增加今年赤字预算投资。今年全国人大通过的预算，赤字由去年的962亿元，增到今年的1503亿元。今年发行国债3415亿元， 略低于去年，发债速度也低于去年。那么，从今年下半年起，积极的财政政策是不是将不再作为启动经济的主要支撑了呢？我认为，这样的判断恐怕还嫌早了一点，实践的发展也否定了这一判断。
首先，启动社会投资和居民消费也需要一个过程，而不是一蹴而就的。社会投资的主要制约因素，一是资金的制约，二是市场的制约。从资金方面看，在目前社会储蓄大于投资，金融系统存大于贷，而且差额颇大的情况下，宏观上来说资金问题不大。金融上的主要问题在于储蓄转化为投资机制的障碍有待消除，亟需建立通畅的金融通道。问题更大的是市场不振。归根结底，其要害仍在于居民的最终消费需求不足。目前各方面提出来的启动消费的办法颇多，但大多不易立竿见影。就拿前些时人们议论最多的“消费信贷”来说，贷款买房、买车，这的确是促进消费的一个好办法，从长期来看是个发展方向。不仅汽车、住房，而且像其它一些耐用消费品，如房屋装修、教育费用等等，均可实行。然而，从近期看，居民消费观念不习惯于“寅吃卯粮”，（除非不得已才如此，借钱买车毕竟还是少数）收入水平低者不敢问津，信用担保难保证，银行谨慎，手续繁琐，贷者望而却步，等等，障碍甚多，拓展的步伐并不尽如人意，出现了所谓“叫好不叫座”的现象。那么，降低利息、搞热股市能否有效地刺激消费呢？在居民储蓄动机主要是为了保障未来生活而不是为了赚取现时利益的情况下，降低利率并不能明显起到刺激消费、降低储蓄的作用。人民银行上海分行一份储户调查显示，储蓄动机中除日常生活费用外，子女教育费用占16.3%，购房费占16%，养老费占13%。抱这些动机的居民不会因利率降低而改变他们的储蓄安排。更何况一般工薪阶层、平民百姓，存款有限，区区存款难以产生“食利”的奢望，利率高一点、低一点对其影响不大。至于股市与消费的关系，前些时候，有不少人士鉴于一些发达市场经济国家、地区的经验，认为炒热股市可以借助股票升值，财富放大，使人们产生一种“丰富感”，产生财富效应从而刺激他们购买的欲望。但我国目前股市市值总额仅占GDP的四分之一，其中流通股市值只占7～8%， 远低于发达国家和地区，如美国占71%，日本占70.3%，香港占450%（1994年数据）。 至于股民或个人投资者占居民的比重，现在据说有4000万个股市投资者，除去机构投资者、重复登记的，个人投资者没有这么多，占总人口不到3 %。虽然发展得很快，作用也不可忽视，但是，实体经济的主体仍在股市之外，基本不受其影响。倒是股市反过来要受大市（宏观经济总体）的影响，要靠后者来支撑。80%的中小投资者即使从股市赚钱，也是把赚到的钱重新投资于股市，很少花费，并不会产生那样大的财富效应。当然，当前这一次银行降息幅度较大，股市牛劲也较大，会吸引部分储蓄转入证券市场，这对松动部分上市企业的融资，减轻银行存大于贷的压力，促进间接融资向直接融资转化是有好处的，但能否激起广大企业的投资意愿还很难说，这要取决于市场消费需求和盈利指标能否上去。如上所说，降息和股市升温对市场需求的刺激和影响目前是不能期望过大的。总之，在居民消费和社会投资还没有有效启动之前，以政府投资为主导的积极的财政政策看来还不能放弃。
其次，去年以来由积极的财政政策开启的基础设施建设项目，工期长、规模大的，需要继续投资才能建成。工期短的项目近期建成以后，还要有后续项目来接替才能保持投资和经济增长的势头，不然会发生建设投资的断层现象，造成不必要的损失，影响增长波动幅度。今年4 月，我在中国社科院春季形势分析预测会上已经提出了这个看法。后来果然出现了断层的迹象。今年4月以来， 国有及其它经济类型固定资产投资增幅比一季度急剧下降（一季度投资增长同比增幅为22.7%，四月份为11.3%，1～4月份平均为18.19%，1～5月份平均为17.6%）。 其中最主要的原因就是去年七月份开始的国债投资集中期已经基本过去，国债支持的一些重点工程，特别是赶在汛期到来之前完成的水利工程项目陆续完工投产，实际投资工作量相应减少。其它原因还有如配套资金不到位等。为防止投资增长和经济增长断层现象的加深，就更需要增发国债，注入必要的政府投资，继续实施积极的财政政策。
再者，政府投资“乘数”效应的减弱，并不意味着政策失效。这里有个实施政策的时滞问题，有产业链条短的问题，还有配套资金不到位的问题，等等。只要实施政策的力度和时间足够，配套资金足额到位，后继投入及时续上，投资过程中不发生断层现象，那么，政府推动经济增长的后续作用是不容忽视的。
所以，我认为，在直接启动民间投资、直接消费的措施尚未发挥足够有效作用以前，以及在出口需求不振的局面尚未扭转的情况下，为了支撑必要的经济增长幅度，还要积极扩大国内需求。因此，我认为，今年下半年和明年上半年，继续坚持积极的扩张性财政政策还是有必要的。
四
积极的扩张性财政政策是一项特殊情况下实行的特殊政策，作为防范和治理通货紧缩的短期手段，不宜长期实行，不能靠发债维持经济增长。从中长期来说，还需要坚持适度从紧、动态平衡的财政政策。我们较早地指出了这一点。这也是我国许多有识之士的共同看法。现在看来，由于前述原因，这个特殊的短期政策延续的时间可能要比一些人士早先设想的半年、最多一年这样的时间要长一些。问题在于今后一段时间我国经济有没有支撑财政赤字继续扩大的能力空间。这个支撑能力空间可以从以下几个层次来分析：
第一个层次是国债余额和财政赤字占财政支出的比率。我国财政支出对国债和赤字的依存度还是相当高的。据测算，1998年国债余额占当年财政支出的比率为67.7%，大大高于国际公认的警戒线（25～30%）。赤字占当年财政支出的比率达15%，相当于1990～1995年期间美、加、英等国的平均水平。这表明，如果单纯从财政能力的角度来把握扩张性财政政策的空间，那么，以国债或财政赤字的方式支持的政府投资进一步扩张的余地是很有限的。但是，我们不能单纯就财政论财政，而要把财政作为政府调控经济的手段和工具来考察国债和赤字同GDP 的关系。因此，就要看第二个层次，即国债余额和赤字占GDP的比重。 这是更全面、更综合地反映一国举债能力和赤字负担潜力的指标。我国以国债或赤字方式动员的社会资源比率并不高。据测算，1998年、1999年国债余额占当年GDP比重约为10%，赤字占当年GDP比重两年分别为2.2 %和1.7%，债务和赤字的相对规模远低于国际标准。 譬如《马约》对加入欧共体国家划定的国债和赤字控制线分别为60%和3%。因此， 如果从全社会可动员资源的角度考虑，那么财政政策进一步扩大的空间还是比较乐观的。第三个层次，即国家综合负债指数。国家实际负担的债务规模，除国家预算公布的赤字债务以外，还有银行不良贷款、政府担保的外债等。据一项测算，中国国家综合债务占GDP的比率，1998 年约为50%左右，低于许多国家。这表明我国仍然有相当大的发债余地。第四个层次，是一个很重要的层次，即从储蓄与投资的关系来看，我国储蓄率较高，占GDP的40%，这应该有利于经济增长，有利于积累。但同时， 由于当前居民储蓄增长过速，而且在继续加快，则反映了消费需求的疲软和资源的闲置，近年来虽然银行利率多次下降，每年储蓄仍以7000～8000亿元的幅度迅速增长，光是今年前五个月就增长了5599亿元，储蓄余额5月底达到近6万亿元。这是一个很大的数额。其中有相当一部分未能转化为有效投资。统计显示，全部金融机构今年5 月末各项存款余额（除居民储蓄存款外，还包括企业存款等）达10万多亿元，而各项贷款余额不到9万亿元，存大于贷12543亿元，这是一个非常大的数字。而去年的国债才1千亿元。这说明进一步实施扩张性财政政策， 扩大利用国债进行政府投资还有很大的空间。
综上所述，目前进一步实施扩张性的积极的财政政策，既是形势发展的迫切需要，也有实际的可能。现在的问题是，在进一步实施扩张性积极财政政策时，如何把握好扩大内需的机遇，结合好适当松动的、稳健的货币政策以及发展资本市场的政策，合理安排政府投资方向和调整财政收支结构，以提高财政货币政策的绩效，直接引导、启动社会投资和居民消费。通过加快发展和深化改革来提高国家经济实力和财政能力，国家财政能力能够随着国家经济实力的增强而提高，偿还国债、削减赤字，中长期国家预算实现动态平衡，是可以做到的。美国这么多年来都是财政赤字，但是通过一系列政策，实现了经济增长，去年做到了财政有余，我们也是可以做到的。
五
近年来我国宏观调控的实践证明，单纯依靠政策投资未能很快启动非政府的社会投资和居民消费。如前所述，除其它原因外，这里还有财政收支结构和投资导向的问题。去年以来为扩大内需而增发的国债，限用于基础设施建设，而不用于加工业和其它方面，其目的在于克服国民经济中的短线“瓶颈”，增强发展的后劲，避免再蹈重复建设的覆辙，这一决策无疑是正确而有效的。在扩张性财政政策安排的投资中，一般比较偏重于资本密集、规模较大、并且由政府全资包揽的重点建设项目；而对劳动密集、中小规模的、以及吸纳社会民间资本参与的生产建设项目，则较少考虑。至于将增发的国债用于消费性的转移支付，如支持社会保障和教育等方面的支出，则碍于预算制度，更欠考虑。以上种种原因，再加上金融体制和信贷政策配合上存在的诸多问题，导致了去年以来实施的扩张性财政政策难以取得迅速带动民间投资和消费的成效。
今后进一步实施积极的财政政策，增发国债，扩大政府支出，我以为需要考虑调整财政收支结构和政府投资方向，使之更有利于民间投资和最终消费的启动。（1）要在坚持基础设施为主的投资方向， 继续加强对一些薄弱环节如农村电网、城市公用设施等建设的同时，大力加强对传统产业，特别是装备工业的技术改造投资和新兴的高科技产业的风险投资，以促进我国产业结构的升级和国际竞争能力的提高。在继续兴办资本密集、规模较大的的工程项目的同时，要更多地考虑劳动密集、技术含量也不太低的中小型生产建设项目，以便更广泛地调动地方和企业的投资意愿，较好地解决就业问题。（2）要创造条件， 允许非国有经济参与基础设施项目和非竞争性行业的建设和生产，不可再迷信、固守那种基础性、非竞争性行业由政府办，非基础性、竞争性行业由民间办的传统的分工观念。我们从发达国家的实践经验来看，只要制度安排得当，非国有经济也会积极而有效地参与基础设施建设和非竞争性行业（如交通、电讯等）的投资。因此，除少数特殊例外，要废除政府全资独家包揽的做法。要广泛运用财政贴息、政府控股或参股、财政担保等手段，来充分调动、吸纳社会资金参与基础设施、基础产业、高新技术以及传统产业改造等方面的投入。我很欣赏人们用“四两拨千斤”来形容这种财政政策的效果。在目前社会储蓄资源较为丰富，银行可贷资金较为充裕的条件下，从有限的国家财政投资中拿出相当的比重来起这种杠杆和带动作用，肯定能比政府独家包揽的直接投资收到更大的效果。非竞争性领域的增量投资可以采取这个办法，包括竞争性领域在内的存量资产也可以结合国有资产的战略重组，通过国有资产的逐步退出，拓宽非国有经济的投资空间。总之，要改革长期以来形成的限制民间投资范围的歧视性投资体制和政策，使非国有经济能够进入更宽泛的投资领域。当然，实行这些重大举措，既需要财政政策的启动，也需要有信贷货币政策的配合。财政政策方面，要考虑必要的税收减免，对国家鼓励投资的领域实行税收的抵免、加速折旧等扶持措施，对高附加值产业适当降低增值税率，对机电产品等出口继续提高出口退税率，等等。信贷政策方面，关键是要建立和完善中小企业和投资者的融资安排，解决非国有企业筹资困难，降低其投资成本过高等，有效地支持和引导社会民间投资。这已引起了各方面的注意，但还需要做大量工作。（3 ）扩张性财政政策的政府支出，理论上、实践上都可以不限于建设性投资，也可以包含直接增加公共消费和影响居民收入与消费的财政支出。比如，当前为了启动居民消费，可以考虑适当增加工资的支出，完善居民服务的支出，支持社会保障制度支出，等等。最近媒体讨论中有人提出财政收支对国民经济有三种功能：一是发挥社会“稳定器”的功能；二是调节国民收入再分配的功能；三是资源配置的功能。这三种功能中，稳定功能和调节功能比资源配置功能更应优先考虑，认为即使从纯粹影响需求的角度分析，优先考虑财政的稳定和再分配功能也是合理的。举例来说，假如把1千亿国债收入不是用于投资支出， 而是用在对贫困阶层的救济、对下岗职工的补贴、对失学儿童的资助、建立各种保障基金或者用于对农民贷款的贴息等，其对促进需求的作用也许会更大，因为这些人的边际消费倾向是相当高的。我看作者的意见不是否定财政的投资功能，而是强调利用财政政策（包括国债手段）直接影响收入分配和消费倾向的功能，这是有一定道理的。与此相关的一些问题，我将在下面再讲点观点和意见。
六
近年出现的最终消费需求不足的问题，从现象上看是由于居民消费结构进入升级换代期，收入预期下降，支出预期上升等原因造成的。但是，深层次的原因却在于分配体制上的缺陷，收入分配关系没有及时调整以适应经济发展和体制变革的要求。
首先，随着经济体制的逐步改革，原有体制内居民消费的实物化、集团化和福利化程度降低，而货币化、工资化程度提高。但总的来讲，原有体制内的分配决策仍然受到“低工资、低收入、低消费”观念的制约，致使居民可支配收入和消费的增长，除个别短暂时期外，总是持续滞后于国民生产总值的增长。在改革开放初期，国民收入分配一度曾向个人倾斜，居民收入，特别是农民收入经过一段快速增长后，在1986～1998年期间，城乡居民收入增长已呈下降趋势，人均收入的年均增长率比同期GDP的年均增长率要低4个百分点，比同期人均GDP 的年均增长率少2.6个百分点。 居民可支配收入增长相对于国内生产总值增长的持续下降导致了居民消费增长率及消费率下降。据一项研究测算，1996年我国消费率已降到56.09%， 远远低于处在大体类似发展阶段的国家和地区的消费率。如1975年韩国当时的消费率是81.53%，马来西亚是74.17%，泰国是77.88%。国民收入分配中居民可支配收入比率下降， 从而导致消费率的下降，是形成目前我国最终消费需求不足的一个重要原因和背景。
其次，在居民人均可支配收入增长趋缓的同时，社会居民中不同阶层之间收入水平差距拉大。最近的统计数据表明，我国城镇高收入户人均月收入10962元，低收入户为247元，前者是后者的44倍（这是分组平均数，实际个体差额更大）。高收入者的必需品消费需求早已满足，住、行消费需求也基本饱和，他们钱多，花不出去，边际消费倾向较低。低收入家庭是多数，他们的潜在消费需求是有的，但因收入增幅下降而难以转化为现实的消费需求，这就使居民总体消费倾向下降。由于绝大多数靠工资收入的消费者消费能力不足，同时，由于农村生产结构调整滞后，农民生产的农产品卖不出好价钱，小城镇发展不够，乡镇企业也碰到新的困难，导致农民收入和消费不足，城乡居民收入水平差距拉大，农村消费市场发展迟缓。此外，东部、中西部地区经济水平差距拉大，也造成地区间消费市场发展出现不平衡。
再者，随着住房、医疗、教育等改革，使居民消费支出市场化程度提高，原有体制内居民在工资结构没有根本改变的情况下，不得不运用即期收入和长期储蓄进行支付。传统计划体制遗留下来的“低收入、低工资”的决策思路一旦失去了实物性和福利性收入的支持，就难以再维持下去，不再适应现阶段经济发展和改革的要求。这个问题到了需要解决的时候了。
现在，人们越来越把未来生活的改善寄希望于增加储蓄和开拓体制外的收入。体制外企业和居民的收入和支出都由市场决定，其与体制内低收入、低消费形成了强烈的反差。1991～1997年居民消费中来自制度性的工资收入总额每年增长只有6.1%， 而来自非制度性（偶然性）的收入每年平均增长两位数以上。这些收入分配中的问题，由于所得税未能发挥再分配杠杆功能，财政转移支出又受制于国家财力制约，因而难以得到有效的调节。调整收入分配关系问题，已经引起人们越来越多的关注。这不仅涉及公平与效率的关系，涉及廉政建设与社会稳定的关系，而且与当前解决需求不振和市场萎缩有很大的关系。
如何从调整收入分配关系入手，提高居民整体的消费购买倾向以启动最终消费，这个问题涉及经济体制和经济政策的方方面面，这里就不去详述了。现就财政政策方面来讲，我以为目前要强调以下几点：首先，要从思想上澄清过去计划经济体制下遗留下来的对体制内人员仍实行低工资、低收入的传统决策观念。我国生产力水平低当然不能用发达国家居民的收入消费水平来比，但以发展阶段相似的国家和地区作为参考系，特别是用我国自己体制外由市场决定的收入消费标准作为参考系来调整体制内人员收入水平和分配关系是可以的。其次，要结合原有实物化、福利化、集团化和供给制消费体制的改革，大力提高体制内在职人员的制度性工资收入，适度提高离退休人员、下岗职工以及其他低收入生活困难居民的收入和补贴；进一步使企业职工收入与企业效益挂钩，建立企业家激励机制，使之与其负担的责任、风险和贡献相适应的问题也到了需要解决的时候。三是通过改革和规范税费征收制度，认真落实对企业和农业的减负政策，为提高企业职工和农民的收入和购买力创造有利条件。实行必要的有利于刺激有效需求和增加有效供给的税收减免。四是对住房、医疗、教育和就业制度需要财政支持的改革，要实行反周期的操作。当前要结合扩大内需，对居民支付的改革费用进行适当的货币化补偿，以稳定居民的支出预期。五是提高个人所得税的起征点和累进税率，开征遗产税、财产税等，以缓解收入差距扩大的矛盾，抑制总体消费倾向的下降趋势。
以上各项调节收入水平和分配关系的政策措施，都会带来增支减收的财政后果，同时也带来刺激需求的经济效应。但这些财政措施不是直接的政策投资或以启动民间投资为目的，而是直接的公共消费或以启动居民最终消费为目的，其支出性质就不属于建设性预算（帐户）而属于经常性预算（帐户）范围。我国财政预算制度规定，经常性预算是不能借债打赤字的。那么，为了弥补减收增支造成的收支差额，应如何筹措财政资金呢？当然在实行扩张性财政政策时，我们不能大手大脚挥霍花钱，首先仍然要依靠努力增收节支和优化收支结构弥补这一差额。其次，要结合国有经济的重组，有效利用存量资产的出售转让来解决。如果这样仍解决不了，不排除以增发国债扩大赤字的方式，作为一种反周期的财政手段来用。当然，安排这种国债和赤字时，需要在经常性帐户和建设性帐户的关系上作一些必要的调整和灵活处理。总起来讲，无论是直接启动消费还是启动投资的财政上的减收增支，我以为都应属于扩张性财政政策的范围，都是将现时过量的储蓄和存款转化为消费和投资的有效手段，也是我们今后继续实施积极的财政政策时可以同时考虑的选择。
七
在当前我国经济回升乏力的形势下，为坚持扩大内需启动经济，有必要进一步实行扩张性的财政政策，并将此政策的运用同启动社会民间投资和最终消费需求紧密结合起来。今年已过去半年，近来除股市热闹了一阵外，其他如固定资产投资、工业生产、商品销售、物价指数等指标的走向都不很理想。现在，时间非常紧迫，为使今年下半年和明年上半年经济增长保持良好势头，宜早下决心，尽快推出新的决策措施，增大扩张性财政政策的力度，调整财政投资方向和政府支出结构。如果延缓不决，就有可能丧失时机，造成增长速度上的损失。
当然，继续实行扩张性财政政策，并适当加大其力度，并不排除其他扩大内需启动经济的重要政策手段。如进一步松动货币信贷供应，适当活跃资本市场，大力扶持民间中小企业，发展消费信贷，特别是拓展农村市场，等等。要把进一步实施扩张性财政政策与这些方面的政策措施结合起来综合考虑实施。现在有些对目前我国经济回升乏力着急的人士，主张采用强通货膨胀手段（如发大票或征铸币税）来对付通货紧缩。我不赞成这一观点。如前所述，我们现在每年有近万亿元的新增储蓄，有超过万亿元的剩余存款，这不是个小数目，这足够我们用于适当加大扩张性财政政策和适当放松货币信贷政策的力度，包括进入股市、不致引发严重的通货膨胀。过多的物资，过剩的生产能力，闲置的库存，为什么不能用呢？物价水平长期下降固然不好，实行物价基本稳定的政策总要比物价不断上涨能够造就出更为健康的心理预期。所以，进一步实施扩张性财政货币政策仍要注意适时适度，要根据外需变动和内需启动的情况，恰当调整实施扩张性财政货币政策的力度和持续的时间。其界限仍为前述的过量剩余储蓄和剩余存款及其反映的实物经济中的增长潜力（过剩的生产能力、富余的物资库存等），要谨慎防止超过这一临界线，避免重蹈经济过热和严重通货膨胀的覆辙。
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